左劍君

中圖分類號：F590 文獻標識碼：A

內容摘要：隨著我國旅游業(yè)的迅速發(fā)展，旅游糾紛日趨增多，侵害旅游者合法權益的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，并已成為旅游業(yè)發(fā)展的障礙。本文闡述了旅游者合法權益的內涵及來源，分析了旅游者合法權益保護中存在的主要問題及原因，探討了旅游者合法權益保護的對策。

關鍵詞：旅游者 合法權益 保護

隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，旅游業(yè)得到了迅速發(fā)展，已成為國民經(jīng)濟的重要支柱產(chǎn)業(yè)。旅游從過去少數(shù)人的消遣活動發(fā)展為當今公眾廣泛參與的社會文化活動，已成為普通大眾日常生活的一項重要組成部分，是人們了解、感受自然與文化的多樣化、追求心情愉悅、享受生活的重要途徑和手段。據(jù)統(tǒng)計，2010年我國旅游業(yè)總收入1.57萬億元。其中，國內旅游人數(shù)達21億人次，國內旅游收入1.26萬億元；入境旅游人數(shù)達1.34億人次；出境旅游人數(shù)達5739萬人次（崔鵬、林霄，2011）。在我國旅游業(yè)迅速發(fā)展的過程中，由于旅游立法滯后，旅游合同制度缺失，隨著旅游交易量的快速增加，旅游糾紛日趨增多，侵害旅游者合法權益的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，已成為旅游業(yè)發(fā)展的障礙，旅游合同在旅游活動中應用最為廣泛，也是產(chǎn)生旅游糾紛的主要原因。因此，完善旅游立法，加強旅游合同規(guī)制與管理，依法解決旅游糾紛，切實保護旅游者的合法權益，促進旅游業(yè)的健康發(fā)展，已成為當前旅游業(yè)急需解決的重要問題。

旅游者權益的內涵及其來源

1980年《馬尼拉世界旅游宣言》指出，旅游“是對人類休息和娛樂基本權利的承認”。旅游是人類與生俱來的需求，是人類重要的生活方式之一，是人類實現(xiàn)全面發(fā)展不可或缺的權利，也是公民的基本權利之一，國家應保障這一權利的實現(xiàn)。所謂旅游者的合法權益，是指旅游者在旅行游覽活動中所享有的為國家旅游法律、法規(guī)、規(guī)章及有關制度所保護的不受非法侵害的權利和利益。保護旅游者的合法權益是旅游者的權利和要求，是旅游企業(yè)與經(jīng)營者的義務和責任，是旅游業(yè)健康發(fā)展的源泉和保障。旅游者權利主要來源于兩個方面：

第一，法定權利，即國家法律法規(guī)規(guī)定的權利。《中華人民共和國消費者權益保護法》規(guī)定了消費者擁有的九項權利，旅游者是消費者，享有消費者的全部權利，即安全保障權、知悉真情權、自主選擇權、公平交易權、賠償請求權、依法結社權、獲取知識權、獲得尊重權、批評監(jiān)督權等權利。

第二，旅游合同約定的權利。旅游合同是指旅游法律關系當事人之間為實現(xiàn)旅行游覽的目的，在自愿、合法的基礎上簽訂的明確相互權利和義務的協(xié)議。旅游合同當事人的法律地位平等，依法享有締結合同、選擇交易伙伴、決定合同內容以及在變更和解除合同、選擇合同補救措施和解決合同糾紛方式等方面的充分自由，協(xié)商約定旅游合同雙方當事人的權利和義務。由于旅游業(yè)涉及到食、住、行、游、購、娛等多個行業(yè)與部門，各種旅游合同約定的權利差異較大，但總的來說，旅游者享有以下權利：享受旅游服務的權利、人身和財產(chǎn)安全的權利、知悉真情權、自由旅行權、醫(yī)療權、個人信息保護權、求償權、變更或解除合同權、救濟權等權利。旅游合同當事人的約定優(yōu)于法律規(guī)定，以鼓勵交易，節(jié)約交易成本，活躍市場，鼓勵公平競爭，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟。

旅游者合法權益保護存在的主要問題及原因

（一）旅游立法體系不完善

我國關于旅游業(yè)的立法主要散見于有關民事、商事、行政、刑事的法律之中，例如《民法通則》、《公司法》、《合同法》、《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》、《勞動法》、《金融法》、《海關法》、《文物保護法》、《環(huán)境保護法》、《民用航空法》、《保險法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《刑法》等眾多法律，沒有形成一個完善系統(tǒng)的法律規(guī)范。旅游法雖多年前就開始起草并形成草案，經(jīng)多次修改，但迄今仍未頒布，旅游法長期缺位，已無法滿足旅游業(yè)發(fā)展和依法行政的迫切需要。一些法律規(guī)定過于原則，可操作性不強，部分法律條款相互沖突。國務院、國家旅游局和其它有關部門頒布的行政法規(guī)和部門規(guī)章，以及眾多的地方性法規(guī)，對旅游業(yè)的發(fā)展起到了保護和促進作用，但立法層次偏低，地域效力有限，權威不足，法規(guī)之間缺乏內在的統(tǒng)一性，立法體系不完善，嚴重影響和制約了我國旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）旅游合同制度缺失

在我國現(xiàn)行立法中，沒有關于旅游合同的專門法律制度?，F(xiàn)行《合同法》分則中沒有將旅游合同作為有名合同進行法律規(guī)制，旅游合同是一種無名合同。在旅游活動中，旅游合同大多為旅游經(jīng)營者向旅游消費者提供的格式合同，旅游經(jīng)營者往往憑借自身的優(yōu)勢地位并通過精心策劃做出許多有利于自身的不公平、不合理的約定，侵害旅游者的合法權益（仲衛(wèi)東、吳浩，2008）。目前旅游合同糾紛處理沒有統(tǒng)一規(guī)范和程序，主要是適用《民法通則》、《合同法》及相關規(guī)章制度，使司法機關有較大的自由裁量權，從而導致出現(xiàn)同類案件不同裁判的結果，損害了社會公平、正義和司法權威，也不利于旅游者合法權益的保護。

（三）行政機關執(zhí)法監(jiān)管力度不足

旅游業(yè)綜合性強、關聯(lián)度高、產(chǎn)業(yè)鏈條長，涵蓋交通、游覽、住宿、餐飲、購物、娛樂等6大行業(yè)，涉及20多個管理部門。這種“多頭管理”模式，沒有一個統(tǒng)一的監(jiān)管系統(tǒng)，各部門之間缺乏有效的溝通和協(xié)調機制，在實際運作中，有的問題多方插手，有的問題無人過問，相互推諉的現(xiàn)象時有發(fā)生，必然會導致職能錯位、缺位、越位和交叉分散等情況，造成管理成本高且效率低下，管理體制不完善，執(zhí)法力度不足，嚴重影響旅游執(zhí)法監(jiān)管的效果。

（四）旅游經(jīng)營者素質有待提高

一些旅游企業(yè)和經(jīng)營者沒有樹立依法經(jīng)營的觀念，法律意識淡薄，忽視對旅游者權益的保護，對旅游者缺乏最起碼的尊重。具體表現(xiàn)在：在旅游活動中以企業(yè)利潤為導向，拋棄社會責任；只講權利，不守義務，隨意取消或增加服務項目，直接或變相地多收費；發(fā)布虛假廣告，惡意欺詐，不講誠信，擅自變更或解除旅游合同；利用格式條款合同強調自身權利而規(guī)避旅游者的權利等等。旅游企業(yè)和經(jīng)營者這種只顧眼前利益的短視行為，不僅損害了旅游者的合法權益，還損害了旅游業(yè)的長遠利益。

（五）旅游者維權意識淡薄

旅游者的素質參差不齊，旅游者對旅游知識了解甚少，基本法律知識欠缺，不重視旅游合同的簽訂和履行，不明白自己的權利和義務，對旅游經(jīng)營者違約或侵權行為忍氣吞聲或不知所措，維權意識淡薄，不懂得運用法律手段來維護自己的合法權益。

保護旅游者合法權益的建議

（一）建立和完善我國旅游法律體系

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，我國當前旅游法律體系并不完善，應當學習和借鑒美國、日本等國家有關旅游業(yè)立法的有益經(jīng)驗，加強對旅游者合法權益的保護。根據(jù)我國的國情，盡快建立以旅游基本法為龍頭，單行旅游法律法規(guī)和地方性旅游法規(guī)為基礎，相關法律、法規(guī)為補充的旅游法規(guī)體系。首先，國家立法機關應盡快制定一部綜合的《旅游法》，對我國旅游業(yè)發(fā)展的根本宗旨、根本政策原則以及旅游法律關系各主體的根本性權利、義務、責任做出明確、合理的規(guī)定，確保我國旅游業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展（王健，2011），以適應我國旅游業(yè)迅速發(fā)展的迫切需要。其次，對現(xiàn)有的《合同法》、《消費者權益保護法》等法律法規(guī)及時地補充和修改。第三，盡快出臺《旅游法》等法律的實施細則及配套法規(guī)，使我國旅游業(yè)做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，實現(xiàn)全方位的法制化，為旅游業(yè)的發(fā)展提供法律保障。

（二）規(guī)范旅游合同制度

旅游合同是一種新型合同類型，是規(guī)范旅游合同雙方當事人權利義務最基本的法律文件，它既具有合同的一般特征，又具有自身特殊性，是其他服務合同所不能概括的。我國應當加強旅游合同的立法，盡快建立有名旅游合同制度。針對我國現(xiàn)代旅游業(yè)的特點，對旅游合同的具體內容、不可或缺條款、旅游合同主體資格及權利義務，危機事件下旅游合同的變更、轉讓、解除，旅游合同的格式化及“霸王條款”，旅游合同中第三人侵犯債權，旅游違約行為與侵權行為競合及其引起的賠償（包括精神損害賠償）等問題進行規(guī)制。要適應經(jīng)濟全球化的需要，借鑒國際立法經(jīng)驗，以保障旅游權利為目標，使旅游合同立法與國際接軌。

完善旅游合同法律制度，規(guī)范旅游活動的行為規(guī)則，預防和減少旅游糾紛的發(fā)生，更好地保護中外旅游者的合法權益，保護中外旅游經(jīng)營者的權利和正當利益，構建社會主義和諧社會。

（三）建立統(tǒng)一協(xié)調的旅游業(yè)監(jiān)管體制并加強依法行政

我國旅游業(yè)應對“多頭管理”體制進行改革和調整，變現(xiàn)在“多頭管理”為“一家為主，相關方參與”的管理方式，以法律的形式，明確界定各部門的職責分工，建立責權一致、權威性強、效率高監(jiān)管體制。根據(jù)我國的國情，應當明確國家旅游局在旅游業(yè)管理上的主導地位，并賦予相應的行政管理職權，統(tǒng)一對國家旅游業(yè)進行管理，其它部門在法律規(guī)定的權限內配合國家旅游局工作，實現(xiàn)對旅游全方位有效的監(jiān)管。堅持依法行政、執(zhí)法為民，建立和健全旅游執(zhí)法隊伍，加強對執(zhí)法人員法制精神和旅游專業(yè)理論知識的學習和培訓，提高執(zhí)法水平。具體措施為：構建旅游業(yè)信用激勵機制和失信懲罰機制，完善旅游信息發(fā)布制度，強化旅游合同格式條款的行政規(guī)制，明確旅游合同示范文本的地位；加強旅游市場管理和監(jiān)督，完善旅游者投訴制度，依法處理旅游糾紛；消除壟斷和不正當競爭行為，依法保護旅游者合法權益，維護旅游業(yè)公平競爭的市場經(jīng)濟秩序，促進我國旅游業(yè)健康、有序、穩(wěn)定發(fā)展。

（四）注重發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會作用以提高旅游企業(yè)整體素質

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，政府職能的轉變，行業(yè)及中介組織在行業(yè)管理和推動企業(yè)履行社會責任方面意義重大，旅游行業(yè)協(xié)會在保護旅游者合法權益方面也發(fā)揮了重要作用。利用旅游行業(yè)協(xié)會自愿與強制相結合的民主機制，建立內部約束機制，加強行業(yè)自律，倡導守合同，講誠信，提高旅游企業(yè)經(jīng)營管理水平和服務質量。同時督促和監(jiān)督旅游企業(yè)增強其守法、規(guī)范的經(jīng)營意識，依法經(jīng)營、依法維權、明確企業(yè)權利義務，切實履行旅游企業(yè)的社會責任。主動保護旅游者合法權益，全心全意為旅游者服務，不斷滿足人民群眾日益增長的旅游多元化的需求，促進旅游企業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益的不斷提高，推動旅游業(yè)又好又快地發(fā)展。

（五）加強對公眾旅游知識和旅游法規(guī)的普及宣傳

旅游業(yè)是朝陽產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)，當今世界各國都致力于發(fā)展旅游業(yè)。2009年國務院發(fā)布的《關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中提出：“把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務業(yè)”的總體要求，各級政府要高度重視旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮旅游院校、研究機構和電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡等新聞媒介的作用，采用靈活多樣的形式，在全社會對旅游知識和旅游法規(guī)進行廣泛深入的宣傳教育，使社會公眾認識到發(fā)展旅游業(yè)對促進消費，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高人民群眾生活質量具有重大意義和作用，全面推動旅游業(yè)的發(fā)展。首先，使社會公眾了解旅游的基本知識，能合理計劃旅游消費行為，提高旅游消費質量，使之成為成熟理性的旅游者。其次，使社會公眾了解與旅游相關法律知識和政策，掌握旅游者的基本權利和義務，并能正確的行使權利，履行義務，如果旅游經(jīng)營者損害旅游者合法權益，旅游者就會“用腳投票”。第三，提高社會公眾的自我保護意識和能力，能運用協(xié)商、調解、旅游投訴、仲裁和訴訟等方式解決旅游糾紛，依法維護旅游者的合法權益。大力營造誠信、和諧的旅游消費環(huán)境，促進現(xiàn)代旅游業(yè)的健康發(fā)展，把我國建設成為世界旅游強國。

參考文獻：

1.崔鵬，林霄.2010年我國旅游業(yè)總收入1.57萬億元[N].人民日報，2011-1-19

2.仲衛(wèi)東，吳浩.談保護旅游者合法權益的多元化路徑依賴[J].理論學習，2008（12）

3.王健.旅游學人對國家旅游基本法的期盼[J].旅游學刊，2011（1）