葉竹盛
勞教被屢屢推向中國公共輿論的風(fēng)口浪尖。
今年8月初,湖南省永州市“11歲幼女被迫賣淫案”受害女孩的母親唐慧因不服法院判決,多次上訪,要求嚴懲罪犯,最終卻被勞教一年半。消息經(jīng)微博和媒體曝光后,此案將之前的“一元勞教案”、“一坨屎勞教案”等等積聚的公眾不滿情緒集中爆發(fā)出來。新華社和《人民日報》官微介入“唐慧勞教案”的報道,更把媒體關(guān)注引至高點,對地方政府形成了巨大壓力,短短8天內(nèi),勞教決定即告撤銷。
2003年,就在孫志剛慘死在收容所的同一年,遼寧省葫蘆島市勞教所也發(fā)生了一起驚動了中央領(lǐng)導(dǎo)人的事件。勞教人員張斌連續(xù)28天遭受勞教大隊長張樹利和其他人員虐待,最終受折磨致死。時任中央政治局常委、中央政法委書記羅干專門批示了此案。后經(jīng)過審理,張樹利以故意傷害(致死)罪被判處死刑立即執(zhí)行。
與“孫志剛案件”一樣,“張斌案”也促使人們開始反思慘劇背后的制度。然而,與迅速被廢止的收容遣送制度不同的是,在過去近10年間,勞教制度依然屹立不倒,并且在之后許多年里伴隨著諸多不堪的事件,每每成為公眾輿論聲討的對象。
今天,唐慧案能否給這一制度的變革帶來契機?
良好初衷
勞動教養(yǎng)制度最初從前蘇聯(lián)引入中國時,其主要目的是改造政治上被定性為落后與反動的分子,在當(dāng)時國家負責(zé)一切的年代,勞教也是解決他們生計的一個途徑,這個初衷是非常良好的。
1955年,《內(nèi)務(wù)部、公安部、財政部關(guān)于編制勞動教養(yǎng)計劃中的若干問題的通知》中規(guī)定:“被勞動教養(yǎng)人員的生活待遇問題,目前可暫按被勞教分子的原工薪的70%計算,包括他們家屬的生活供給在內(nèi)?!?/p>
1957年,全國人大常委會批準的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》中,勞動教養(yǎng)就被定性為:“對于被勞動教養(yǎng)的人實行強制性教育改造的一種措施,也是對他們安置就業(yè)的一種辦法?!?/p>
“文革”結(jié)束后,新一代領(lǐng)導(dǎo)人強調(diào)社會秩序,尤其是大中城市的秩序問題。1979年,全國人大及其常委會恢復(fù)正常工作后通過的第一批法律中就包括了一份批準國務(wù)院提出的《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》的決議,其中規(guī)定“勞動教養(yǎng)收容大中城市需要勞動教養(yǎng)的人”。此時勞教并非一項普遍適用的制度,而僅限于大中城市。
1980年,《公安部關(guān)于做好勞動教養(yǎng)工作的報告》中,同樣將勞教定位為一種強制教育改造的措施,但不再強調(diào)是安置就業(yè)的辦法,而是將勞教作為“處理人民內(nèi)部矛盾的一種辦法”。勞教的功能悄然發(fā)生了轉(zhuǎn)變。
在高度計劃經(jīng)濟體制下,農(nóng)民不存在就業(yè)問題,因此旨在解決輕微違反者謀生問題的勞教制度并未延伸到農(nóng)村。在將勞教定位為“處理人民內(nèi)部矛盾”的措施之后,它就開始蔓延,直至今日成為了一項在全國普遍適用的制度。據(jù)司法部數(shù)據(jù),截至2008年,全國共有350個勞教所,幾乎所有地市級行政區(qū)都設(shè)有勞教所。
1981年,公安部發(fā)布了《勞動教養(yǎng)試行辦法》,規(guī)定了在六種情形下的罪錯,如果不夠刑事處分的,則適用勞教。湖南省勞教局管理處干部賀柏林總結(jié)了湖南省勞教人員涉及的“罪錯”名稱共有60多種,主要包括“三非”人員、涉毒型、財產(chǎn)型、滋擾型等四類。
根據(jù)2004年湖南省針對勞教人員的調(diào)查顯示,2003年被勞教的人員中,30%屬于吸毒、販毒等涉毒分子;56%屬于搶劫、詐騙、盜竊等財產(chǎn)型違法分子;另有10%則涉及聚眾斗毆、侮辱婦女、妨礙公務(wù)等滋擾型;還有不到2%左右屬于“三非”人員,也就是涉及從事非法宣傳、擾亂社會秩序、危害國家安全等人員。賀柏林所列的60多項“罪錯”在現(xiàn)行《刑法》中幾乎都能找到對應(yīng)的罪名。
經(jīng)過幾十年的演變,勞教已從最初的政治教化和生計扶助的手段轉(zhuǎn)變成了與《刑法》類似的旨在維護社會秩序的制度。然而,《刑法》是法治體系中的重要法律,勞教制度卻在中國法治化大趨勢之下,顯得與現(xiàn)行法律格局不很合拍。
“法網(wǎng)”之外
媒體曾報道過一個案例,張某因偷盜兩根項鏈,被抓獲后,公安機關(guān)認為不構(gòu)成犯罪,決定處以勞教,但是張某卻對此決定提起行政訴訟,認為自己已經(jīng)構(gòu)成犯罪,要求追究刑事責(zé)任。張某的怪異做法背后其實是合乎理性的邏輯。
中國的法制懲罰體系涵蓋了從24小時到無期徒刑,乃至死刑的幾乎所有幅度,可謂“天網(wǎng)恢恢,疏而不漏”。僅就懲罰幅度而言,勞教制度在這張法網(wǎng)中似乎顯得多余。行政拘留為1至15天,最多不超過20天;刑法上規(guī)定的拘役為1個月到6個月,有期徒刑為6個月以上,直至無期徒刑和死刑。唯一的空白幅度是21天至1個月這一微小區(qū)間,相比之下,勞教的懲罰幅度卻長達1年到4年。
《勞動教養(yǎng)試行辦法》中規(guī)定“不夠刑事處分”的才勞教,但實際上勞教的處罰卻常常比刑罰更嚴重。張某的小額盜竊在刑法上的處罰一般是半年以下的拘役、管制,或者6個月到1年的有期徒刑,并且需要經(jīng)過嚴格的審判程序,而勞教的結(jié)果卻是不可預(yù)期的,有很大的隨意性,甚至有可能總共被關(guān)押幾年。張某的個案折射了勞教制度與刑罰體系無法對接的現(xiàn)實狀況。
另外一個體現(xiàn)勞教制度在現(xiàn)行法律體系中尷尬地位的是,除外交豁免權(quán)等特殊情況外,《刑法》適用于所有在中國領(lǐng)土上犯罪的包括外籍人士在內(nèi)的人員,《行政處罰法》中所規(guī)定的行政處罰措施也一律適用于中國領(lǐng)土上的外籍人士,但被定性為行政處罰措施的勞教卻僅適用于本國人士。
更受詬病的是,不像刑事懲罰,勞教制度中缺少必要的制衡機制。按照規(guī)定,由公安、司法、民政、勞動等部門共同組成的勞動教養(yǎng)管理委員會才是做出勞教決定的部門,但實踐中勞教的審批機構(gòu)設(shè)置在公安機關(guān),因此公安一家實際上掌握了勞教的“獨斷權(quán)”,勞教委員會形同虛設(shè)。
《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》中規(guī)定檢察院是勞教的監(jiān)督機關(guān),這個外部監(jiān)督機制也很少發(fā)揮作用。曾供職于深圳市人民檢察院監(jiān)所監(jiān)察處的鄧象偉統(tǒng)計,他所在部門在2001至2003年3年中,僅發(fā)出過7份要求復(fù)查勞教案件的檢查建議書,其中5份獲得改正或撤銷。
另一個外部監(jiān)督機構(gòu)是法院。被勞教對象對勞教決定不服的,可以到法院提起行政訴訟。這一制度安排的效果也不盡如人意。對于農(nóng)村的勞教案件,公安部甚至直接發(fā)文對法院提出要求,1998年,《公安部關(guān)于勞動教養(yǎng)范圍有關(guān)問題的通知》中寫道:“人民法院在受理勞動教養(yǎng)行政訴訟案件時要充分考慮農(nóng)村的實際情況,慎重對待,不要輕易做出勞動教養(yǎng)審批部門敗訴的決定?!?/p>
2005年,江蘇省揚州市公安局下發(fā)文件,要求“涉及勞動教養(yǎng)的行政復(fù)議、行政訴訟案件的撤銷率不超過5%”。這一指標在表面上意在減少勞教決定的錯誤率,但為了達到指標,也可能使得辦案人員“有錯不糾”。
缺少監(jiān)督與制衡的情況下,許多勞教決定顯得很隨意。根據(jù)鄧象偉觀察,勞教審批存在很大的隨意性,如果嚴格遵照《勞動教養(yǎng)試行辦法》等法規(guī),“勞教人員將至少下降40%至50%”。
2005年,公安部下發(fā)了《關(guān)于進一步加強和改進勞動教養(yǎng)審批工作的實施意見》,其中規(guī)定,“公安機關(guān)對依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的,不得降格予以勞動教養(yǎng);對依法應(yīng)當(dāng)予以治安管理處罰或者作其他處理的,不得升格予以勞動教養(yǎng);對事實不清、證據(jù)不足的,不得批準勞動教養(yǎng);對不能在法定羈押期限內(nèi)偵查終結(jié)的犯罪嫌疑人,不得以勞動教養(yǎng)變相延長羈押期限?!边@些“不得”直指勞教決定中存在的各種問題。
根據(jù)江西公安高等??茖W(xué)校項金發(fā)教授的分析,公安機關(guān)做出勞動教養(yǎng)的決定之所以經(jīng)常出現(xiàn)證據(jù)不足的情形,是因為個別民警在辦案過程中,認為勞教案件是小案件,“只要大概事實清楚了,不要抓錯了人,就可以了,不愿意像辦理刑事案件那樣去認真仔細地調(diào)查收集相關(guān)證據(jù),有些民警甚至認為勞教案件不需要全面的證據(jù),只要有部分證據(jù)就夠了?!?/p>
項金發(fā)還透露,甚至出現(xiàn)過檢察院因證據(jù)不足退回補充偵查和法院以證據(jù)不足不能定罪的案件,報勞動教養(yǎng)后都能獲得批準的“怪現(xiàn)象”。根據(jù)項金發(fā)的觀察,有的公安機關(guān)把已構(gòu)成犯罪的刑事案件降格為勞教,以教代刑。“有的地方以所外執(zhí)行作為創(chuàng)收的手段,變相地收錢放人?!编囅髠フf,有的地方檢察院調(diào)查發(fā)現(xiàn),大部分所外就醫(yī)和所外執(zhí)行人員均已離開原居住地,很多人員甚至下落不明。
期待新法
國務(wù)院1991年發(fā)布的白皮書中專門介紹了中國施行的勞教制度。其中披露,中國平均每年新收容5萬多被勞動教養(yǎng)人員。這份白皮書中也強調(diào)了勞教良好的改造效果,“其中不少人已成為國家建設(shè)的有用之材”,因為根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計,在當(dāng)時“解除勞動教養(yǎng)后重新違法犯罪的,僅占7%左右”。
在種種原因之下,勞教制度如今已經(jīng)難以再取得這樣良好的改造效果。根據(jù)2004年湖南省的調(diào)查,2003年湖南省被勞教人員中“二進宮”以上的高達38%,如果再加上勞教釋放后又因犯罪被判刑的人員,重犯率則更高。
重犯率升高的一個原因可能是勞教內(nèi)部管理的異化。2003年的“張斌案”中,勞教大隊長用以虐待張斌的理由便是“干活不出力”。根據(jù)《勞動教養(yǎng)試行辦法》,被勞教人員每天應(yīng)有至少3個小時受教育時間,而勞動時間則不高于6個小時。
但現(xiàn)實中,根據(jù)中央司法警官學(xué)院勞動教養(yǎng)管理系陳繼鋒的研究,勞教人員超時勞動問題普遍存在。他從某勞教所了解到,勞教人員每周勞動時間高達76.5小時,平均每天超過10小時,相比之下,每周僅有4小時學(xué)習(xí)時間。賀柏林提出,勞教所如果將生產(chǎn)當(dāng)作謀取單位生存和追求利益最大化的手段,教育改造工作自然就被淡化了。
自張斌之后,勞教所之內(nèi)常傳出“離奇”的死亡案件。例如2008年的“沖涼死”,開封勞教所二大隊大隊長楊某稱學(xué)員穆大民多天沒洗澡,讓兩名學(xué)員架著穆大民,在自來水龍頭下沖水。當(dāng)時氣溫很低,沖完水后穆大民倒在地上,喪失知覺,隨后死亡。楊某后被刑拘。
2010年4月,在唐山市荷花坑勞教所服役的董雄波在身體極度透支的情況下死亡,年僅37歲。身高180的董雄波死亡時體重僅余35公斤,雙腿細如竹竿,肋骨根根分明慘不忍睹,被稱為“骷髏死”。
不論從法治化還是監(jiān)督制衡、內(nèi)部管理等角度看,勞教制度存在不少問題。因此多年來,改革乃至廢止勞教的各種呼聲不斷。2003年的“張斌案”雖然沒有像“孫志剛案”一樣推動相應(yīng)制度的廢除,但的確引起了決策層的重視。
2004年2月,全國人大常委會將勞教制度改革列入了議程,立法規(guī)劃中列入一部旨在取代勞教制度的《違法行為教育矯治法》。此后在第十一屆人大常委會的立法規(guī)劃上也列入了這部法律,甚至提上了2010年4月份的人大常委會第14次會議審議。但時至今日,這部法律遲遲未能出臺,連草案也尚未向社會公開。
據(jù)參加過草案討論的專家透露,這部法律將弱化勞教制度的強制性,而強調(diào)“矯治”,因此其中規(guī)定矯治最長不應(yīng)超過1年半,場所不應(yīng)設(shè)置鐵窗、鐵門,也不得強制連續(xù)勞動,矯治對象周末可以回家探親,平時還可以請假等等人性化和富有彈性的制度安排。這部草案最大的突破在于勞教的部分“司法化”?,F(xiàn)行勞教制度之下,法院僅在行政訴訟階段介入勞教決定,而《矯治法》草案則擬規(guī)定不服矯治決定的人可以直接到法院申述,由法院裁決是否應(yīng)該矯治。
但據(jù)參與過草案討論的重慶大學(xué)法學(xué)院院長陳忠林介紹,這部法律的立法進展緩慢,主要分歧在于司法部門和公安部門之間,誰來主導(dǎo)決定權(quán)。
無論如何,我們對這部新法充滿期待。