◎文/葉竹盛

南昌經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)是我國116個國家級開發(fā)區(qū)之一，地處贛江北岸，距離市區(qū)不到10公里。這里具備幾乎所有經(jīng)濟開發(fā)區(qū)共有的特點：鱗次櫛比的工業(yè)建筑、寬闊卻人跡稀少的馬路、機械轟鳴的工地……

2011年12月23日，主政開發(fā)區(qū)長達7年（2001~2008）的湯成奇被判處死緩，紀(jì)檢部門的調(diào)查結(jié)論是，自1991年湯成奇首次走上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位開始，他獨自或伙同他人收取財物1551多萬元，并與他人合伙開設(shè)空殼公司，獲得利潤2350萬元（其中650萬未遂）。

另據(jù)南昌市紀(jì)委一位負(fù)責(zé)人證實，南昌經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)工委委員、管委會副主任熊桂金涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，正在接受組織調(diào)查。今年1月初，曾任湯成奇助理，后任南昌經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會副主任的周蘭仕也因受賄70萬元，被一審判處有期徒刑12年。

開發(fā)區(qū)“創(chuàng)業(yè)”初期，時任開發(fā)區(qū)管委會常務(wù)副主任的殷庭佳就曾因為受賄罪而獲刑15年。這似乎為他的繼任者們的落馬埋下了伏筆。

空殼公司

據(jù)紀(jì)檢部門調(diào)查，湯成奇收受錢財?shù)男袨樨灤┝怂鶕?dān)任的所有領(lǐng)導(dǎo)職位，但他并非完全心中無愧。2004年，江西省原公安廳長丁鑫發(fā)案發(fā)，涉及南昌開發(fā)區(qū)土地問題，中紀(jì)委專案組找湯成奇去談話。根據(jù)湯成奇在看守所寫下的辯解書，談話“回來之后，我心里很害怕。經(jīng)過一個多月的激烈思想斗爭，我決定將王勇送給我的錢退還給他”。在湯成奇的“金主”之中，王勇是常年的“關(guān)系戶”之一。

湯身邊的人告訴記者，他在開發(fā)區(qū)任上，曾先后主動上交紀(jì)檢部門200多萬元受賄款。令人難解的是，在他的一些親屬眼中，湯成奇平時很清廉，曾告誡他們，不要因為他手上有權(quán)力，就想著要好處。

在押期間，湯成奇寫下了長達25頁的辯解書。“我曾多次表示過，叫他（王勇）不要送錢給我，并將以前送給我的錢退還給他?？赏跤驴偸钦f，請我相信他，他不會出賣我。當(dāng)時我的心里很矛盾，如果硬性拒絕和退還，從‘公’事說，怕影響王勇在地方的投資信心；從‘私’來說，怕影響朋友間的感情。所以一直沒有下決心退還?！?/p>

建立在金錢關(guān)系上的“投資信心”犧牲的是投資質(zhì)量。王勇在開發(fā)區(qū)的投資包括一條貫穿全區(qū)的廬山南大道。據(jù)一位當(dāng)?shù)厝嗣枋觯白罱?jīng)開區(qū)的廬山南大道鋪了層瀝青，但沒幾天就大面積開裂，豆腐渣工程我見過，但沒見過這么夸張的‘豆腐渣’?！庇浾邚拈_發(fā)區(qū)了解到，開通短短數(shù)年，這條大道就已列入了今年的整修計劃。

建筑工程如此，落戶開發(fā)區(qū)的一些企業(yè)在錢權(quán)交易之下，也無法確保投資效益，甚至成為專為圈錢圈地的空殼公司。2004年，臺灣微路半導(dǎo)體有限公司在開發(fā)區(qū)投資興辦微電子科技園，成立了晶湛公司。紀(jì)檢部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為謀求在資金撥付、使用、土地款返還等方面的關(guān)照，晶湛公司董事長羅應(yīng)明、副董事長陳澤亞多次送給湯成奇人民幣共計120萬元。

開發(fā)區(qū)是建設(shè)的熱土，但如果沒有配套的監(jiān)管制度，權(quán)力關(guān)系沒有理順，如諸多實例顯示，將很容易演變成為孵化貪腐的土壤。

按照《投資合同書》約定，該公司首期注冊資本應(yīng)達到2998萬美元。但是該公司卻將原價87萬美元的設(shè)備，以9378萬美元的價值進行報關(guān)進口，然后通過驗資和評估，充當(dāng)出資9400多萬美元。該公司成立后，經(jīng)營不善，2004年成立至案發(fā)時，僅納稅不到30萬元，目前面臨破產(chǎn)。而開發(fā)區(qū)已經(jīng)為該公司墊付了建設(shè)資金1.5億元。根據(jù)開發(fā)區(qū)有關(guān)官員在紀(jì)檢部門的證言，“晶湛公司只是一個殼，并沒有進行實質(zhì)的經(jīng)營”。法院認(rèn)定湯成奇在相關(guān)招商引資過程中濫用職權(quán)、玩忽職守，造成了國家財產(chǎn)損失。

受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守，這3宗罪幾乎在各地開發(fā)區(qū)落馬官員身上都有所體現(xiàn)，比如，重慶經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會原主任唐文峰、駐馬店市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會原主任郭紹宇、天津濱海新區(qū)管委會原主任皮黔生……

除直接收受錢物外，開發(fā)區(qū)官員受賄案的背后大多有一個空殼公司。湯成奇被指控的受賄金額中，有2350萬元與豐和公司有關(guān)，該公司由湯成奇、原湖坊鎮(zhèn)黨委書記張曉華和原南昌市公安局桑海分局局長羅輝共同成立。湯成奇在辯解書中講到，羅輝成立公司后這樣向他介紹公司名稱的含義，“‘豐’代表我們3個人一條心，‘和’代表和氣生財”。

2010年10月被判處死緩的河南省周口市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)黨工委原書記柳鵬飛的主要犯罪事實之一就包括伙同他人成立名為周口瑞生科技有限公司的空殼公司，然后利用職權(quán)，使該公司享受開發(fā)區(qū)優(yōu)惠的土地政策，以牟取利益。2011年11月被判處有期徒刑11年的江蘇省啟東市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會原主任沈和新采取了類似手段，設(shè)立假合資企業(yè)，違規(guī)獲取國有土地使用權(quán)。

開發(fā)區(qū)官員落馬罪名和罪行的同質(zhì)化折射出了官員貪腐的“開發(fā)區(qū)現(xiàn)象”。這種現(xiàn)象背后有什么根源呢？

開發(fā)區(qū)的貪腐土壤

開發(fā)區(qū)是建設(shè)的熱土，但如果沒有配套的監(jiān)管制度，權(quán)力關(guān)系沒有理順，如諸多實例顯示，將很容易演變成為孵化貪腐的土壤。與此同時，開發(fā)區(qū)的腐敗現(xiàn)象和其他區(qū)域一樣，都是更廣的制度背景的產(chǎn)物。

開發(fā)區(qū)對地方經(jīng)濟有迅速帶動作用，可以短期內(nèi)提升經(jīng)濟政績。截至2011年底，全國已有國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)116個，地方級開發(fā)區(qū)更是不計其數(shù)。

我國大部分開發(fā)區(qū)并不是依托原有行政區(qū)域，因此往往需要另建行政班子。最為常見的管理體制是三位一體式，開發(fā)區(qū)同時設(shè)立黨工委、管委會和開發(fā)總公司，主要負(fù)責(zé)人一般同時兼任這3個職位。前述提到的落馬官員，幾乎都是同時兼任黨工委書記和管委會主任。

經(jīng)濟開發(fā)區(qū)并非獨立的一級行政區(qū)域，在性質(zhì)上是一級黨委和政府的派出機構(gòu)，因此人員編制和部門設(shè)置上都比較靈活，并不像其他行政區(qū)域一樣配備齊全的職能部門，而是根據(jù)實際需要和人力資源，逐步配備。南昌經(jīng)濟開發(fā)區(qū)雖然早在1992年就設(shè)立了，但直到2007年底才成立基層法院和檢察院。

人員和機構(gòu)都較精簡，這使得開發(fā)區(qū)工作更為高效，但另一方面卻使得權(quán)力更集中。除黨工委書記兼任主任，又兼任開發(fā)公司總經(jīng)理以外，有些開發(fā)區(qū)還出現(xiàn)了同一人兼任不同部門領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。例如皮黔生在上世紀(jì)90年代，擔(dān)任天津開發(fā)區(qū)管委會主任助理期間，還同時兼任開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)、土地管理、房地產(chǎn)管理、環(huán)境保護四個部門的局長。

權(quán)力集中的后果就是權(quán)力濫用更為便利。記者統(tǒng)計了數(shù)十個開發(fā)區(qū)官員貪腐的事例，發(fā)現(xiàn)許多官員在位時，往往只需要一個電話、一個簽名、一個招呼，就完成了數(shù)額巨大的利益輸送。開發(fā)區(qū)作為派出機關(guān)，其主要官員的監(jiān)管在上一級政府。前幾年，浙江省嘉興市幾個開發(fā)區(qū)連續(xù)有50多名官員落馬當(dāng)?shù)亻_發(fā)區(qū)檢官員接受媒體采訪時透露，雖然開發(fā)區(qū)有領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告制度，但執(zhí)行起來都是粗線條方式，一年只上報次是由他們上報市里，而不會直接進行調(diào)查。據(jù)本刊記者了解，湯成奇案發(fā)后，南昌經(jīng)濟開發(fā)區(qū)黨工委書記和管委會主的職位不再由同一個人兼任。

開發(fā)區(qū)集中了大量經(jīng)濟資源，在缺少有效的外部監(jiān)督的情況下，權(quán)力集中使得開發(fā)區(qū)內(nèi)約更為松散。投資企業(yè)不僅可以以低價獲得開發(fā)區(qū)土地，曾有一段時間還可以通過借貸的方式獲得土地款返還。

記者了解到，很多開發(fā)區(qū)政府為了吸引投資，幫助企業(yè)迅速形成生產(chǎn)能力，短期內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟效益，還提供給企業(yè)巨額的建設(shè)動資金。獲得這些資金，比從銀行獲得貸款要便利得多，如果再得到開發(fā)區(qū)官員的“特殊關(guān)照”，企業(yè)就幾乎可以“零件獲得巨額借貸。種種靈活的優(yōu)惠政策形成了巨大的權(quán)力尋租空間。

在這個背景下，開發(fā)區(qū)官員貪腐所涉及的金額常常刷新紀(jì)錄。從初次受賄至案發(fā)，湯成奇“月均受賄16萬”。2007年查處的唐文峰案涉及金額2.5億元，是當(dāng)時重慶犯罪金額最大的貪腐官員。同年查處的郭紹宇涉案金額超過1億，也創(chuàng)下了當(dāng)?shù)丶o(jì)錄。

新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年在分析中國腐敗現(xiàn)象時提出，隨著經(jīng)濟改革深入，體制內(nèi)的人開始想分享體制外的人所積累的財富了。經(jīng)濟越增長，政府介入經(jīng)濟活動的權(quán)力越大，腐敗的發(fā)生就越頻繁，強度也越大。開發(fā)區(qū)是我國政府在經(jīng)濟活動中的主導(dǎo)角色最明顯的地方，因此發(fā)生腐敗的可能性和程度就越大。

制度的尷尬

湯成奇在位時曾利用了制度的空間，享受到了對權(quán)力的靈活運用，并從中牟利，但當(dāng)他的訴訟權(quán)利也需要制度來保障時，卻也碰了壁。這種制度所造成的尷尬還體現(xiàn)在他在任時的一些工作中。

根據(jù)一審判決書，湯成奇玩忽職守罪的一個犯罪事實是，他在沒有認(rèn)真核實晶湛公司的首期注冊資本、出資設(shè)備的實際價值和用途以及進資進度、生產(chǎn)等實際狀況的情況下，就決定由開發(fā)區(qū)分7次將建設(shè)資金人民幣1.5億元撥付給晶湛公司。最后因公司面臨倒閉，資金幾乎無法收回。由此造成的損失構(gòu)成了湯成奇玩忽職守的犯罪后果。

記者了解到，撥付1.5億元資金是晶湛公司投資方與開發(fā)區(qū)在《投資合同書》中的約定，是吸引該公司投資的優(yōu)惠條件。撥付的前提是投資進度應(yīng)當(dāng)滿足相應(yīng)要求。但根據(jù)紀(jì)檢部門查實，晶湛公司在報關(guān)、驗資、評估等環(huán)節(jié)有虛報，由此騙取了巨額建設(shè)資金。

制度的便利使開發(fā)區(qū)在招商引資時風(fēng)生水起，然而，稀疏的制度之下，也有一片法律的雷區(qū)。短短幾年內(nèi)，南昌經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的生產(chǎn)總值一路飆升到了300多億，且每年以兩位數(shù)的速度增長，這背后則是一些缺少自律的官員不斷走向職務(wù)犯罪的深淵。對于這些官員來說，稀疏的制度是一柄雙刃劍，為他們的招商引資和職務(wù)犯罪，都提供了足夠的便利。