吳松

[摘要]本文分析了當前基層綜合應急救援隊伍建設現(xiàn)狀、應急救援工作面臨的形勢和主要問題，提出了加強以消防部隊為主體的綜合應急救援隊伍建設的對策思路。

[關鍵詞]消防部隊應急救援對策建議

一、基層綜合應急救援隊伍建設現(xiàn)狀

以云南曲靖市來看，近年來市委市政府高度重視應急救援能力建設，認真貫徹國家《突發(fā)公共事件應對法》、《消防法》、《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》、《國務院辦公廳關于加強基層綜合性應急救援隊伍建設的意見》等法律法規(guī)和文件規(guī)定，結合實際出臺了《曲靖市突發(fā)公共事件總體應急預案》、《曲靖市政府關于進一步加強突發(fā)公共事件應急隊伍建設的意見》、《曲靖市綜合應急救援隊伍管理辦法》和《關于組建曲靖市綜合應急救援隊伍的通知》等文件，明確把消防部隊作為應急救援的首要力量來建設，按照屬地管理、分級建設的原則，在保持原有管理體制不變的前提下，以消防部隊為主體成立了市綜合應急救援支隊和各縣（市）區(qū)綜合應急救援大隊，依托公安巡特警、地震、氣象、國土、礦山救護等部門行業(yè)成立了17支專業(yè)應急救援大隊，由各級政府一把手或分管領導和各部門行業(yè)負責人擔任隊長或政委；部分縣（市）區(qū)還按照“有隊員、有應急救援車輛、有固定辦公訓練場所、有經(jīng)費保障”的標準，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊或派出所消防中隊，整合農(nóng)村治保聯(lián)防、護林防火等基層社會力量，組建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合應急救援分隊，實行現(xiàn)役、專職、應急救援分隊聯(lián)勤聯(lián)訓聯(lián)戰(zhàn)機制，提高了各類災害事故的處置率。

二、應急救援工作面臨形勢及主要問題

（1）面臨災害事故和公共突發(fā)事件頻發(fā)的嚴峻挑戰(zhàn)。云南省自然災害頻發(fā)。云南雨量時空分布不均，干旱、洪澇、泥石流和滑坡等災害發(fā)生幾率高，全省自然災害呈現(xiàn)種類多、分布廣、頻率高、強度大的特點。由地震、泥石流災害、交通事故等造成的損失居全國前列，大大高于全國平均水平。特別是云南與四川同處于川滇菱形地震帶危險區(qū)，全省16個州市中有15個州市面臨強震威脅，是全國乃至世界上地震最多、震災最重的地區(qū)之一。此外，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快，高層、地下、大跨度、大空間建筑以及人員密集場所、石油化工企業(yè)等火災高危單位場所急劇增多，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)致災因素相互交織，各種自然災害事故、突發(fā)公共事件、人為災害事故呈逐年上升趨勢，各種災害事故呈現(xiàn)出突發(fā)性、多發(fā)性、連鎖性、擴展性、復雜性和不可預見性的特點，對加強各級政府公共危機管理和突發(fā)公共事件應急救援處置能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

（2）應急救援工作存在的主要問題

1.法律政策支撐不足，應急救援主體力量不明確。從法制基礎看，國家《突發(fā)公共事件應對法》、新《消防法》、《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》、《國家突發(fā)公共事件總體應急救援預案》、《國務院辦公廳關于加強基層綜合性應急救援隊伍建設的意見》等法律法規(guī)，對消防部隊組織參與或參加突發(fā)公共事件應急救援工作雖作出了原則性規(guī)定，但缺乏具體明確和可操作性強的措施規(guī)定。如修訂的《消防法》規(guī)定“公安消防隊、專職消防隊按照國家規(guī)定承擔重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援工作”，確立了消防部隊在國家專業(yè)應急救援力量中的“骨干作用”，但骨干地位如何體現(xiàn)、骨干作用如何發(fā)揮等問題，法律未予以明確。此外，消防部隊雖然參加了大量的應急救援任務，但還不具備“包打天下”的能力，《消防法》規(guī)定的是屬有限承擔性質，出臺具體的政策規(guī)定明確界定公安消防部隊和各專業(yè)隊伍的任務職能，已成當務之急。

2.政府應急響應統(tǒng)一指揮平臺和聯(lián)動體系不完善。當前，我國的公共安全體系仍處于條塊分割狀態(tài)。雖然各地都成立了應急辦，但僅屬于各級政府辦公廳或辦公室下設的一個應急管理機構，其行政職能架構設置與所承擔的政府應急指揮調度職能極不相稱，難以發(fā)揮應有的領導指揮作用；從應急力量建設管理、指揮調度和實戰(zhàn)處置層面看，目前除公安特警、消防、武警等專業(yè)骨干救援力量外，地震、氣象、交通、衛(wèi)生、電力等部門行業(yè)都相應成立了專業(yè)救援隊伍，這種條塊分割式的公共應急管理有其專業(yè)化處置的好處，但其弊端也越加凸顯。面對錯綜復雜的公共安全形勢，以分割的、點對點，甚至點對面的應急處置力量調配機制應對全方位、綜合性、立體式、多層次的公共危機管理往往顯得捉襟現(xiàn)肘。目前，雖已初步形成了“110”、“119”、“120”、“122”聯(lián)動，其他社會力量配合參與的應急處置格局，但在具體的應急救援處置實踐中，由于缺少政府綜合應急統(tǒng)一指揮平臺，缺少統(tǒng)一的政府應急響應指揮聯(lián)動體系，加之總體應急預案下的各部門專項預案操作性、實戰(zhàn)型不強，缺少明確的職責任務分工、協(xié)同配合機制，往往導致應急處置力量指揮調度的“零打碎敲”，兵力分散使用，甚至貽誤戰(zhàn)機，錯失最佳救援時間。

3.應急救援資源配置不合理，限制了應急救援主力軍作用的有效發(fā)揮。條塊分割的公共安全體制，導致各地各部門公共應急救援資源配置不合理，救援人力、物力、裝備、經(jīng)費等方面重復投入，資源浪費。當前，以消防部隊為主體的綜合應急救援隊伍充分發(fā)揮了機動性、專業(yè)性強、覆蓋面廣等優(yōu)勢，承擔了大量的應急救援任務，但在應急救援體系眾多，資源配置渠道多樣化的情況下，使綜合應急救援隊伍在警力配置、裝備配備、基礎設施、經(jīng)費投入方面還難以做到優(yōu)先重點保障建設，與應急救援主力軍作用發(fā)揮不相適應。例如在警力配置上，曲靖市現(xiàn)有消防警力僅占全市總人口的萬分之0.45，不及全省平均水平的一半，與繁重的滅火和應急救援任務極不適應；在消防站點建設上仍存在數(shù)量不足、布局不合理，超出單個消防隊站保護范圍，難以滿足二次處警的實戰(zhàn)需要；在設施裝備建設上，雖然全市消防部隊己經(jīng)配備了一定數(shù)量較為先進的救援器材裝備，但與地震、坍塌、泥石流、石油化工火災、化學危險品泄漏等重大搶險救援實戰(zhàn)需求仍存在較大差距。同時，用于專業(yè)救援的特種裝備主要集中在特勤中隊，而其它普通消防站尤其是經(jīng)濟發(fā)展滯后地區(qū)消防部隊應急救援專項經(jīng)費投入長期不足，專業(yè)救援器材相對缺乏，一些高精尖的救援裝備更是嚴重缺乏，很大程度上制約了消防部隊應對處置重特大災害事故能力的有效提升和應急救援主力軍作用的有效發(fā)揮。

三、加強以消防部隊為主體的綜合應急救援隊伍建設的路徑選擇

（1）重建公共應急管理體系，樹立“大公共消防安全應急救援”理念。我國傳統(tǒng)的分災種、分部門、按條線建立的應急救援隊伍，存在救援方式力量分散，缺乏有效整合，“多隊單能”、聯(lián)動性差、資源浪費等弊端。面對災害事故、突發(fā)事件頻發(fā)和錯綜復雜的公共安全形勢，要使有限的公共安全資源發(fā)揮最大效率，就必須打破舊有條塊分割的公共安全體系，探索建立“大公共消防安全應急救援”體系，可借鑒美、日、法等西方發(fā)達國家社會應急救援建設發(fā)展有益經(jīng)驗，拓展公安消防部隊“救援、救助、救護”三位一體的應急救援職能，依托專業(yè)化的消防部門，通過機制化建設，切實把分散在各部門、各行業(yè)、各單位的公共應急救援資源統(tǒng)一規(guī)范集成到大公共消防安全應急救援體系中，建立政府直接領導下的應急救援綜合部門，形成公共應急救援合力。

（2）推進應急立法工作，明確消防部隊在應急救援中的主體地位。面對頻發(fā)的災害事故、突發(fā)事件，如何提升消防部隊在應急救援上的法律地位已是當務之急。首先，應在國家層面通過立法明確加以規(guī)定，對消防部隊的職責、權限等做出具體規(guī)定；其次，各級政府在依托公安消防部隊建立應急救援隊伍的同時，應通過相關行政法規(guī)、部門規(guī)章的出臺、修訂和依據(jù)其他應急救援力量的能力，進一步明晰各級政府及主管部門在救援工作中的職能、權限、責任和義務，進一步明晰消防部隊及其他專業(yè)救援隊伍在常規(guī)、常態(tài)和重大、特殊災害事故中的職責，對消防部隊應急職能的范圍、職責、權利、與其他救援隊伍的關系、應急聯(lián)動以及裝備建設、經(jīng)費保障等作出具體規(guī)定，避免走入無限職能、無限責任的困境，逐步形成“政府統(tǒng)一領導，部門緊密協(xié)同，以消防部隊為核心，各專業(yè)隊伍聯(lián)勤聯(lián)動”社會化應急救援工作格局。

（3）整體提升消防社會綜合應急救援實力。由于體制、編制、法律和經(jīng)費保障等方面的制約，使消防部隊作為應急救援首要力量的建設發(fā)展存在“掣肘”。因此，一方面，應立足社會應急力量體系眾多的實情，確立有效聚合社會應急力量，以消防部隊為主、部門行業(yè)專業(yè)救援力量為輔、廣大基層應急隊伍為補充的社會多元應急力量發(fā)展思路，對原有的應急救援力量，除礦山救護等特殊領域、行業(yè)要求外，科學合理進行撤并，對當前正在籌建的國家陸地搜尋與救護基地和各地擬建、在建的各類地震、防空、民航空難事故、危險化學品事故、核與輻射事故等行業(yè)應急救援隊伍，應依托消防部隊一并組建，避免重復建設和資源浪費。另一方面，消防部隊要俱應建設現(xiàn)代化消防鐵軍要求，以有效履行防火、滅火、應急救援“三位一體”法定職能使命任務為牽引，加快部隊應急救援核心戰(zhàn)斗力生成，建立滅火和應急救援力量體系，實現(xiàn)從單一傳統(tǒng)滅火隊伍向遂行多樣化消防任務應急救援隊伍轉變；實現(xiàn)滅火和應急救援訓練演練從經(jīng)驗型、粗放型向科學化、規(guī)范化、基地化、實戰(zhàn)化發(fā)展轉變；實現(xiàn)從單一功能數(shù)量規(guī)模型向質量效能型、實戰(zhàn)實用型轉變；建立跨區(qū)域應急救援作戰(zhàn)體系，根據(jù)云南橋頭堡建設“一圈、一帶、六群、七廊”空間戰(zhàn)略布局，深化全省滇中、滇西、滇南滅火救援協(xié)作區(qū)建設，啟動滇中、滇東北、滇東南、滇西南、滇西和滇西北5個“滅火應急救援圈”建設，合理布局消防力量、加強消防裝備、配置保障物資，建立聯(lián)動機制，加快區(qū)域滅火救援資源優(yōu)化整合，切實提升滅火救援效能。

（4）建立高效的應急救援體系。具體而言，應抓好以下四個方面的工作：一是建立完善統(tǒng)一的應急救援指揮平臺建設。依托消防部隊建立各級政府應急救援指揮中心，加快推進云南省市縣三級應急救援通訊指揮光纜網(wǎng)建設，建設縱向貫通各級政府、公安機關110、119、122“三臺合一”指揮中心、消防支隊、大隊119指揮中心，橫向聯(lián)接各部門專業(yè)救援力量的應急指揮平臺，加強災情預警、應急信息管理共享，規(guī)范調度指揮程序，切實解決力量調派不夠合理、通信指揮不暢等問題。二是建立完善應急救援聯(lián)動機制。進一步整合社會救援力量、物資、信息等資源，加緊研究建立政府統(tǒng)一領導指揮、各部門任務職責明確、救援資源共享、以公安消防部隊為主體、各種專業(yè)力量分工合理、預案體系健全、調動指揮保障有力、平時戰(zhàn)時聯(lián)席聯(lián)動的一體化應急救援工作機制。三是建立完善應急救援預案體系。結合各地經(jīng)濟社會發(fā)展和隊伍建設實際，明確各等級災害事故的治理方案及相關社會單位職責任務，形成總體預案與區(qū)域預案、部門預案和各子預案的有機對接，形成災害事故應急預案體系，使處置預案更具操作性和實戰(zhàn)性，有效提升應急救援的科學性和預見性。四是建立完善應急管理機制。重點抓好政府統(tǒng)一領導、各級政府應急辦負責牽頭，消防部門具體組織開展的應急救援成員單位定期會商制度、災情監(jiān)測預警通報制度和定期集中訓練演練制度，提升協(xié)同作戰(zhàn)能力。

（5）建立多元化經(jīng)費投入保障機制。穩(wěn)定、有力的經(jīng)費保障投入，是推進以消防部隊為主體的綜合應急救援隊伍健康持續(xù)發(fā)展的重要基礎保證。因此，作為國家層面，中央財政在一般性轉移支付中應明確并加大用于公共安全應急救援建設的比例，特別要加大中央財政對中西部和廣大農(nóng)村公共安全應急救援服務的投入力度，以縮小東、中、西部公共安全應急救援建設發(fā)展的“剪刀差”和地區(qū)差；作為地方層面，應將應急救援工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，尤其是各級消防部隊應牢牢抓住《云南省縣級消防部隊業(yè)務費最低保障標準》新修訂出臺的重大有力時機，推動政府將應急救援隊伍建設、消防裝備建設、消防基礎設施建設經(jīng)費列入同級財政預算予以保障，并隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐年遞增，為承擔應急救援任務提供經(jīng)費和物資保障。此外，在全面推動落實消防業(yè)務經(jīng)費保障標準的同時，可借鑒發(fā)達國家做法，積極探索征收消防稅，或引入市場機制，發(fā)動社會資源，采取社會捐助、建立消防基金等方式，拓寬應急救援經(jīng)費供給渠道，增強地方政府履行公共安全應急救援職能的可支配財力。

參考文獻：

[1]龍大為、龍登高：《公共安全體系：從條塊分割到整體聯(lián)動》《2005·中國云南消防改革與發(fā)展論壇》.

[2]李程偉：《大城市公安消防組織綜合應急救援能力建設的對策建議》《2009·中國云南消防改革與發(fā)展論壇》.