黃慧芳

（大理學(xué)院政法與經(jīng)管學(xué)院，云南大理 671003）

新時(shí)期少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)大理模式的探析

黃慧芳

（大理學(xué)院政法與經(jīng)管學(xué)院，云南大理 671003）

概述新時(shí)期少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)“大理模式”的主要內(nèi)涵及其成效，并對(duì)存在的問(wèn)題和解決的對(duì)策進(jìn)行探討，以期能更好地推動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作和全面建設(shè)小康社會(huì)的歷史進(jìn)程。

少數(shù)民族地區(qū)；農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)；“866”扶貧開(kāi)發(fā)工程；自我發(fā)展能力

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村貧困狀況的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)已成為全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的嚴(yán)重障礙。積極探索有效緩解和消除貧困的基本途徑，構(gòu)建新型農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)治理模式，是新時(shí)期少數(shù)民族貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的極具挑戰(zhàn)而又必須解決的重大課題〔1〕。地處西部少數(shù)民族地區(qū)的云南省大理州實(shí)施的千村扶貧開(kāi)發(fā)百村整體推進(jìn)“866”模式，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)行了有益的探索。

一、大理州“866”扶貧開(kāi)發(fā)工程的基本內(nèi)涵

（一）大理州“866”扶貧開(kāi)發(fā)工程的實(shí)施背景及總體目標(biāo)

位于云南西部的大理州是我國(guó)30個(gè)少數(shù)民族自治州中唯一的白族自治州，也是一個(gè)貧困問(wèn)題十分突出的少數(shù)民族自治州。在全州所轄的12個(gè)縣市中，有國(guó)家級(jí)扶貧工作重點(diǎn)縣9個(gè)，省級(jí)扶貧工作重點(diǎn)縣2個(gè)，在所轄的1 073個(gè)行政村中，貧困村達(dá)500多個(gè)。為消除貧困問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)，大理州始終把扶貧開(kāi)發(fā)工作作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重中之重，舉全州之力，以人為本，創(chuàng)造性地開(kāi)展扶貧工作。特別是從2005年以來(lái)，大理州按照黨中央、國(guó)務(wù)院、云南省委、省政府的要求，在深入開(kāi)展調(diào)查研究、認(rèn)真總結(jié)以往扶貧開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)并借鑒國(guó)際扶貧工作做法的基礎(chǔ)上，針對(duì)新時(shí)期、新階段扶貧開(kāi)發(fā)的總體形勢(shì)和目標(biāo)要求，制定了《大理州扶貧開(kāi)發(fā)千村推進(jìn)五年行動(dòng)規(guī)劃（2006—2010）》，決定從2006年開(kāi)始，在全州開(kāi)展千村扶貧開(kāi)發(fā)百村整體推進(jìn)的“866”扶貧開(kāi)發(fā)工程，把扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合在一起，圍繞大理州農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治建設(shè)的總體任務(wù)，分兩個(gè)階段，按照“866”的建設(shè)目標(biāo)和要求，每年實(shí)施100個(gè)行政村，用5年時(shí)間，先扶持全州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最滯后、自然條件最差、貧困人口比重較大的500個(gè)行政村整體脫貧，用10年左右時(shí)間，在全州1 073個(gè)行政村中全面實(shí)施“866”工程，解決農(nóng)村的貧困和奔小康問(wèn)題。

（二）大理州實(shí)施“866”扶貧開(kāi)發(fā)工程的具體做法

1.統(tǒng)一建設(shè)要求

按照結(jié)合實(shí)際、分類指導(dǎo)、一次規(guī)劃、分步實(shí)施、綜合治理的要求，分別從三個(gè)不同層次制定了“866”扶貧開(kāi)發(fā)工程的建設(shè)目標(biāo)和要求。一是農(nóng)戶“八個(gè)有”：有一幢人居瓦房；有沼氣池或節(jié)能灶；有小水窖或小水池；有衛(wèi)生廁、衛(wèi)生畜廄；有穩(wěn)定可靠的產(chǎn)業(yè)增收項(xiàng)目；每年人均有一頭商品畜出售；人均有666.67m2400 kg以上的穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田地；人均有666.67m2特色經(jīng)濟(jì)林果。二是自然村“六個(gè)有”：原則上有進(jìn)村入社的簡(jiǎn)易公路；村內(nèi)有整潔暢通的道路；有安全衛(wèi)生的飲用水；有入村入戶的通電條件；群眾有簡(jiǎn)單的就醫(yī)條件；有一批勞動(dòng)力受到培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移。三是行政村“六個(gè)有”：有進(jìn)村公路和行道樹(shù)；有安全衛(wèi)生的飲用水；有入村入戶的通電條件；有廣播電視信號(hào)覆蓋；有合格的辦公房、衛(wèi)生室、獸醫(yī)室和以黨員電教及科普為主的文化室；有群眾信任、團(tuán)結(jié)干事的村班子和維護(hù)群眾利益的好制度。

2.統(tǒng)一實(shí)施原則

一是項(xiàng)目到村，扶持到戶。扶持項(xiàng)目的確定按照“866”標(biāo)準(zhǔn)，缺什么補(bǔ)什么，直接安排到自然村或村民小組，扶持資金進(jìn)村入戶。二是先難后易，連片開(kāi)發(fā)。從最困難的行政村開(kāi)始實(shí)施，優(yōu)先扶持最貧困的自然村和農(nóng)戶。三是依靠群眾，形成合力。在確定扶持對(duì)象、扶持內(nèi)容，項(xiàng)目建設(shè)及管理等方面，發(fā)動(dòng)農(nóng)戶主動(dòng)參與，重大事項(xiàng)由村民自主決定，保障貧困群眾在項(xiàng)目建設(shè)、管理中的參與權(quán)和知情權(quán)。四是遵循規(guī)律，科學(xué)決策。根據(jù)各地的具體實(shí)際確定扶持發(fā)展的思路，制定發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施方案，經(jīng)群眾和基層干部共同醞釀、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核后，報(bào)縣（市）、州逐級(jí)審批。方案一經(jīng)批準(zhǔn)，不得隨意更改。五是及早部署，提前就位。每年的“866”建設(shè)項(xiàng)目，都在上年10月份啟動(dòng)，做到計(jì)劃早下達(dá)、干部早下去、資金早就位、項(xiàng)目早實(shí)施、貧困地區(qū)早得實(shí)惠。

3.統(tǒng)一扶持政策

按照政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開(kāi)發(fā)扶貧、全面發(fā)展的方針，每年籌措無(wú)償資金1.5億元左右投入“866”扶貧開(kāi)發(fā)工程，其中，投入州、縣（市）財(cái)政預(yù)算資金5千萬(wàn)元左右，爭(zhēng)取國(guó)家和省專項(xiàng)扶貧資金3千萬(wàn)元左右，整合相關(guān)部門(mén)對(duì)口的專項(xiàng)資金5千萬(wàn)元左右，爭(zhēng)取投入其他資金2千萬(wàn)元左右，保證每個(gè)村平均投入資金150萬(wàn)元以上。投入“866”扶貧開(kāi)發(fā)工程的無(wú)償資金，主要用于改善貧困群眾生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)群眾增收致富的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，扶持到戶的資金要占無(wú)償資金總額的70%以上。在資金管理方面，堅(jiān)持用管結(jié)合、監(jiān)管一致的原則，在縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立“扶貧開(kāi)發(fā)整村推進(jìn)資金”專戶，嚴(yán)格實(shí)行“專戶存儲(chǔ)，專賬核算，專人管理，封閉運(yùn)行，縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制”〔2〕。

4.統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)

實(shí)行扶貧工作黨政一把手負(fù)責(zé)制，把每年度項(xiàng)目實(shí)施時(shí)限確定為一年半，黨政一把手親自抓，負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，相關(guān)部門(mén)直接抓，各級(jí)各部門(mén)同心協(xié)力、密切配合、齊抓共管。同時(shí)每年明確100名縣（市）黨委及政府領(lǐng)導(dǎo)，從州、縣（市）級(jí)機(jī)關(guān)派出100名副科級(jí)以上干部，安排100個(gè)有條件的企業(yè)或部門(mén)分別掛鉤，進(jìn)駐當(dāng)年實(shí)施的100個(gè)行政村，要求掛鉤的縣（市）領(lǐng)導(dǎo)和州、縣（市）部門(mén)、企業(yè)主要負(fù)責(zé)人，與下派干部一起深入掛鉤村調(diào)研，指導(dǎo)鄉(xiāng)、村做好宣傳發(fā)動(dòng)及“866”建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的制定和實(shí)施工作。此外，還明確規(guī)定了各級(jí)各部門(mén)在“866”扶貧開(kāi)發(fā)工程實(shí)施過(guò)程中的具體職責(zé)，尤其是項(xiàng)目資金整合的具體職責(zé)，并定期開(kāi)展考核驗(yàn)收工作。對(duì)工作成績(jī)突出，經(jīng)考核評(píng)定為優(yōu)秀的干部直接進(jìn)行提拔任用。

二、大理州實(shí)施“866”扶貧開(kāi)發(fā)工程取得的主要成效

自實(shí)施“866”扶貧開(kāi)發(fā)工程以來(lái)，由于機(jī)制創(chuàng)新、規(guī)劃科學(xué)、組織周密、措施有力，《大理州扶貧開(kāi)發(fā)千村推進(jìn)五年行動(dòng)規(guī)劃（2006—2010）》中計(jì)劃的“十一五”期間的建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)全面完成。截至2011年3月底，通過(guò)各種渠道累計(jì)籌集整合和投入資金24.38億元，實(shí)施項(xiàng)目的每個(gè)行政村投入資金平均超過(guò)480萬(wàn)元，共有502個(gè)行政村、3 347個(gè)自然村、25.2萬(wàn)戶農(nóng)戶、102.3萬(wàn)人基本實(shí)現(xiàn)了整體脫貧目標(biāo)，扶貧開(kāi)發(fā)取得了顯著的階段性成果。

（一）貧困地區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)生活條件明顯改善，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到加強(qiáng)

2006年至2010年實(shí)施“866”扶貧開(kāi)發(fā)工程的502個(gè)行政村，新建和改造人居瓦房累計(jì)9.06萬(wàn)幢；新建沼氣池和節(jié)能灶15.44萬(wàn)個(gè)；新建衛(wèi)生廁11.62萬(wàn)個(gè)；建成衛(wèi)生廄10.15萬(wàn)個(gè)；新建小水窖（池）6.83萬(wàn)個(gè)；建成農(nóng)灌溝渠1 062 km，人飲管道3 161.05 km；完成坡改梯田1 271 hm2，實(shí)施中低產(chǎn)田地改造1 533.33 hm2；新建和改造村組公路4 805 km，新建橋涵524座；建成村內(nèi)彈石路173.92萬(wàn)m2，水泥路190.88萬(wàn)m2，完成高壓線路建設(shè)365.35 km，完成低壓線路改造473.06 km，新置變壓器194臺(tái)、電桿6 430根。通過(guò)房、廁、水、田、路、電等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，極大地改善了貧困地區(qū)群眾的生產(chǎn)生活條件，為今后加快發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。

（二）貧困地區(qū)特色支柱產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，為農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定脫貧致富奠定了基礎(chǔ)

全州各地堅(jiān)持因地制宜，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)?！笆晃濉逼陂g，通過(guò)扶持種植、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，502個(gè)貧困行政村新植核桃、茶葉、柑桔、梨、板栗、花椒、冬桃等經(jīng)濟(jì)林果78 980 hm2，人均達(dá)1 300m2以上；改良肉牛3.30萬(wàn)頭，發(fā)展牛3.34萬(wàn)頭，豬8.08萬(wàn)頭，羊8.45萬(wàn)只；扶持特色養(yǎng)殖戶3.69萬(wàn)戶，許多村、組還成立了專業(yè)協(xié)會(huì)和組織，農(nóng)民組織化程度進(jìn)一步提高；同時(shí)還扶持了以大理蝶泉乳業(yè)有限責(zé)任公司、下關(guān)坨茶股份有限公司為代表的一批扶貧龍頭企業(yè)。通過(guò)抓產(chǎn)業(yè)培植，變“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧，不僅使群眾收入當(dāng)年就得到了較大提高，實(shí)現(xiàn)了糧食多增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)多增效、農(nóng)民多增收，當(dāng)年扶貧當(dāng)年見(jiàn)效的目標(biāo)，而且為貧困地區(qū)長(zhǎng)期、可持續(xù)、穩(wěn)定脫貧致富奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，形成了“近期增收有保障，長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有潛力”的良好格局。

（三）貧困地區(qū)農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)，貧困狀況進(jìn)一步緩解

“十一五”時(shí)期，實(shí)施“866”工程的502個(gè)行政村的農(nóng)民人均純收入實(shí)現(xiàn)了較快增長(zhǎng)，年均增幅達(dá)23.70%（見(jiàn)表1），遠(yuǎn)高于同期全州農(nóng)民人均純收入11.62%（根據(jù)大理州2006年—2010年統(tǒng)計(jì)公報(bào)的相關(guān)數(shù)據(jù)用幾何平均法計(jì)算得出）的年均增幅，脫貧步伐明顯加快。

表1 2006年—2010年實(shí)施“866”工程行政村農(nóng)民收入統(tǒng)計(jì)

（四）貧困地區(qū)農(nóng)民自我發(fā)展能力得到提升，為脫貧致富提供了有力的智力支撐

在實(shí)施“866”工程的過(guò)程中，大理州堅(jiān)持以提高農(nóng)民自我發(fā)展能力為核心，積極推進(jìn)農(nóng)民素質(zhì)建設(shè)工程，廣泛開(kāi)展貧困地區(qū)勞動(dòng)力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移。5年來(lái)共開(kāi)展農(nóng)村實(shí)用種養(yǎng)技術(shù)以及計(jì)算機(jī)操作、保安、電動(dòng)縫紉、賓館服務(wù)、家政服務(wù)、餐廳服務(wù)、農(nóng)機(jī)駕駛、旅游電子、高層清洗、建筑行業(yè)等為主的外出就業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)75.68萬(wàn)人次，轉(zhuǎn)移輸出12.88萬(wàn)人，為貧困地區(qū)培養(yǎng)技能型新型農(nóng)民，增加農(nóng)民收入，解決溫飽脫貧致富起到了極大的促進(jìn)作用。據(jù)調(diào)查，外出務(wù)工農(nóng)民人均年凈收入達(dá)6 000～8 000元，成為家庭經(jīng)濟(jì)主要收入來(lái)源，達(dá)到“輸出一人，脫貧一家，帶動(dòng)一片，致富一方”的目的。

（五）貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)不斷進(jìn)步，農(nóng)村基層組織建設(shè)得到加強(qiáng)

在實(shí)施“866”工程的過(guò)程中，大理州以提升行政村社會(huì)服務(wù)能力為目標(biāo)，大力支持農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生、科技等事業(yè)的發(fā)展。5年來(lái)，完成新建和改造村完小危房215所、7.35萬(wàn)m2，村“兩委”辦公房6.93萬(wàn)m2，村文化室2.59萬(wàn)m2，村衛(wèi)生室2.30萬(wàn)m2，村畜牧獸醫(yī)室1.63萬(wàn)m2；建成衛(wèi)星電視地面接收站6 234座；相當(dāng)一部分自然村和村民小組還建成文化活動(dòng)廣場(chǎng)、村民議事地點(diǎn)、公告公示欄等設(shè)施。在大力實(shí)施活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)的同時(shí)，還培訓(xùn)、選配合格的科技人員，補(bǔ)充裝備和設(shè)施，全面提升村級(jí)組織的服務(wù)環(huán)境和服務(wù)能力，農(nóng)村基層組織建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，基層組織的號(hào)召力、凝聚力得到了較大提升。

三、大理州農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作面臨的挑戰(zhàn)和主要困難

由于少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)貧困表象的背后往往是極為特殊的自然、歷史、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成因，這些因素盤(pán)根錯(cuò)節(jié)、復(fù)雜交織，決定了少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)仍然是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的歷史性任務(wù)〔3〕。目前，大理州農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作仍面臨著眾多的挑戰(zhàn)和困難。

（一）貧困面大、貧困程度深的狀況仍然沒(méi)有根本改變

目前，大理州9個(gè)國(guó)家級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和2個(gè)省級(jí)重點(diǎn)縣農(nóng)村人口占全州農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤愿哌_(dá)86.80%，全州還有20個(gè)以苗族、傈僳族、白族、彝族為主的少數(shù)民族聚居貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，4個(gè)革命老區(qū)縣和10個(gè)革命老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另外，大理州與其他州市結(jié)合部邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)還有10戶以上的自然村471個(gè)，154 619人，這些地區(qū)農(nóng)民人均純收入僅1 381元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省、全州水平。按2010年調(diào)整后1 274元的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，2010年末，大理州農(nóng)村還有貧困人口668 800人，占全州總?cè)丝诘?8.97%，貧困發(fā)生率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)2.80%的水平〔4〕，也高于全國(guó)少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)8.70%的水平〔5〕。

（二）貧困群體自我發(fā)展能力差，貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)還不穩(wěn)固

目前，大理州仍有15 000多戶貧困農(nóng)戶受到危房、垛木房、茅草房問(wèn)題的困擾；還有7 062戶30 751人由于自然條件惡劣、資源匱乏、受地質(zhì)災(zāi)害威脅等原因喪失生存條件，需要易地開(kāi)發(fā)扶貧，這些貧困農(nóng)戶科技文化素質(zhì)普遍偏低，家底薄、財(cái)源少，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單一，與其他農(nóng)戶的生活差距越來(lái)越大，無(wú)法依靠自身力量脫貧致富。地處邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)的471個(gè)自然村中，41.30%的自然村沒(méi)有通自來(lái)水，14.10%的自然村沒(méi)有通電，24%的自然村沒(méi)有通路，教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展滯后。此外，生產(chǎn)要素短缺，生產(chǎn)力水平低、信息閉塞、產(chǎn)業(yè)化組織程度低等狀況還未得到根本改變，加之勞務(wù)輸出導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏，使原本就非常脆弱的發(fā)展基礎(chǔ)更加不穩(wěn)固。

（三）農(nóng)民致貧返貧因素呈現(xiàn)多元化，貧困群體的脫貧致富愿望不斷提高

由于受各種主客觀因素和條件的制約，貧困農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度相對(duì)較慢且不穩(wěn)定，區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)部的收入差距仍不斷擴(kuò)大，加之各種社會(huì)保障制度還不健全，農(nóng)民面臨更多的致貧返貧壓力，如重大疾病、子女教育、自然災(zāi)害和市場(chǎng)影響等，極易造成部分農(nóng)民致貧返貧。尤其近幾年來(lái)，由于受國(guó)際金融危機(jī)和自然災(zāi)害的影響，保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民增收難度加大。而與此同時(shí)，隨著與外界信息溝通的不斷加強(qiáng)，貧困地區(qū)群眾對(duì)收入增長(zhǎng)、生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境、社區(qū)條件、社會(huì)公平等方面提出了新的要求，對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作有了更高的期望，扶貧工作越到后期，面臨的資源環(huán)境條件的約束越大。

（四）扶貧開(kāi)發(fā)成本巨大，扶貧資金投入明顯不足

雖然大理州在“866”工程實(shí)施過(guò)程中平均每個(gè)村的資金投入遠(yuǎn)高于計(jì)劃投入的水平，但由于大部分貧困人口生活在生存條件惡劣、社會(huì)發(fā)育水平低的邊遠(yuǎn)山區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低，規(guī)模小，家底薄，基礎(chǔ)差，加之近年來(lái)物價(jià)水平不斷上漲，因此，實(shí)施扶貧項(xiàng)目的單位成本非常高。州縣政府雖然在人力、物力、財(cái)力上給貧困群眾以大量地傾斜，但由于中央和省級(jí)財(cái)政投入相對(duì)不足、地方財(cái)政困難、地方企業(yè)和個(gè)人收入有限，再加上各項(xiàng)扶貧資源整合難度較大，致使一些項(xiàng)目的實(shí)施因資源投入不足、覆蓋范圍有限而降低了扶貧效率。例如，絕大多數(shù)到戶項(xiàng)目都需要農(nóng)戶自己配套一部分資金，由于政府投入的標(biāo)準(zhǔn)較低，有的配套資金是很多貧困人口所不能承受的。同樣原因，一些涉及整體社會(huì)效益的公益項(xiàng)目，也未能從根本上得到解決。這在一定程度上影響了“866”工程的有效進(jìn)行，制約了貧困地區(qū)的發(fā)展步伐。

四、進(jìn)一步強(qiáng)化少數(shù)民族地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的思路及對(duì)策

要確保實(shí)現(xiàn)黨的十七屆三中全會(huì)提出的到2020年“絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除”的奮斗目標(biāo)，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)仍然是工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，需要從中央到地方，從政府部門(mén)到社會(huì)各界的高度重視和廣泛參與，不斷加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、加大投入、強(qiáng)化措施，創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制。同時(shí)，也需要少數(shù)民族貧困地區(qū)廣大干部群眾的自力更生，艱苦奮斗，走內(nèi)源性發(fā)展和外源性發(fā)展相結(jié)合的扶貧開(kāi)發(fā)道路，完善政府扶持、社會(huì)幫扶、農(nóng)民參與相結(jié)合的動(dòng)力機(jī)制，從根本上解決少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的脫貧致富奔小康問(wèn)題〔6〕。

（一）科學(xué)制定“十二五”規(guī)劃和新的扶貧開(kāi)發(fā)綱要，制定和實(shí)施少數(shù)民族貧困地區(qū)的專項(xiàng)扶貧規(guī)劃

針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)貧困問(wèn)題突出的實(shí)際，建議國(guó)家在“十二五”規(guī)劃和新的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要制定中，將加快少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展擺到更加突出的戰(zhàn)略位置，支持少數(shù)民族地區(qū)重點(diǎn)建設(shè)一批對(duì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起重大作用的交通、水利、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，優(yōu)先安排與少數(shù)民族地區(qū)群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的中小型公益性項(xiàng)目，有效提高公共服務(wù)均等化水平，明顯改善少數(shù)民族貧困地區(qū)的發(fā)展環(huán)境和條件。努力緩解發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)，逐步提高少數(shù)民族人口健康生活水平和穩(wěn)定發(fā)展能力。同時(shí)應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際，確定集中連片貧困地區(qū)，科學(xué)制定專項(xiàng)扶貧規(guī)劃，加強(qiáng)資源整合，集中力量解決好貧困地區(qū)群眾最關(guān)心、最直接、最切身的民生問(wèn)題〔7〕。

（二）進(jìn)一步加大國(guó)家對(duì)少數(shù)民族地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)資金的扶持力度

首先，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)，中央財(cái)政要繼續(xù)加大對(duì)少數(shù)民族地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和民族優(yōu)惠政策財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，繼續(xù)提高對(duì)少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的資金投入水平；地方政府也要根據(jù)財(cái)力狀況逐步加大扶貧開(kāi)發(fā)投入力度，逐步建立財(cái)政扶貧資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。其次，建議國(guó)家適當(dāng)調(diào)整國(guó)民收入分配格局，在少數(shù)民族貧困地區(qū)實(shí)行特殊或優(yōu)惠的稅收政策，探索建立有利于貧困地區(qū)發(fā)展的資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償政策，適度提高地方財(cái)政在稅收分成中的比例，支持地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展和扶貧開(kāi)發(fā)。再次，繼續(xù)加大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中型企業(yè)對(duì)口支援的力度，進(jìn)一步明確行業(yè)部門(mén)的扶貧責(zé)任。此外，要充分發(fā)揮金融在支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用，擴(kuò)大小額到戶扶貧和項(xiàng)目扶貧貼息貸款規(guī)模，創(chuàng)新小額信貸扶貧機(jī)制，把小額信貸扶貧與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和其他扶貧措施有機(jī)結(jié)合起來(lái)，扶持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)增收和龍頭企業(yè)帶動(dòng)群眾脫貧致富。

（三）完善開(kāi)發(fā)式扶貧、搬遷式扶貧、救助式扶貧相結(jié)合的扶貧機(jī)制

由于環(huán)境和政策的變化，我國(guó)的扶貧對(duì)象已涵蓋全部低收入人口，扶貧方式已進(jìn)入開(kāi)發(fā)扶貧與生活救助“兩輪驅(qū)動(dòng)”的新階段，扶貧要求已逐步從“溫飽型”向“發(fā)展型”轉(zhuǎn)變。因此，必須完善開(kāi)發(fā)式扶貧、搬遷式扶貧、救助式扶貧相結(jié)合的扶貧機(jī)制，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村貧困人口實(shí)行分類扶持：對(duì)基本生產(chǎn)生活條件差、有勞動(dòng)能力和發(fā)展?jié)摿?、?jīng)過(guò)幫扶可以解決溫飽的貧困人口著重實(shí)施開(kāi)發(fā)式扶貧，通過(guò)扶持促進(jìn)其脫貧致富；對(duì)居住在喪失基本生存條件地方的貧困人口進(jìn)行易地搬遷扶貧；對(duì)鰥寡孤獨(dú)、因病因殘等沒(méi)有發(fā)展能力和意愿的特殊貧困群體實(shí)施特困救助，通過(guò)全面實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度，基本解決絕對(duì)貧困人口的溫飽問(wèn)題。形成低保維持生存、扶貧促進(jìn)發(fā)展這樣一個(gè)新的工作格局。扶貧和民政兩個(gè)部門(mén)應(yīng)相互配合，并積極探索貧困人口監(jiān)測(cè)動(dòng)態(tài)管理方法，為決策提供科學(xué)依據(jù)。

（四）繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)力度，著力培育和壯大少數(shù)民族貧困地區(qū)的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)

首先，要以提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力和促進(jìn)農(nóng)民增收為核心，根據(jù)貧困地區(qū)自然資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和生產(chǎn)條件等情況，大力推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)強(qiáng)村富民工程，加快特色資源開(kāi)發(fā)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步形成壯大特色產(chǎn)業(yè)體系，進(jìn)一步增強(qiáng)少數(shù)民族貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力。其次，要制定和完善扶持政策，培育一批起點(diǎn)高、帶動(dòng)力強(qiáng)、輻射面廣、潛力大的龍頭企業(yè)，向少數(shù)民族貧困地區(qū)延伸發(fā)展，帶農(nóng)戶、帶基地，增加農(nóng)民收入。再次，要積極扶持農(nóng)民建立各種代表自己利益的專業(yè)合作組織，逐步推進(jìn)農(nóng)戶多種形式的聯(lián)合，引導(dǎo)農(nóng)民與龍頭企業(yè)建立互惠互利的合作關(guān)系，結(jié)成各種形式的利益共同體，促進(jìn)貧困農(nóng)戶在產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中受益。此外，要加快少數(shù)民族貧困地區(qū)的市場(chǎng)建設(shè)，努力構(gòu)筑以資源產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)供需條件為基礎(chǔ)的專業(yè)市場(chǎng)、特色市場(chǎng)體系，提高農(nóng)產(chǎn)品商品率，促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)〔8〕。

（五）大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，積極拓寬少數(shù)民族貧困地區(qū)脫貧致富的有效途徑

首先，地方政府要健全完善農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工的管理機(jī)構(gòu)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和配套政策，主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)引導(dǎo)和對(duì)外聯(lián)系，提供信息，搞好服務(wù)，維護(hù)權(quán)益，不斷提高勞務(wù)輸出的組織化程度。其次，要逐步增加培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)支持，擴(kuò)大培訓(xùn)規(guī)模，積極采用靈活多樣的培訓(xùn)方式，加強(qiáng)勞動(dòng)力的職業(yè)技能培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性，逐步提高外出務(wù)工農(nóng)民的知識(shí)化程度。此外，也要高度重視和解決“空殼”村的問(wèn)題，地方政府應(yīng)積極制定優(yōu)惠政策，提供投資、信貸和土地等支持，創(chuàng)造必要條件和環(huán)境，吸引外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以帶動(dòng)當(dāng)?shù)馗嗟膭趧?dòng)力就業(yè)，既可減少務(wù)工成本，也能促進(jìn)少數(shù)民族貧困地區(qū)更好的發(fā)展。

（六）進(jìn)一步加快少數(shù)民族貧困地區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展

首先，要繼續(xù)加大對(duì)少數(shù)民族貧困地區(qū)教育事業(yè)的支持力度，把普及和落實(shí)九年義務(wù)教育作為培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民的根本途徑。要逐步健全和完善少數(shù)民族貧困地區(qū)職業(yè)教育培訓(xùn)體系，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)需求，積極推廣實(shí)用技術(shù)，廣泛培養(yǎng)各類農(nóng)村實(shí)用人才。其次，要加大對(duì)少數(shù)民族貧困地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和疾病預(yù)防控制體系的建設(shè)投入和技術(shù)支持，建全和完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度以及其他形式的醫(yī)療保障制度，逐步解決群眾因病返貧的問(wèn)題。再次，要重視和加強(qiáng)少數(shù)民族貧困地區(qū)的文化建設(shè)，各級(jí)政府要加大資金投入，建好鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、村級(jí)文化室、農(nóng)家書(shū)屋、文體活動(dòng)室和棋牌室等基礎(chǔ)文化設(shè)施，加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化工作人員培訓(xùn)，經(jīng)常組織開(kāi)展貼近農(nóng)民，形式多樣、內(nèi)容豐富的文化活動(dòng)，引導(dǎo)農(nóng)民崇尚科學(xué)、抵制迷信、移風(fēng)易俗，不斷豐富農(nóng)民的精神文化生活，為貧困地區(qū)發(fā)展提供智力支持。

〔1〕趙曦.中國(guó)西部農(nóng)村反貧困模式研究〔M〕.北京：商務(wù)印書(shū)館，2009.

〔2〕楊光軍.千村扶貧開(kāi)發(fā) 百村整體推進(jìn)〔J〕.中國(guó)財(cái)政，2010（7）：37-39.

〔3〕范永明.中國(guó)民族地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)面臨的問(wèn)題及解決對(duì)策〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010（24）：119-120.

〔4〕國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室.2010年我國(guó)農(nóng)村貧困人口2688萬(wàn)〔EB/OL〕.（2011-03-11）〔2011-08-29〕.http：// www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710030.htm.

〔5〕國(guó)家民委經(jīng)濟(jì)發(fā)展司.國(guó)家民委發(fā)布：2010年少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)結(jié)果〔EB/OL〕.（2011-08-17）〔2011-08-29〕.http：//www.mzb.com.cn/html/report/228989-1.htm.

〔6〕范小建.新階段扶貧開(kāi)發(fā)形勢(shì)及總體思路〔J〕.農(nóng)村工作通訊，2010（3）：30-33.

〔7〕李學(xué)術(shù)，劉楠，熊輝.面向特殊困難群體和特殊困難區(qū)域的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)思路與對(duì)策：以云南省為例〔J〕.經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2010（8）：157-163.

〔8〕趙曦，嚴(yán)紅，劉慧玲.西部農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略模式研究〔J〕.經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2007（12）：75-80.

（責(zé)任編輯 楊朝霞）

Study on Dali Pattern of Poverty-strike Development in Ethnic Minority Areas in the New Era

HUANG Huifang
（College of Politics,Law,Economics and Management,Dali University,Dali，Yunnan 671003,China）

This article summarizes the main contents,effectiveness,problems and countermeasures of the Dali pattern of povertystrike development in ethnic minority areas in the new era in order to promote the progress of this project and enhance the course of overall building of fairly well-off society.

ethnic minority areas;poverty-strike development in rural areas;"866"project of poverty alleviation and development; self-development capability

F127.8

A

1672-2345（2012）01-0025-06

云南省教育廳科研基金資助項(xiàng)目（09C0164）

2011-09-19

黃慧芳，副教授，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究.