張凱

中國(guó)刑事警察學(xué)院青年教師科研計(jì)劃項(xiàng)目《新型傳銷(xiāo)犯罪的特點(diǎn)及偵防對(duì)策研究》階段性成果之一

[摘 要]以經(jīng)濟(jì)安全為基本視閾，研究了我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與民間金融的關(guān)系，研究了我國(guó)民間金融存在和發(fā)展的必要性和可能性，研究了民間金融發(fā)展對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響等問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)范和引導(dǎo)我國(guó)民間金融健康發(fā)展提出了規(guī)制監(jiān)管對(duì)策和建議。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)安全； 民間金融； 規(guī)制； 監(jiān)管；

近年來(lái)，我國(guó)民間金融日漸活躍，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。但是，民間金融猶如一把雙刃劍，它在發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、支持民營(yíng)企業(yè)融資和推進(jìn)正規(guī)金融改革創(chuàng)新等積極作用的同時(shí)，也存在著干擾金融宏觀調(diào)控、易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)等方面的負(fù)面效應(yīng)。同時(shí)，由于這些資金游離于監(jiān)管體系之外，在一些地方出現(xiàn)了民間金融的無(wú)序發(fā)展，給金融和社會(huì)帶來(lái)了不穩(wěn)定，尤其是一些不規(guī)范的民間金融活動(dòng)，嚴(yán)重危害而影響了國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

一、民間金融的界定

民間金融（Informal Finance）也被界定為“非正規(guī)金融”，是指在政府批準(zhǔn)并進(jìn)行監(jiān)管的金融活動(dòng)（正規(guī)金融）之外所存在的游離于現(xiàn)行制度法規(guī)邊緣的金融行為。民間金融，就是為了民間經(jīng)濟(jì)融通資金的所有非公有經(jīng)濟(jì)成分的資金活動(dòng)。

民間金融最簡(jiǎn)單的形式為親友間的自由借貸。隨著市場(chǎng)開(kāi)放程度的提高和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的簡(jiǎn)單形式不足以滿(mǎn)足人們的需要，民間金融組織形式應(yīng)運(yùn)而生，甚至出現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)化程度和機(jī)構(gòu)化程度較高的民間金融形式，如“銀背”、合會(huì)、私募基金、錢(qián)莊、當(dāng)鋪等多種形式?？梢?jiàn)，民間金融作為一種自發(fā)的交易行為，其產(chǎn)生和發(fā)展必然存在內(nèi)在規(guī)律。目前我國(guó)民間金融已有相當(dāng)規(guī)模，從總體上來(lái)講，其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。

民間金融一般具備如下幾個(gè)特征:

第一，民間金融是自發(fā)產(chǎn)生的，而不是由政府主導(dǎo)建立的。民間金融具有內(nèi)生性，是一種內(nèi)生金融，即它的產(chǎn)生、發(fā)展是經(jīng)濟(jì)體本身所需要和催生的，是經(jīng)濟(jì)中自發(fā)產(chǎn)生的金融活動(dòng)。從交易活動(dòng)的主體來(lái)看，交易的對(duì)手基本上是從正式金融部門(mén)得不到融資安排的經(jīng)濟(jì)行為人，比如發(fā)生相互借貸行為的農(nóng)民，創(chuàng)業(yè)企業(yè)獲得創(chuàng)業(yè)資本。因此，民間金融的內(nèi)生性是其一個(gè)重要特征，為我們尋找其比較優(yōu)勢(shì)提供了依據(jù)。

第二，交易對(duì)象不是被正式金融所認(rèn)可的非標(biāo)準(zhǔn)化合同性的金融工具。

第三，正式的金融中介具有規(guī)范的機(jī)構(gòu)和固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，而目前的民間金融一般不具備這些特征。

第四，民間金融游離于金融監(jiān)管體系之外，即沒(méi)有與之對(duì)應(yīng)的成熟的金融監(jiān)管制度。在我國(guó)，正規(guī)金融系統(tǒng)諸如銀行、保險(xiǎn)、農(nóng)村信用社等均已有較成熟的金融監(jiān)管制度，在這范圍之外的經(jīng)濟(jì)主體所從事的融資活動(dòng)則很少受到金融監(jiān)管，均屬于民間金融范疇。

二、我國(guó)民間金融發(fā)展存在的主要問(wèn)題

我國(guó)民間金融發(fā)展歷史悠久，隨著市場(chǎng)開(kāi)放程度的提高和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的簡(jiǎn)單形式不足以滿(mǎn)足人們的需要，民間金融組織形式應(yīng)運(yùn)而生，甚至出現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)化程度和機(jī)構(gòu)化程度較高的民間金融形式，但是我國(guó)民間金融的發(fā)展存在的主要問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：

第一，民間金融管理無(wú)法可依。新中國(guó)成立以來(lái)，政府對(duì)民間金融經(jīng)歷了由禁止、打擊、默認(rèn)而不提倡到提出鼓勵(lì)、引導(dǎo)的過(guò)程，但目前我國(guó)缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)確認(rèn)民間金融的合法地位，明確民間融資主體雙方的權(quán)利和義務(wù)、業(yè)務(wù)開(kāi)展及監(jiān)督管理等相關(guān)內(nèi)容，民間金融的產(chǎn)權(quán)保護(hù)只能通過(guò)私人來(lái)提供，從而給社會(huì)帶來(lái)不安定因素。

第二，民間金融的發(fā)展具有投機(jī)性和區(qū)域局限性。民間金融流動(dòng)具有隨意性、隱秘性，同時(shí)放貸人的出發(fā)點(diǎn)往往是追求高利，難免有較強(qiáng)的投機(jī)傾向。民間資本的關(guān)系型和地域性特征決定了民間金融帶有區(qū)域局限的特征，組織和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍受區(qū)域限制，其難以運(yùn)用現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理創(chuàng)新，難以提高競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，民間金融沒(méi)有自己的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，不便開(kāi)展異地存取、轉(zhuǎn)賬結(jié)算、支付清算等業(yè)務(wù)。

第三，民間金融在一定程度上擾亂正常的金融和社會(huì)秩序。民間金融資源的融投資渠道處于隱蔽狀態(tài)，無(wú)法保證其運(yùn)作的可持續(xù)性和合法性，在利益最大化的驅(qū)動(dòng)下，很難避免其不為非法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)組織所利用。民間借貸規(guī)避了由于收取借款利息產(chǎn)生的所得稅，造成國(guó)家稅收的流失。地下金融流量中的跨境流動(dòng)資金，無(wú)論是對(duì)匯率，還是對(duì)國(guó)際收支的實(shí)際均衡都有一定的影響。由于民間金融組織的不規(guī)范性與資金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的高風(fēng)險(xiǎn)，容易出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛和金融詐騙，民間金融的存款安全性也得不到保障，既影響資金市場(chǎng)的有序運(yùn)作，也易引起社會(huì)不穩(wěn)定。

第四，民間金融給國(guó)家宏觀調(diào)控帶來(lái)困難。民間金融作為自發(fā)性金融，一般只注重市場(chǎng)需求和自身效益，其發(fā)展容易違背國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，也容易對(duì)國(guó)家金融宏觀調(diào)控帶來(lái)沖擊，同時(shí)，由于大量的閑置資金從銀行流出，造成金融信號(hào)失真，干擾了中央銀行對(duì)社會(huì)信用總量的監(jiān)測(cè)，從而嚴(yán)重影響宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第五，民間金融無(wú)序發(fā)展對(duì)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生負(fù)面影響。民間借貸無(wú)序發(fā)展在一定程度上對(duì)農(nóng)村信用社和經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)商業(yè)銀行的存款來(lái)源產(chǎn)生極大沖擊，對(duì)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)業(yè)務(wù)構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)威脅，其產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)很有可能導(dǎo)致正規(guī)金融部分信貸資金被異化。一些放債人一方面在銀行貸款，另一方面向外放債，使得一部分低息的銀行貸款變相成為高息的民間借貸。這部分民間借貸具有較強(qiáng)的隱匿性，一旦資金鏈斷裂，民間借貸的風(fēng)險(xiǎn)將轉(zhuǎn)嫁到銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，很可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國(guó)民間金融規(guī)制與監(jiān)管缺陷

國(guó)家對(duì)于民間金融的規(guī)制出臺(tái)了很多法律、法規(guī)，但是近年來(lái)出現(xiàn)的很多案件，揭示了民間金融監(jiān)管的缺陷：

第一，缺乏確認(rèn)民間金融合法地位的法律法規(guī)。作為誘致性制度變遷的產(chǎn)物，我國(guó)民間金融活動(dòng)缺乏法律和政策依據(jù)。目前，我國(guó)還沒(méi)有一部法律或法規(guī)來(lái)確立民間金融的合法地位，明確民間金融的交易主體及民間金融參與各方的權(quán)利和義務(wù)，民間金融還未獲得國(guó)民待遇，從而注定了民間金融的發(fā)展還存在著制度障礙。

第二，缺乏相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、撤并制度。目前的民間金融實(shí)際上是以個(gè)人信用為基礎(chǔ)的、沒(méi)有得到國(guó)家法律認(rèn)可的、尚未納入政府監(jiān)管范圍的金融形式，缺乏有關(guān)民間金融機(jī)構(gòu)設(shè)置、撤并等方面的制度，從而導(dǎo)致民間金融魚(yú)龍混雜。

第三，缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和安全保障制度。我國(guó)的民間金融大多缺乏正規(guī)的組織形式、良好的運(yùn)作機(jī)制、有效的約束機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，具有非正式、不規(guī)范、高風(fēng)險(xiǎn)等特征。隨著民間金融規(guī)模和范圍的不斷擴(kuò)大、參與人數(shù)的增加，民間金融組織的血緣、地緣關(guān)系不斷被突破，風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，大大降低了民間金融的安全性和效率。

第四，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理制度。民間金融活動(dòng)大部分在法律規(guī)定之外進(jìn)行，因而主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系很難得到法律的保障，缺乏有效的監(jiān)督管理，對(duì)國(guó)家金融秩序容易產(chǎn)生不良的作用。

四、我國(guó)民間金融規(guī)制與監(jiān)管對(duì)策

以國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全為主要視角，本文提出了規(guī)制和監(jiān)管民間金融的相關(guān)對(duì)策體系。

1.完善相關(guān)法律制度，提供民間金融制度環(huán)境

首先，制訂認(rèn)可和保護(hù)民間金融的法律制度。建議國(guó)家立法部門(mén)盡快制定《民間金融法》，賦予不同組織形式民間金融以法律地位，引導(dǎo)其從“地下”轉(zhuǎn)入“地上”，并通過(guò)法律保護(hù)合約雙方的正當(dāng)權(quán)益，明確雙方的義務(wù)，促使其逐步走上契約化和規(guī)范化軌道。通過(guò)立法，界定民間借貸與非法融資，為民間借貸構(gòu)筑一個(gè)合法的運(yùn)作平臺(tái)。要設(shè)置民間借貸的禁止類(lèi)條款，禁止為違反國(guó)家政策和法律法規(guī)的活動(dòng)提供融資以及參加非法集資，否則不受法律保護(hù)。要規(guī)范民間借貸基本操作要素，規(guī)范抵押品的范圍，使其符合有關(guān)法律要求。同時(shí)，要給予小額貸款組織應(yīng)有的法律地位。其次，建立合理的民間金融組織市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出制度。民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入路徑選擇應(yīng)遵循自下而上，自小而大，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身規(guī)律的原則，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和規(guī)模升級(jí)的基礎(chǔ)是具有自生能力的自我擴(kuò)張，而不能是自上而下，多層級(jí)的政府推動(dòng)型的分支機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。要降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，在適當(dāng)時(shí)機(jī)允許那些產(chǎn)權(quán)清晰、具有一定規(guī)模、財(cái)務(wù)制度比較健全、運(yùn)營(yíng)管理比較規(guī)范的民間金融機(jī)構(gòu)自下而上地重新創(chuàng)建新的金融組織。再次，探索建立適合民間金融發(fā)展的監(jiān)管機(jī)制。一是建議修訂《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，明確銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)在非法集資的認(rèn)定、查處、取締等方面的職責(zé)，引導(dǎo)廣大中小企業(yè)依法合規(guī)地向社會(huì)公開(kāi)籌集資金。二是在更大范圍內(nèi)建立有效的監(jiān)測(cè)制度。建立監(jiān)測(cè)通報(bào)系統(tǒng)，由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行、銀行監(jiān)管部門(mén)、發(fā)改委、統(tǒng)計(jì)局等部門(mén)定期開(kāi)展調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，及時(shí)監(jiān)測(cè)轄內(nèi)民間融資的總量、利率水平、資金來(lái)源及運(yùn)用情況，對(duì)其業(yè)務(wù)特別是風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行有效監(jiān)管，明確借貸主體、最高借貸額、利率水平，強(qiáng)化信息披露和風(fēng)險(xiǎn)提示，增強(qiáng)民間融資雙方的法制觀念、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和自我保護(hù)能力。三是重視行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督（包括新聞媒體、社會(huì)輿論、群眾參與等）和市場(chǎng)約束的補(bǔ)充與配合。借鑒南非的經(jīng)驗(yàn)，用民間自律的方式來(lái)約束行為，對(duì)小額信貸實(shí)行登記管理。南非有《高利貸豁免法》，不管是組織還是個(gè)人，只要發(fā)放5000美元以下貸款，不管利率是多少，到小額貸款管理機(jī)構(gòu)登記并按貸款額度的一定比例繳納費(fèi)用，就屬于合法的借貸形式，既體現(xiàn)了資金的市場(chǎng)供求，也使民間借貸透明化，更有利于監(jiān)管。

2.盡快建立存款保險(xiǎn)制度體系

不論是民間借貸、各種標(biāo)會(huì)、私人錢(qián)莊，還是民營(yíng)銀行，都需要一定的保障機(jī)制來(lái)保障存款人的利益。這種機(jī)制就是存款保險(xiǎn)制度。有人擔(dān)心，實(shí)行存款保險(xiǎn)制度會(huì)造成民營(yíng)銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)，甚至是由經(jīng)營(yíng)好的銀行為經(jīng)營(yíng)差的銀行埋單。其實(shí)，只要進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，這類(lèi)問(wèn)題是可以解決的。但如果沒(méi)有存款保險(xiǎn)制度，存款人的利益無(wú)法保障，民營(yíng)金融就發(fā)展不起來(lái)。存款保險(xiǎn)制度其目的是保證存款人利益，并不是保證每個(gè)參與保險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)都能不折不扣的得到補(bǔ)償。所以，金融機(jī)構(gòu)一旦因主觀原因出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)危機(jī)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有權(quán)要求其退出存款保險(xiǎn)體系或由其他金融機(jī)構(gòu)對(duì)其接管或兼并，把銀行經(jīng)營(yíng)不善引起的風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度。

3.完善社會(huì)信用體系改善民間金融信用環(huán)境

首先，建立多元化的信用中介管理組織，加快全社會(huì)信用體系建設(shè)。建立多種類(lèi)型的信用中介機(jī)構(gòu)管理公司，如征信公司、貸款信用擔(dān)保公司等，為民間金融提供個(gè)人征信、法律咨詢(xún)和信用擔(dān)保服務(wù)，支持和引導(dǎo)民間金融借貸的規(guī)范化運(yùn)作。同時(shí)，要加快全社會(huì)信用體系建設(shè)，積極發(fā)展企業(yè)和公民個(gè)人征信事業(yè)，通過(guò)建立完善的企業(yè)和個(gè)人信用檔案，擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)和個(gè)人的信用狀況了解和掌握程度，完善征信管理和失信懲戒等機(jī)制，營(yíng)造更加良好的金融信貸投放環(huán)境。鼓勵(lì)建立各種形式的農(nóng)業(yè)信用擔(dān)?；?，并通過(guò)財(cái)政貼息或稅收優(yōu)惠政策等予以支持，為農(nóng)戶(hù)、農(nóng)業(yè)企業(yè)融資提供擔(dān)保。其次，加大社會(huì)征信宣傳推廣力度。對(duì)中小企業(yè)以及民間金融機(jī)構(gòu)大力宣揚(yáng)誠(chéng)信守法的現(xiàn)代信用文明。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在一定意義上說(shuō)，就是信用經(jīng)濟(jì)，信用已經(jīng)成為市場(chǎng)交易的基本準(zhǔn)則。在發(fā)展中小企業(yè)以及對(duì)民間金融進(jìn)行制度創(chuàng)新中，加強(qiáng)信用建設(shè)同樣不可或缺。

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