趙文勝 張淑霞 劉龍

摘要： 在跨縣（區(qū)）灌區(qū)的工程項(xiàng)目中，如果同時(shí)包含有灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)直接管理的工程和每個(gè)縣區(qū)的工程時(shí)，怎樣組建項(xiàng)目法人才能明晰真正責(zé)任主體，理順地方配套資金的籌集關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)縣區(qū)建設(shè)的積極性，又符合項(xiàng)目法人組建的法律法規(guī)。本文通過分析，認(rèn)為應(yīng)該組建二級(jí)項(xiàng)目法人。

關(guān)鍵詞： 灌區(qū)建設(shè)項(xiàng)目法人組建方案

1.水利行業(yè)推行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制基本情況

1.1水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人的概念

1.2基本情況

在水利工程建設(shè)中實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制經(jīng)歷了一個(gè)過程。改革開放以來，為了改變投資效益無人負(fù)責(zé)的局面，從1982年云南魯布革水電站引水系統(tǒng)工程利用世界銀行貸款開始，我國引進(jìn)了招標(biāo)承包和以項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制為中心的建設(shè)項(xiàng)目管理模式。1992年國家計(jì)委提出了實(shí)行項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制的改革方案，并頒布了《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行業(yè)主責(zé)任制的暫行規(guī)定》，這是我國最早見諸文件的明確項(xiàng)目建設(shè)主體即業(yè)主的規(guī)定。1994年《中華人民共和國公司法》頒布實(shí)施后，國家計(jì)委、水利部先后下發(fā)了關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的規(guī)定，用“項(xiàng)目責(zé)任制”代替了“業(yè)主責(zé)任制”的稱謂。1995年4月水利部《水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)定（試行）》、《水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的若干意見》規(guī)定：“今后新開工的生產(chǎn)經(jīng)營性項(xiàng)目原則上都要實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制；其他類型項(xiàng)目應(yīng)積極創(chuàng)造條件，實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制?！?996年4月國家計(jì)委《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》規(guī)定：“國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項(xiàng)目在建設(shè)階段必須組建項(xiàng)目法人。項(xiàng)目法人可按《公司法》的規(guī)定設(shè)立有限公司。”按此規(guī)定，根據(jù)1997年10月國家計(jì)委《水利產(chǎn)業(yè)政策》確定的乙類水利建設(shè)項(xiàng)目（以經(jīng)濟(jì)效益為主）均組建項(xiàng)目公司（企業(yè)法人），如三峽工程建設(shè)總公司等。對(duì)于以社會(huì)效益為主、公益性較強(qiáng)的甲類水利建設(shè)項(xiàng)目（防洪除澇、農(nóng)田灌排、水土保持等）均未實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，而是實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)小組、工程指揮部等管理體制。［１］

1999年以后情況發(fā)生了變化。1999年2月13日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》（國辦發(fā)［1999］16號(hào)）規(guī)定：“基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，除軍事工程等特殊情況外，都要按政企分開的原則組建項(xiàng)目法人，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制，由項(xiàng)目法定代表人對(duì)工程質(zhì)量負(fù)總責(zé)。凡沒有實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的在建項(xiàng)目，要限期進(jìn)行整改?！边@一通知擴(kuò)大了項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)行范圍，除軍事工程外，包括提防工程在內(nèi)的防洪工程等水利工程項(xiàng)目建設(shè)都要實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。

2000年7月1日，國務(wù)院以國發(fā)［2000］20號(hào)批轉(zhuǎn)了國家計(jì)委、財(cái)政部、水利部和建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見》，要求在水利工程建設(shè)管理中建立健全水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制，并對(duì)中央和地方水利建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目法人組建及主要職責(zé)做出了規(guī)定。2001年3月9日水利部以水建管［2001］74號(hào)文印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的實(shí)施意見》，對(duì)公益性水利工程建設(shè)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制進(jìn)一步做出了詳細(xì)的規(guī)定。至此，項(xiàng)目法人責(zé)任制得到基本落實(shí)。［１］

1.3項(xiàng)目法人組成

在項(xiàng)目法人及組成上，要求投資各方在醞釀建設(shè)項(xiàng)目的同時(shí)，即可組建并確立項(xiàng)目法人，做到先有法人，后有項(xiàng)目。國有單一投資主體投資建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)設(shè)立國有獨(dú)資公司；兩個(gè)及兩個(gè)以上投資主體合資建設(shè)的項(xiàng)目，要組建規(guī)范的有限責(zé)任公司或股份有限公司。獨(dú)資公司、有限責(zé)任公司、股份有限公司或其他項(xiàng)目建設(shè)組織即為項(xiàng)目法人，對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、籌資、建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營、還本付息，以及資產(chǎn)的保值增值的全過程負(fù)責(zé)，并承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。

在項(xiàng)目法人與各方的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目法人與各方的關(guān)系是一種新型的適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制運(yùn)行的關(guān)系。實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制后，在項(xiàng)目管理上要形成以項(xiàng)目法人為主體，項(xiàng)目法人向國家和各投資方負(fù)責(zé)，咨詢、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、物資供應(yīng)等單位通過招標(biāo)投標(biāo)和履行經(jīng)濟(jì)合同為項(xiàng)目法人提供建設(shè)服務(wù)的建設(shè)管理新模式。政府部門要依法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)和管理，并為項(xiàng)目建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，幫助項(xiàng)目法人協(xié)調(diào)解決征地拆遷、移民安置和社會(huì)治安等問題。

2001年水利部印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見》（水建管［2001］74號(hào)）對(duì)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制作出規(guī)定：“新建項(xiàng)目一般應(yīng)按監(jiān)管一體的原則組建項(xiàng)目法人。除險(xiǎn)加固、續(xù)建配套、改擴(kuò)建等建設(shè)項(xiàng)目，原管理單位基本具備項(xiàng)目法人條件的，原則上由原管理單位作為項(xiàng)目法人或以其為基礎(chǔ)組建項(xiàng)目法人?！保郏保?/p>

2.我國灌區(qū)基本現(xiàn)狀

2.1基本情況

2.1.1大型灌區(qū)概況

全國2萬hm２以上的大型灌區(qū)有402處，設(shè)計(jì)灌溉面積1900萬hm２，占全國有效灌溉面積的35%，占全國耕地面積的14%。現(xiàn)狀灌溉面積1580萬hm２，占全國有效灌溉面積的29%，占全國耕地面積的11%。灌溉用水量1520億m３，占農(nóng)業(yè)灌溉用水總量的42%，占農(nóng)業(yè)用水的39%。［２］

2.1.2大型灌區(qū)的地位和作用

大型灌區(qū)是我國糧食安全的重要保障，是我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有力支撐，是提高農(nóng)業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)力和出口創(chuàng)匯能力的重要基地，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的主要依托。

2.2管理體制和運(yùn)營機(jī)制

2.2.1管理體制

大型灌區(qū)一般實(shí)行以地方政府行政管理為主、水行政主管部門行業(yè)指導(dǎo)為輔的“條塊結(jié)合、分級(jí)管理”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。占總數(shù)85%以上的大型灌區(qū)是完全自收自支、自負(fù)盈虧的事業(yè)單位（地方機(jī)構(gòu)編制管理部門明確批復(fù)），主要是用經(jīng)營收入（基本上以農(nóng)業(yè)水費(fèi)為主，個(gè)別灌區(qū)有少量的發(fā)電、多種經(jīng)營收入）作為運(yùn)營及少量的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用；只有不到15%的大型灌區(qū)享有地方財(cái)政行政事業(yè)性補(bǔ)助，且補(bǔ)助額僅占這些灌區(qū)經(jīng)費(fèi)來源的極少部分。［２］

2.2.2管理方式

大型灌區(qū)的管理方式主要有專管式（灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)直接管理）和專群（縣區(qū)水務(wù)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站——業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，他們組織指導(dǎo)群眾進(jìn)行管理）結(jié)合式兩種。絕大多數(shù)灌區(qū)采用不同程度的專管與專群結(jié)合方式并存，一般以支級(jí)以下渠道為專管與專群結(jié)合界限，支渠以上工程為專管部分，跨縣區(qū)的支渠（含）以下工程由縣區(qū)水務(wù)局鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站組織群眾進(jìn)行管理。［２］

3.項(xiàng)目法人組建方案分析

3.1項(xiàng)目法人組建方案

根據(jù)我國灌區(qū)現(xiàn)狀及有關(guān)項(xiàng)目法人責(zé)任制的法律法規(guī)，對(duì)于跨縣區(qū)灌區(qū)的改擴(kuò)建工程的項(xiàng)目法人組建方式，一個(gè)項(xiàng)目中同時(shí)包含灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)直接管理的工程又有一個(gè)或多個(gè)縣區(qū)管理的工程的跨行政區(qū)域的項(xiàng)目，宜采用二級(jí)項(xiàng)目法人責(zé)任制。這符合《關(guān)于貫徹落實(shí)加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見》（水建管［2001］74號(hào)）關(guān)于“除險(xiǎn)加固、續(xù)建配套、改擴(kuò)建等建設(shè)項(xiàng)目，原管理單位基本具備項(xiàng)目法人條件的，原則上由原管理單位作為項(xiàng)目法人或以其為基礎(chǔ)組建項(xiàng)目法人?！钡囊?guī)定。

具體組建：灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)組建一級(jí)項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目前期工作的組織協(xié)調(diào)，可研及設(shè)施方案的編制上報(bào)，實(shí)施直接管理工程的改擴(kuò)建，監(jiān)督、指導(dǎo)二級(jí)項(xiàng)目法人的實(shí)施情況；縣區(qū)負(fù)責(zé)各自行政區(qū)域內(nèi)管理工程的改擴(kuò)建的實(shí)施，在前期工作中，對(duì)擬改擴(kuò)建工程的內(nèi)容上報(bào)至灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)（一級(jí)項(xiàng)目法人），負(fù)責(zé)籌集應(yīng)承擔(dān)的地方配套資金，接受一級(jí)項(xiàng)目法人的監(jiān)督指導(dǎo)。

3.2具體職責(zé)

根據(jù)國發(fā)［2000］20號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見》和水利部的《關(guān)于貫徹落實(shí)加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見》（水建管［2001］74號(hào)）之規(guī)定履行具體職責(zé)：（1）負(fù)責(zé)組建項(xiàng)目法人在現(xiàn)場(chǎng)的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)；（2）按照批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容組織工程建設(shè)，負(fù)責(zé)對(duì)工程質(zhì)量、進(jìn)度、資金等進(jìn)行管理、檢查和監(jiān)督；（3）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決好工程建設(shè)的外部條件；（4）按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》和《建設(shè)工程管理?xiàng)l例》等的有關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)組織施工、監(jiān)理、設(shè)備采購的招標(biāo)工作，與中標(biāo)單位簽訂合同，并明確各參建單位質(zhì)量終身責(zé)任人及其應(yīng)負(fù)的責(zé)任；（5）接受政府或水利行政主管部門及一級(jí)項(xiàng)目法人的檢查監(jiān)督和稽查，定期向其報(bào)告建設(shè)情況；（6）負(fù)責(zé)按照有關(guān)驗(yàn)收規(guī)程組織或參與驗(yàn)收工作；（7）負(fù)責(zé)編制竣工決算等。

這樣就明確了縣區(qū)法人（二級(jí)項(xiàng)目法人）的職責(zé)：負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決好工程建設(shè)的外部條件，負(fù)責(zé)組織施工、監(jiān)理、設(shè)備采購的招標(biāo)工作，負(fù)責(zé)編制竣工決算，等等。如果灌區(qū)僅組建一級(jí)項(xiàng)目法人的話，技術(shù)力量、地方配套資金籌措、材料設(shè)備采購、施工外部環(huán)境、決算編制等都存在很大困難，縣區(qū)的積極性難以調(diào)動(dòng)。可以說，這樣理順了各方關(guān)系，更明確了各自的義務(wù)和責(zé)任。

4.案例分析

4.1某灌區(qū)概況

某灌區(qū)范圍包括兩縣一區(qū)，灌區(qū)總面積1500km２，設(shè)計(jì)灌溉面積90萬畝。屬于跨縣行政區(qū)劃的大型灌區(qū)，是地市級(jí)灌區(qū)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，副縣級(jí)事業(yè)單位，隸屬于市水利局。過去在建設(shè)項(xiàng)目工程內(nèi)容基本是灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)直接管理的工程，所以在建設(shè)項(xiàng)目上一直實(shí)行的是一級(jí)項(xiàng)目法人責(zé)任制。隨著續(xù)建配套等改擴(kuò)建工程逐步向支級(jí)及以下渠道工程的延伸，出現(xiàn)了新的問題。因?yàn)橹Ъ?jí)及以下工程的管理是由所在縣水務(wù)局管理，灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理的范圍是跨縣區(qū)的總干渠及其分水閘。一個(gè)項(xiàng)目中既有灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)直接管理的工程，又有非灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)直接管理的不同縣區(qū)的工程，這種改擴(kuò)建項(xiàng)目在實(shí)施中的項(xiàng)目法人怎樣組建？地方配套資金的籌集怎樣理順？怎樣既符合項(xiàng)目法人組建的法律法規(guī)，又符合實(shí)際情況，準(zhǔn)確明晰責(zé)任主體，充分調(diào)動(dòng)縣區(qū)建設(shè)及配套資金籌集的積極性？是一個(gè)值得好好研究的問題。

4.2近幾年某灌區(qū)實(shí)施的改擴(kuò)建工程的項(xiàng)目法人組建情況

2008年的該灌區(qū)續(xù)建配套項(xiàng)目的工程內(nèi)容完整地處在甲縣的行政區(qū)域范圍內(nèi)，2008年新增投資項(xiàng)目完整地處在乙縣行政區(qū)域范圍內(nèi)，這些工程一直以來分別屬于甲縣水務(wù)局和乙縣水務(wù)局管理，配套資金當(dāng)然全部有甲縣和乙縣分別承擔(dān)。對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施管理，實(shí)行的是灌區(qū)續(xù)建配套工程指揮部委托甲縣、乙縣分別成立現(xiàn)場(chǎng)工程指揮部，沒有明確組建二級(jí)項(xiàng)目法人，在稱謂上還是沿用指揮部的老的稱謂，所以各自職責(zé)并不是很明晰。實(shí)際上這兩個(gè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、可研的編制、實(shí)施方案的編報(bào)、招標(biāo)等前期工作都是由灌區(qū)專管結(jié)構(gòu)組織協(xié)調(diào)完成的，項(xiàng)目的資金籌資、建設(shè)（材料、設(shè)備的采購及工程質(zhì)量等）管理和生產(chǎn)運(yùn)行管理、還本付息，以及資產(chǎn)的保值增值等是由縣區(qū)負(fù)責(zé)的。項(xiàng)目的實(shí)施工程中灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)參與，但起不到真正的指導(dǎo)監(jiān)督的作用，且責(zé)任主體不清。

該灌區(qū)2011年度的續(xù)建配套項(xiàng)目中同時(shí)包含了灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)直接管理的工程，也有甲縣和乙縣管理的工程，所以必須做到配套資金的籌集理清，項(xiàng)目的責(zé)任主體明晰，這樣項(xiàng)目實(shí)施才能順利，同時(shí)也要符合項(xiàng)目法人責(zé)任制的要求。實(shí)際上灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)從技術(shù)力量、精力也不具備全部承攬的能力，這些工程攪在一起對(duì)調(diào)動(dòng)各縣區(qū)籌集地方配套資金的積極性也是不利的。所以采用了灌區(qū)組建一級(jí)（市級(jí)）項(xiàng)目法人，主要承擔(dān)直接管理的工程的建設(shè)任務(wù)，組織協(xié)調(diào)了整個(gè)灌區(qū)的項(xiàng)目的申報(bào)立項(xiàng)、可研和實(shí)施方案的編制及上報(bào)，在項(xiàng)目的實(shí)施上監(jiān)督指導(dǎo)二級(jí)項(xiàng)目法人的工作。縣區(qū)組建了二級(jí)項(xiàng)目法人，在前期工作中負(fù)責(zé)該項(xiàng)目中各自轄區(qū)的工程內(nèi)容的確定并上報(bào)該灌區(qū)，在項(xiàng)目的實(shí)施上負(fù)責(zé)應(yīng)承擔(dān)的地方配套資金的籌集，組織實(shí)施本行政區(qū)域的工程建設(shè)管理任務(wù)，按照項(xiàng)目法人的要求行使自己的權(quán)利和義務(wù)，接受一級(jí)目法人監(jiān)督和指導(dǎo)。

這樣就明確了各縣區(qū)在自己轄區(qū)內(nèi)工程的法人地位，他們具有所負(fù)責(zé)工程在資金籌集、管理、使用方面的權(quán)力，也明確了對(duì)工程質(zhì)量管理、施工的外部條件等方面的所承擔(dān)的義務(wù)，同時(shí)理順了工程決算方面的范圍，縣區(qū)應(yīng)完成自己承擔(dān)工程部分的決算任務(wù)，一級(jí)項(xiàng)目負(fù)責(zé)所承擔(dān)工程部分的決算，并負(fù)責(zé)匯總整個(gè)項(xiàng)目的決算。

5.結(jié)語

對(duì)跨縣區(qū)的市級(jí)灌區(qū)的工程建設(shè)項(xiàng)目——如果既有市級(jí)灌區(qū)直接管理的工程（主要是跨縣區(qū)的工程），又有縣區(qū)各自管理的工程，應(yīng)該組建二級(jí)項(xiàng)目法人，灌區(qū)組建一級(jí)（市級(jí)）項(xiàng)目法人，主要承擔(dān)直接管理的工程的建設(shè)任務(wù)，組織協(xié)調(diào)整個(gè)灌區(qū)的項(xiàng)目的申報(bào)立項(xiàng)、可研和實(shí)施方案的編制及上報(bào)，監(jiān)督指導(dǎo)二級(jí)項(xiàng)目法人的工作。縣區(qū)組建二級(jí)項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目中各自轄區(qū)的工程內(nèi)容的選定并上報(bào)灌區(qū)專管結(jié)構(gòu)，負(fù)責(zé)應(yīng)承擔(dān)的地方配套資金的籌集，組織實(shí)施本行政區(qū)域的工程建設(shè)管理任務(wù)，按照項(xiàng)目法人的要求行使自己的權(quán)利和義務(wù)。接受一級(jí)目法人監(jiān)督和指導(dǎo)。這樣體現(xiàn)誰受益、誰管理、誰投資、誰建設(shè)實(shí)施、誰負(fù)責(zé)的原則，同時(shí)對(duì)資金的使用籌集更加明晰，更便于保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，也更以利于調(diào)動(dòng)縣區(qū)工程建設(shè)的積極性。

這種組建方式，更加明晰理順了灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)和各縣區(qū)在項(xiàng)目中的關(guān)系、權(quán)力及義務(wù)，更符合實(shí)際情況，有利于調(diào)動(dòng)縣區(qū)工程建設(shè)的積極性，也體現(xiàn)了建管一體組建項(xiàng)目法人的原則，各縣區(qū)水務(wù)局完全具備組建項(xiàng)目法人的條件。

參考文獻(xiàn)：

［1］水利部水利建設(shè)與管理總站編.水利部工程建設(shè)管理法規(guī)（ISBN7-80177-392-6）.北京：中國計(jì)劃出版社，2005：385-89，（第一版）.

［2］“大型灌區(qū)管理體制和運(yùn)營機(jī)制改革研究”課題組.大型灌區(qū)管理體制和運(yùn)營機(jī)制改革研究簡(jiǎn)介.中國水利，2003，（16）：16-20.