摘要：政府規(guī)制關(guān)鍵是提供一套有效的制度安排。由于制度性的差異，中國和西方國家的政府規(guī)制改革呈現(xiàn)出諸多的不同——憲政差異、經(jīng)濟(jì)體制差異和行為主體差異，因此，以三權(quán)分立為前提假設(shè)的西方規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論不能直接應(yīng)用于我國的政府規(guī)制改革實(shí)踐。中外政府規(guī)制制度性差異的分析有助于我國政府規(guī)制改革的深化與完善。

關(guān)鍵詞：政府規(guī)制；制度差異；規(guī)制過程

中圖分類號：F121 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）05-0102-04

政府規(guī)制是指政府根據(jù)相應(yīng)規(guī)則對微觀經(jīng)濟(jì)主體行為實(shí)行的一種干預(yù)。政府規(guī)制的關(guān)鍵是提供一套有效的制度安排。由于制度性的差異，中國和西方國家的政府規(guī)制改革呈現(xiàn)出諸多的不同——憲政差異、經(jīng)濟(jì)體制差異和行為主體差異，因此，以三權(quán)分立為前提假設(shè)的西方規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論不能直接應(yīng)用于我國的政府規(guī)制改革實(shí)踐。中外政府規(guī)制制度性差異的分析有助于我國政府規(guī)制改革的深化與完善。

一、政府規(guī)制的一般性制度安排

“管制的過程是由被管制市場中的消費(fèi)者和企業(yè)，消費(fèi)者偏好和企業(yè)技術(shù)，可利用的戰(zhàn)略以及規(guī)則組織來界定的一種博弈”[1]。這是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼爾·史普博對“政府規(guī)制過程”作出的解釋。從上述定義可以看出，實(shí)現(xiàn)規(guī)范的政府規(guī)制過程需要一系列制度安排。政府規(guī)制的規(guī)范性制度安排包括三個(gè)方面：第一，憲法秩序，即規(guī)則的規(guī)則。具體而言，是指具有普遍約束力的一系列政治、經(jīng)濟(jì)、社會、法律的基本規(guī)則，一般表現(xiàn)為政治體制的差別。第二，各種具體的法律制度，即具體的制度安排，亦即在憲法秩序下約束特定行為模式和關(guān)系的規(guī)則。第三，具體行為準(zhǔn)則。它是賦予憲法秩序和制度安排合法性的基礎(chǔ)。

憲法秩序的不同，決定了不同國家政府規(guī)制最根本的制度差異。因?yàn)椴煌膽椃ㄖ刃蛞?guī)定了規(guī)制機(jī)構(gòu)、被規(guī)制對象與消費(fèi)者三者之間的法律地位。這直接決定了在規(guī)制過程中他們之間的利益權(quán)衡。具體的制度安排和規(guī)則性行為準(zhǔn)則直接決定了規(guī)制過程中的三個(gè)主體的行為。規(guī)制過程中的行為主體的差異對規(guī)制的效果具有決定性的影響。一般而言，規(guī)制過程中的行為主體包含以下兩方面的關(guān)系：

第一，規(guī)制過程中行為主體相互獨(dú)立又相互制約的關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)制過程一般涉及三大行為主體：企業(yè)、消費(fèi)者和規(guī)制機(jī)構(gòu)。企業(yè)是獨(dú)立的商品生產(chǎn)者，政府一般不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營。然而，一旦企業(yè)經(jīng)營過程中由于嚴(yán)重市場失靈而可能對消費(fèi)者及公眾利益造成損失時(shí)，規(guī)制機(jī)構(gòu)就會對企業(yè)進(jìn)行規(guī)制。消費(fèi)者是與企業(yè)集團(tuán)相抗衡的利益集團(tuán)，是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制不可或缺的行為主體，并且是規(guī)制過程中最大的利益集團(tuán)，對于保證規(guī)制過程的公正性具有不可或缺的作用，然而，由于搭便車行為的存在，消費(fèi)者集團(tuán)又往往在政府規(guī)制過程中成為弱勢群體。政府規(guī)制機(jī)構(gòu)是由特定領(lǐng)域的專家組成的、專門行使規(guī)制職能的行政組織。規(guī)制機(jī)構(gòu)手中掌握著一定的自由裁量權(quán)，這在一定程度上為它提供了尋租的可能。

第二，規(guī)制過程中的行為主體之間的互動關(guān)系。在政府規(guī)制過程中，企業(yè)、消費(fèi)者、規(guī)制者之間處于一定的互動關(guān)系中，包括直接互動和間接互動。直接互動關(guān)系通過公開聽證和規(guī)則制定過程在消費(fèi)者和企業(yè)之間發(fā)生，遵循行政程序尤其是遵照行政程序法。間接互動關(guān)系是指消費(fèi)者和企業(yè)利益集團(tuán)企圖通過立法、行政、司法等渠道影響管制決策的活動，它主要發(fā)生在規(guī)制機(jī)構(gòu)行為的立法和行政控制以及規(guī)制機(jī)構(gòu)決定的司法審查過程之中[2]。

二、中外政府規(guī)制的憲政差異

法律體系的完備是實(shí)施良好規(guī)制的基礎(chǔ)，政府規(guī)制必須依據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行，做到有法可依。如上所述，規(guī)制過程涉及規(guī)制機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者、企業(yè)之間直接的和間接的互動關(guān)系，因而，政府規(guī)制過程必須與政府體制、行政程序的設(shè)置保持密切的關(guān)系，規(guī)制必須依托一定的政府機(jī)構(gòu)，也就是獨(dú)立的第三方。

發(fā)達(dá)國家的規(guī)制實(shí)踐表明，規(guī)制過程通常是由議會（國會）首先立法，然后依據(jù)法律體系建立規(guī)制機(jī)構(gòu)，實(shí)施對某一產(chǎn)業(yè)的規(guī)制。因此，西方在實(shí)施規(guī)制與推動規(guī)制改革方面的一個(gè)突出特點(diǎn)就是法律先行，通過構(gòu)建完備的法律體系為規(guī)制改革提供強(qiáng)大的基礎(chǔ)。同時(shí)，在規(guī)制的行政過程方面，還廣泛存在著消費(fèi)者、企業(yè)以及規(guī)制機(jī)構(gòu)間的互動關(guān)系。實(shí)際上，政府規(guī)制過程就是規(guī)制機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者、政治利益集團(tuán)的廣泛互動和博弈過程，這在很大程度上保障了政府規(guī)制的公共利益性和規(guī)范性。

然而由于憲政秩序的不同，中國的政府規(guī)制不具有西方國家那種三權(quán)分立的政治體制，很難做到對規(guī)制過程中三個(gè)行為主體的相互制約。因此，政府規(guī)制作為一種學(xué)習(xí)西方的舶來品，目前在我國的理論研究方面并沒能真正實(shí)現(xiàn)本土化，規(guī)制理論及其相關(guān)模型的假設(shè)都以西方三權(quán)分立的政治體制為基礎(chǔ)，其對我國政府規(guī)制的指導(dǎo)意義也就大打折扣。近些年來，我國的規(guī)制實(shí)踐取得了卓有成效的進(jìn)展。然而，由于我國仍處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，當(dāng)前我國政府規(guī)制基本上還是在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立和運(yùn)行，規(guī)制對象盡管已經(jīng)更具寬泛性，但仍主要集中于國有企業(yè)單位。在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制方面，政府規(guī)制法律體系的建設(shè)取得巨大進(jìn)步，《反壟斷法》已經(jīng)頒布實(shí)施，部門法律比如《電力法》、《鐵路法》等也日益完善。但由于特有的時(shí)代背景，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中仍然缺乏對政府規(guī)制目的、原則、程序、基本方針和規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)限等方面系統(tǒng)、有效的規(guī)定，致使政府規(guī)制效果大打折扣。與社會性規(guī)制的廣泛性、深入性相比，社會性規(guī)制的立法環(huán)境及法律體系建設(shè)更顯不足。盡管在一些重要領(lǐng)域也頒布了一種或極少數(shù)幾種法規(guī)，與西方完備的社會性規(guī)制法律體系相比較，我國的差距更加明顯。在不少法規(guī)中，沒有明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位，從而在相當(dāng)程度上影響了執(zhí)法效果。此外，不少法律對違法者的處罰太輕，沒有起到應(yīng)有的法律威懾作用。

行政過程建設(shè)方面缺乏完整的建設(shè)規(guī)劃是中外規(guī)制憲政差異的另一表現(xiàn)。法律體系的完備是實(shí)施良好規(guī)制的前提和基礎(chǔ)，但是，由于當(dāng)前我國行政過程建設(shè)中，行政程序、行政訴訟、違法行為的法律責(zé)任等均缺乏規(guī)劃，使得政策制定過程不夠透明，規(guī)制者的行為也無法得到有效的監(jiān)督與觀察。

三、中外政府規(guī)制的經(jīng)濟(jì)體制差異

發(fā)達(dá)國家政府規(guī)制作用的市場基礎(chǔ)是成熟的市場經(jīng)濟(jì)，各種生產(chǎn)要素都以市場作為基礎(chǔ)配置手段，價(jià)格、競爭和供求等市場機(jī)制發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用。政府規(guī)制主要是糾正市場失靈，因此政府可通過價(jià)格水平、價(jià)格結(jié)構(gòu)等規(guī)制手段來實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。而我國是仍處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用尚未真正確立。

我國市場經(jīng)濟(jì)的不成熟、不規(guī)范、與國際市場的對接度低導(dǎo)致我國政府規(guī)制與西方國家政府規(guī)制呈現(xiàn)出明顯的差別，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一，市場主體多元化不足。數(shù)目眾多的多元化所有制企業(yè)的存在是市場經(jīng)濟(jì)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)。否則就很難形成充分競爭的市場格局，也難以構(gòu)成成熟的市場經(jīng)濟(jì)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立與不斷完善，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可謂異軍突起。最近幾年，國家連續(xù)出臺多種措施鼓勵民營資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)及國有部門。然而，由于體制性原因，市場經(jīng)濟(jì)所需求的市場主體多元化格局尚未完全形成，國有企業(yè)仍在鐵路、郵政、民航、電信等行業(yè)占有絕對的市場地位，即使一些如金融、保險(xiǎn)等急需要民營資本注入的行業(yè)，市場主體多元化要求也沒有真正實(shí)現(xiàn)。市場主體的不足使得我國的政府規(guī)制幾乎是針對國有企業(yè)，使政府在這方面面臨較為矛盾的立場。對國有企業(yè)的規(guī)制，一般意義上的價(jià)格手段發(fā)揮作用的空間有限，同樣使我國的政府規(guī)制難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。

第二，市場機(jī)制難以發(fā)揮作用。由于存在行政壟斷以及社會保障制度不健全，市場競爭機(jī)制、供求機(jī)制和價(jià)格機(jī)制等難以在資源配置方面起到基礎(chǔ)性作用，由此很難實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。國有企業(yè)在利用生產(chǎn)要素及對要素進(jìn)行再配置時(shí)，通常不像非國有企業(yè)那樣關(guān)心效率和產(chǎn)品競爭力，而且遇到多種約束（如在房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、設(shè)備出售出租、人員辭退、企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)等方面），利潤最大化的目標(biāo)往往得不到貫徹。市場的進(jìn)出自由、價(jià)格決定、競爭方式、全國一體化程度等方面的不完善使得以法制為基礎(chǔ)的市場規(guī)則難以建立。本來意義上的政府規(guī)制針對的是市場失靈，而我國的市場機(jī)制本身還沒有發(fā)揮完全作用，這就使得我國政府規(guī)制的目標(biāo)與西方政府規(guī)制差距很大。在我國，政府規(guī)制改革表現(xiàn)得就像是西方國家放松規(guī)制一樣，政府在不斷地退出原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，在退出的同時(shí)，政府還面臨在退出后如何管理相關(guān)行業(yè)的問題。即中國的政府規(guī)制改革是一個(gè)放松規(guī)制與規(guī)范規(guī)制的雙重過程。這樣的一個(gè)目標(biāo)，使得我國政府規(guī)制改革比西方國家的政府規(guī)制困難得多，復(fù)雜得多。

四、中外政府規(guī)制的行為主體差異

市場經(jīng)濟(jì)較為成熟的西方發(fā)達(dá)國家，政府規(guī)制的行為主體相對獨(dú)立：國家的立法、司法和行政是相對獨(dú)立的；政府擁有的國有企業(yè)相對較少且相對獨(dú)立。另外，行為主體的互動關(guān)系體現(xiàn)在規(guī)制過程的各個(gè)階段，各行為主體之間真正構(gòu)成了相互制約相互依賴的關(guān)系，并且形成了較為成熟的行為主體間互動機(jī)制[3]。

而我國的現(xiàn)實(shí)則是大不相同。首先，規(guī)制者同時(shí)又是規(guī)制對象——相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的所有者。我國政府機(jī)構(gòu)在整個(gè)規(guī)制過程中承擔(dān)著三種角色：社會管理者，市場管理者，國有企業(yè)的所有者和生產(chǎn)者。政府是幾乎所有的自然壟斷行業(yè)、公共企業(yè)及大部分競爭性領(lǐng)域中大企業(yè)的所有者，與民營經(jīng)濟(jì)主體形成了對立面。三位一體的身份使規(guī)制機(jī)構(gòu)無法獨(dú)立、中立地行使自己的職能。當(dāng)企業(yè)發(fā)生虧損時(shí)，規(guī)制機(jī)構(gòu)就可以利用其特有的壟斷權(quán)力，來保護(hù)自己作為所有者的利益。既是運(yùn)動員又是裁判員的運(yùn)行機(jī)制使得規(guī)制過程很難達(dá)到公正性。因此，在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中，這種三位一體的身份，使政府產(chǎn)生了深刻的角色沖突。其次，規(guī)制主體缺乏統(tǒng)一性、權(quán)威性和獨(dú)立性。這是轉(zhuǎn)型期政府角色沖突的直接產(chǎn)物。到目前為止，我國除環(huán)保部等少數(shù)幾個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)外，專事規(guī)制職能的機(jī)構(gòu)并不多，也沒有以法律形式明確規(guī)制機(jī)構(gòu)的地位，主要是由一些行政管理機(jī)關(guān)按照各自的職能共同執(zhí)法。由不同政府部門共同規(guī)制同一產(chǎn)業(yè)，必然形成規(guī)制職能的交叉重疊。規(guī)制職能交叉重疊不僅導(dǎo)致規(guī)制效率低下，而且造成規(guī)制真空，甚至是規(guī)制部門間搶占職能、爭奪權(quán)利等現(xiàn)象。這就導(dǎo)致了規(guī)制部門的角色錯位、缺位和越位。另外，現(xiàn)行規(guī)制法律體系中缺乏對規(guī)制者的規(guī)制。受傳統(tǒng)行政管理思維的影響，重內(nèi)部文件、輕法律法規(guī)的傾向很嚴(yán)重。因此，我國政府規(guī)制有時(shí)并不像西方國家那樣是靠法律提供基礎(chǔ)，更多時(shí)候取決于相關(guān)規(guī)制機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的偏好和責(zé)任感。

五、借鑒與啟示

由于制度上的差異，中外政府規(guī)制改革有著本質(zhì)區(qū)別。憲政秩序的不同決定了中外政府規(guī)制性質(zhì)的不同。中國傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是對市場經(jīng)濟(jì)有效性的否定，它為政府部門無限制地對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制提供了理論基礎(chǔ)。與西方國家的政府規(guī)制是對市場失靈的糾正不同，我國的政府規(guī)制更多是源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性和本能，或者是對這種慣性和本能中不符合市場經(jīng)濟(jì)要求的行為的修正。在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響并非一朝一夕可以消除的，直到今天，許多政府行政部門還經(jīng)常以行業(yè)管理和維護(hù)市場秩序?yàn)槊ㄟ^政策和行政手段對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動橫加干涉。同時(shí)，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的根深蒂固，企業(yè)和消費(fèi)者也不可避免地需要一個(gè)轉(zhuǎn)變觀念的過程，因此，規(guī)制過程中三個(gè)主體的行為多多少少也會保留一些舊時(shí)代留下的烙印。這就使得我國政府規(guī)制改革與西方國家有著巨大的差異，改革任務(wù)也比西方國家復(fù)雜和嚴(yán)重得多。

通過比較分析中外政府規(guī)制的制度性差異可以為我國政府規(guī)制改革提供一些有益的借鑒與啟示。

第一，積極推進(jìn)行政體制改革，加快建立和完善政府規(guī)制機(jī)構(gòu)。這是完善政府規(guī)制過程的核心。一方面，與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，積極推進(jìn)行政體制改革。進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制的改革，重塑政企關(guān)系，打破目前在我國大多數(shù)規(guī)制市場上的“政企同盟”，將政府所有者職能、經(jīng)營者職能、規(guī)制者職能區(qū)分開，形成真正的市場主體多元化格局，減弱部分被規(guī)制企業(yè)對政府規(guī)制的影響力，消除經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“規(guī)制俘獲”現(xiàn)象。另一方面，依據(jù)相關(guān)法律，盡快建立和完善政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，使其真正獨(dú)立、統(tǒng)一、中立，并且將不同規(guī)制部門的職能進(jìn)行重新確定，避免現(xiàn)有規(guī)制職能的交叉重疊，以保證規(guī)制機(jī)構(gòu)能夠真正成為被規(guī)制市場中企業(yè)和消費(fèi)者博弈的公正的仲裁者，從根本上解決政府規(guī)制機(jī)構(gòu)既是運(yùn)動員又是裁判員的現(xiàn)狀。

第二，積極推進(jìn)社會制度創(chuàng)新，加強(qiáng)民主參與的制度安排。西方發(fā)達(dá)國家的規(guī)制實(shí)踐表明，加大社會的民主制度約束，加強(qiáng)民主參與公共選擇的制度安排是構(gòu)建科學(xué)合理規(guī)制制度的關(guān)鍵。近百年的規(guī)制實(shí)踐進(jìn)程證明，只要制度安排不合理，民主參與程度不足，規(guī)制機(jī)構(gòu)就會運(yùn)用自己手中的“自由裁量權(quán)”，任意設(shè)置公共租金，導(dǎo)致廣泛的被規(guī)制企業(yè)的“尋租”行為。規(guī)制者也具有“經(jīng)濟(jì)人”的屬性，在社會制度軟約束的背景下，必然尋求自身利益的最大化，有意無意地創(chuàng)設(shè)“公共租金”?！肮沧饨稹钡膭?chuàng)設(shè)，客觀上激勵被規(guī)制企業(yè)從生產(chǎn)性尋租轉(zhuǎn)向非生產(chǎn)性尋租，最終導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營效率的下降。解決上述問題的關(guān)鍵就是積極推進(jìn)社會制度創(chuàng)新，加強(qiáng)民主參與公共選擇的制度安排，加大社會制度約束力，從制度上建立“租金消散機(jī)制”，不給規(guī)制機(jī)構(gòu)尋租提供制度上的空間。

第三，積極推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制改革，加快培育獨(dú)立、強(qiáng)大、成熟的規(guī)制行為主體。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制形成、發(fā)展與逐步完善，市場主體多元化要求越來越高。獨(dú)立、強(qiáng)大、成熟的規(guī)制行為主體的培育與發(fā)展對于成熟市場經(jīng)濟(jì)而言日益重要。借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國在深化國有企業(yè)改革的同時(shí)，一方面必須使企業(yè)成為真正獨(dú)立的、不依附于政府的商品生產(chǎn)者；另一方面還必須加大培育力度，扶持、促成消費(fèi)者等弱小利益集團(tuán)的成長和組織程度的提高，只有當(dāng)企業(yè)主體和消費(fèi)者主體成熟和壯大了，才真正具備了能夠相互博弈和足以制約、監(jiān)督政府規(guī)制行為的力量，也才能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)范意義上的政府規(guī)制過程。

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責(zé)任編輯 莫仲寧