摘 要：宅基地使用權(quán)是我國特有的一種用益物權(quán)，我國相關(guān)法律將宅基地使用權(quán)人限定為農(nóng)村村民，這在實(shí)際上是限制宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。相關(guān)法律規(guī)定宅基地使用權(quán)人不得就其宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、出租或者設(shè)定抵押。這種限制，一方面使農(nóng)村的不動產(chǎn)難以進(jìn)入市場進(jìn)行交易，在一定程度上限制農(nóng)民的融資手段，繼而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面使得在城里購置了房產(chǎn)的農(nóng)民無法轉(zhuǎn)讓閑置的空房，將會造成農(nóng)民房屋的長期空閑，不符合“物盡其用”的原則。筆者認(rèn)為，可以通過司法解釋的方式，允許農(nóng)村村民對自有房屋及宅基地使用權(quán)設(shè)定典權(quán)，且不限定典權(quán)人的身份，以實(shí)現(xiàn)物盡其用的目的。

關(guān)鍵詞：宅基地；宅基地使用權(quán)；典權(quán)

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）30-0142-03

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)概述

宅基地使用權(quán)是我國特有的一種用益物權(quán)，是指農(nóng)村居民及少數(shù)城鎮(zhèn)居民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)可以分為兩種：即農(nóng)村宅基地使用權(quán)和城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員和符合一定條件的城鎮(zhèn)居民。新修訂的《土地管理法》和《物權(quán)法》沒有確認(rèn)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在農(nóng)村建房、對集體土地享有宅基地使用權(quán)。城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)的主體是解放以后因歷史的原因形成的城鎮(zhèn)私房所有者及經(jīng)批準(zhǔn)在城鎮(zhèn)建房的城鎮(zhèn)居民。

宅基地使用權(quán)具有以下的法律特征：

第一，權(quán)利主體特定?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。這意味著土地管理法將宅基地的使用權(quán)人限定為農(nóng)村村民，即宅基地使用權(quán)是農(nóng)村居民因建造自有住宅對集體所有的土地占有、使用的權(quán)利。而《物權(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”該規(guī)定對宅基地使用權(quán)人的身份并未加以限定。但《物權(quán)法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！边@說明《物權(quán)法》將對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)制留給了《土地管理法》和其他相關(guān)立法。

第二，權(quán)利客體僅限于集體土地。這一點(diǎn)《土地管理法》和《物權(quán)法》都有明確的規(guī)定。首先，宅基地使用權(quán)的客體僅限于集體所有的土地上，在國有的土地上不得設(shè)定宅基地使用權(quán)。其次，宅基地使用權(quán)的客體僅以土地為限，但在解釋時(shí)應(yīng)不限于“地面”，宅基地使用權(quán)人在地面之上或者地下也得進(jìn)行建設(shè)附屬設(shè)施并保有所有權(quán)。

第三，“一戶一宅”。集體經(jīng)濟(jì)組織的成員只能申請一處宅基地。《土地管理法》第62條明確規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地。

第四，目的特定。宅基地使用權(quán)的土地使用用途，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定只能用作農(nóng)村村民住宅的建設(shè)?！段餀?quán)法》第152條也明確規(guī)定只得在該土地上建造住宅及其附屬設(shè)施。解釋上，這里的住宅是指農(nóng)村村民所建住房及與住房和居住生活有關(guān)的其他建筑物和設(shè)施，例如住房、車庫、廁所、沼氣池、牛棚等。

第五，權(quán)利的取得具有無償性。我國現(xiàn)行法律中，宅基地使用權(quán)的原始取得是無償?shù)摹０凑宅F(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為了保障其成員的正常生活，無償將土地作為一種福利向本集體成員提供失。

第六，權(quán)利無期限。我國現(xiàn)行法律沒有對宅基地使用權(quán)的期限進(jìn)行限制性規(guī)定，宅基地使用權(quán)不因期限屆滿而消失。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式分析

宅基地是農(nóng)村居民的基本生活資料，我國相關(guān)法律限制宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，權(quán)利人不得就其宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、出租或者設(shè)定抵押。如：

《土地管理法》第62條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！钡?2條第3款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！?/p>

《物權(quán)法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”

《擔(dān)保法》第37條和《物權(quán)法》第184條規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押。

另外，國家土地管理局關(guān)于《確定土地所有權(quán)與使用權(quán)的若干規(guī)定》的第169條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。建造在該宅基地上的住房所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的，宅基地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓。”國務(wù)院辦公廳1999年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”國家土地管理局[1990]國土函字第97號《關(guān)于以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的具體應(yīng)用問題請示的答復(fù)》也明確規(guī)定：原宅基地使用者未經(jīng)依法批準(zhǔn)通過他人出資翻建房屋，給出資者使用，并從中牟利或獲取房屋產(chǎn)權(quán)，是屬“以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的違法行為之一。

從以上法律規(guī)定可以看出：第一，宅基地使用權(quán)人只能是農(nóng)村村民。那么，農(nóng)村村民的身份是根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)確定的？是按照從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)還是戶籍標(biāo)準(zhǔn)，或是按照實(shí)際常住標(biāo)準(zhǔn)？對這一問題，我國立法沒有正式的規(guī)定，個(gè)別部門規(guī)章有按從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，如1989年1月16日國家工商行政管理局《私營企業(yè)暫行管理辦法》第3條規(guī)定：“農(nóng)村村民，指農(nóng)民個(gè)人，不含農(nóng)村中的非農(nóng)業(yè)居民。”也有地方法規(guī)按戶籍標(biāo)準(zhǔn)的，如2007年7月1日起施行的《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》第3條規(guī)定：“農(nóng)村村民，是指具有本市常住戶口的本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員?！彼?，要從立法上規(guī)范宅基地使用權(quán)制度，就有必要從立法上對農(nóng)村村民的身份進(jìn)行科學(xué)合理的界定，統(tǒng)一農(nóng)村村民身份的界定標(biāo)準(zhǔn)。

第二，宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押，但宅基地使用權(quán)可以隨房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押。實(shí)踐中，這種轉(zhuǎn)讓也存有限制：即受讓人只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而且還必須是農(nóng)村村民，因?yàn)榍拔囊咽黾罢厥褂脵?quán)人僅限于農(nóng)村村民。如果要轉(zhuǎn)讓給本集體組織外人員，該人員必須首先在本集體組織中落戶并符合申請宅基地的條件。這種限制，違反了物權(quán)法平等保護(hù)原則，使農(nóng)村的不動產(chǎn)難以進(jìn)入市場進(jìn)行交易，在一定程度上限制農(nóng)民的融資手段，繼而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，這種限制會讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓出現(xiàn)兩難境況而使得這種允許隨房轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定形同虛設(shè)：目前在大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動的情況下，許多農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城打工，有的在城里已經(jīng)購置了房產(chǎn)，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，“空心村”和宅基地閑置情況十分突出，而農(nóng)村村民幾乎每戶都有自己的宅基地，所以，這些空置的宅基地在農(nóng)村本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓幾乎沒有市場可言，而對農(nóng)村房屋有需求的城鎮(zhèn)居民卻無法在農(nóng)村購房。在城里購置了房產(chǎn)的農(nóng)民無法轉(zhuǎn)讓閑置的空房，將會造成農(nóng)民房屋的長期空閑，不符合“物盡其用”的原則。

同樣道理，如果農(nóng)村村民通過抵押自己的房屋融資，在農(nóng)村村民無法償還借貸款物時(shí)，抵押權(quán)人的抵押權(quán)就有可能無法實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樵摰盅旱姆课轃o論是折價(jià)還是拍賣，繼受取得房屋所有權(quán)的人也必須是農(nóng)村村民，前文述及，大多數(shù)農(nóng)村村民對宅基地沒有購買需求。所以，這在實(shí)際上限定了農(nóng)民通過自己的房屋融資的可能。而同樣都是房屋，法律對城鎮(zhèn)居民的房屋所有權(quán)幾乎沒有限制，對農(nóng)民房屋所有權(quán)的這種限制，顯然是一種歧視。近年我國農(nóng)村進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，在這種情況下，農(nóng)民需要資金發(fā)展生產(chǎn)，但可以取得融資的只有房屋和宅基地。所以，對宅基地使用權(quán)制度的改革勢在必行。

對宅基地使用權(quán)，法律作出農(nóng)民可以無償使用不得轉(zhuǎn)讓的限制，主要基于以下考慮：一是為了使農(nóng)民“居者有其屋”，保證農(nóng)民不要成為流入城市的無業(yè)游民，造成兩極分化；宅基地和住房是農(nóng)民最后的生存基礎(chǔ)，盡管在市場經(jīng)濟(jì)形勢下，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式發(fā)生了很大變化，但農(nóng)民對住房和宅基地依然有著極大的依賴性。農(nóng)民的生活在很大程度上離不開房屋和宅基地，房屋和宅基地抵押轉(zhuǎn)讓后，一旦生活和生產(chǎn)發(fā)生變化，農(nóng)民將無依無靠，淪為無居無業(yè)的失地農(nóng)民。二是因?yàn)檎厥褂脵?quán)具有一定的福利性，按照現(xiàn)行《土地管理法》，宅基地使用權(quán)與農(nóng)村村民的身份相聯(lián)系。集體組織為了保障其成員正常生活，將宅基地使用權(quán)作為一種福利向集體成員無償提供。在目前房地一體的格局下，如果允許農(nóng)村村民將宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，處分房屋的同時(shí)也處分了宅基地，損害了集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益。

一般而言，無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村村民，大多都是在急需資金而又無其他融資渠道時(shí)才會變賣房屋或抵押房屋融資，或者是房屋長期閑置而房主自己沒有居住需要也不愿出租。在因?yàn)槿谫Y出賣房屋或抵押房屋后，城鎮(zhèn)居民出現(xiàn)無居無業(yè)情況時(shí)，往往可以靠低保生活，但農(nóng)村村民卻沒有低保制度的保障。筆者認(rèn)為，國家應(yīng)盡快建立健全農(nóng)村的社會保障制度，不能因?yàn)檗r(nóng)村社會保障制度的缺失而又通過立法限制農(nóng)民對自有房屋的處分權(quán)，這種限制，是不平等的，也是一種歧視，不利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)可否設(shè)定典權(quán)的分析

允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)隨房屋轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓，需要制修訂一系列的法律，也需要一定的時(shí)間，在立法部門沒有將相關(guān)法律納入制修訂進(jìn)程之前，本人認(rèn)為，可以通過司法解釋的方式，允許農(nóng)村村民通過對自有房屋設(shè)定典權(quán)，不限定典權(quán)人身份的方式融資，①對農(nóng)村村民的私房設(shè)定典權(quán)，即為宅基地使用權(quán)設(shè)定典權(quán)。這一方面可以滿足城鎮(zhèn)居民對農(nóng)村住房的需求，另一方面讓農(nóng)民在融通到資金的同時(shí)又保有房屋的所有權(quán)，在典期屆滿后，農(nóng)民可根據(jù)自身的需要，決定是否需要回贖或找貼房屋。

典權(quán)，是指支付典價(jià)，占有他人不動產(chǎn)而為使用收益的權(quán)利[1]。這里的不動產(chǎn)，僅指建筑物及其所占用基地的基地使用權(quán)[1]。其中，支付典價(jià)者為典權(quán)人，而以自己的不動產(chǎn)供典權(quán)人占有、使用、收益者為出典人，作為典權(quán)標(biāo)的物的不動產(chǎn)為典物。

典權(quán)在我國具有悠久的歷史，是中國傳統(tǒng)思維和習(xí)慣在法律上的反映。如學(xué)者言：“典權(quán)系物權(quán)編所定物權(quán)中，唯一純出于固有法制者，其所以興起之緣由，乃因眾人認(rèn)為變賣祖產(chǎn)尤其是不動產(chǎn)，籌款周轉(zhuǎn)以應(yīng)付急需，乃是敗家之舉，足使祖宗蒙羞，故絕不輕易從事，然又不能不有解決之計(jì)，于是有折衷辦法之出現(xiàn)，即將財(cái)產(chǎn)出典于人，以獲得相當(dāng)于賣價(jià)之金額，在日后可以原價(jià)將之贖回，如此不僅有足夠之金錢，以應(yīng)通融之需，復(fù)不落得變賣祖產(chǎn)之譏。而典權(quán)人則得以支付低于賣價(jià)之典價(jià)后，即取得典物之使用收益權(quán)，且日后尚有因此取得典物所有權(quán)之可能，是以出典人與典權(quán)人兩全其美，實(shí)為最適宜之安排?！盵2]

因?yàn)閷φ厥褂脵?quán)人的身份限定，農(nóng)民出典房屋同樣受到諸多限制。筆者認(rèn)為，允許農(nóng)村村民通過對自有房屋及宅基地使用權(quán)設(shè)定典權(quán)，而不限定典權(quán)人身份的方式融資，主要理由如下：

首先，從上文對典權(quán)的簡短分析看出，典權(quán)的設(shè)定主要是為滿足融資的需要，而農(nóng)村村民對自有房屋設(shè)定典權(quán)，也多是基于融資需要，出典房屋可使其獲得經(jīng)營活動急需的流動資金，以解一時(shí)之需；同時(shí)也滿足了典權(quán)人對他人不動產(chǎn)的占有、使用并獲取收益的需要，而且，在出典人不回贖的情況下，典權(quán)人有可能取得典物的所有權(quán)。而不限定典權(quán)人的身份，一方面可以讓農(nóng)村村民通過出典房屋很快融通到所需資金，另一方面，即使出典人不是為了融資需要而出典房屋，也可避免該房屋長期閑置，這對于物盡其用有積極的意義。

其次，限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓主要是擔(dān)心農(nóng)民將房屋和宅基地抵押轉(zhuǎn)讓后，一旦生活和生產(chǎn)發(fā)生變化，農(nóng)民將無依無靠，淪為無居無業(yè)的失地農(nóng)民。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。但農(nóng)村村民將自有房屋設(shè)定典權(quán)后，仍對房屋保有所有權(quán)，在將來可以通過回贖的方法重新占有和使用自己的房屋，在將來不會淪為無居無業(yè)的失地農(nóng)民。同時(shí)也避免了損害到本集體經(jīng)濟(jì)組織的對宅基地的所有權(quán)及其相關(guān)利益。

再次，有利于避免不必要的訴訟糾紛。實(shí)踐中農(nóng)村私有房屋買賣糾紛案件比較多，①這類糾紛被界定為是名義上買賣房屋，實(shí)際上是買賣宅基地使用權(quán)，因?yàn)槲覈山拐厥褂脵?quán)的自由流轉(zhuǎn)，所以，農(nóng)村私房買賣當(dāng)事人如果都為農(nóng)村村民，則買賣合同被認(rèn)定為有效；而糾紛的訴訟雙方當(dāng)事人如果出賣人為農(nóng)村村民，買受人為城市居民的，則買賣合同被認(rèn)定為無效。②被認(rèn)定為無效的這些買賣合同，交易發(fā)生的時(shí)間多在起訴前兩年以上，有的甚至在10年以上；出賣人交付了房屋，買受人入住并給付了房款，但多未辦理房屋登記變更或宅基地使用權(quán)變更登記手續(xù)；大多數(shù)訴訟是緣于土地增值以及土地征用、房屋拆遷等因素，房屋現(xiàn)值或拆遷補(bǔ)償價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原房屋買賣價(jià)格，出賣人受利益驅(qū)動而起訴；很多買受人對房屋進(jìn)行過裝修、翻建、改建等添附行為。房屋買賣合同被認(rèn)定為無效，買受人的利益損失往往比較大，如北京宋莊畫家李玉蘭與宋莊某村民買賣宅基地使用權(quán)糾紛一案。同時(shí)也縱容了出賣人不依誠信履約。如果法律允許農(nóng)村私有住房出典而不限定典權(quán)人的身份，則會避免這些不必要的糾紛。房屋出典后，如果土地增值以及土地征用、房屋拆遷等使得房屋現(xiàn)值或拆遷補(bǔ)償較高，都不會影響到典權(quán)關(guān)系的雙方當(dāng)事人為此而提起訴訟。如果出典人在典期屆滿后不愿回贖房屋，可依照當(dāng)時(shí)的市價(jià)找貼房屋給典權(quán)人。

這里還有個(gè)問題需要說明一下。農(nóng)村私有房屋設(shè)定典權(quán)后，典權(quán)人有留買權(quán)，即出典人轉(zhuǎn)讓典物時(shí)，典權(quán)人在同等條件下有優(yōu)先購買權(quán)；還有典物取得權(quán)，即典期屆滿，出典人不回贖的，典權(quán)人取得典物的所有權(quán)。這樣，典權(quán)人最終也取得農(nóng)村村民房屋的所有權(quán)，同時(shí)也取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。有人會認(rèn)為這也是名義上賣房實(shí)際是買賣宅基地使用權(quán)，應(yīng)該無效。筆者認(rèn)為，首先，典權(quán)設(shè)定后，典期一般都較長，大都在10年到30年之間，出典人對自有房屋是否有居住需要，在典期屆滿時(shí)是否有必要將房屋贖回，有足夠的考慮時(shí)間。出典人轉(zhuǎn)讓典物或在典期屆滿不回贖典物的，都說明出典人對自有房屋沒有居住的需要。法律限制農(nóng)村私房自由轉(zhuǎn)讓的第一個(gè)原因，即擔(dān)心農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓房屋后淪為無居無業(yè)的失地農(nóng)民便不存在，而且農(nóng)村村民的私房屬于農(nóng)村村民的私產(chǎn)，他們有權(quán)處理，法律不應(yīng)過分干涉。其次，無論是留買還是絕賣，出典人和典權(quán)人處分的都是農(nóng)村私有房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，而不是宅基地所有權(quán)，即并沒有侵犯到集體的宅基地所有權(quán)。典權(quán)人作為典物的使用人，長期在農(nóng)村居住生活，只是沒有農(nóng)村戶口，是否可以將其看作是農(nóng)村村民？而對于農(nóng)村村民的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，法律并沒有統(tǒng)一的規(guī)定。

綜上，筆者認(rèn)為，法律應(yīng)該允許農(nóng)村村民對自有房屋設(shè)定典權(quán)而不限制典權(quán)人的身份，適當(dāng)放寬對農(nóng)村村民私房及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，以保障農(nóng)村村民的合法權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1]梁慧星.中國民法典草案建議稿附理由<物權(quán)編>[M].北京：法律出版社，2004.

[2]謝在全.民法物權(quán)論：上冊[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999：456.

（責(zé)任編輯：陳雅莉）