摘 要：委員會(huì)制是美國(guó)國(guó)會(huì)運(yùn)作的重要方式，作為國(guó)會(huì)的“中樞神經(jīng)”，委員會(huì)在立法過(guò)程中具有舉足輕重的分量，是名副其實(shí)的“院中之院”。結(jié)合對(duì)參議院最具影響力的委員會(huì)之一——對(duì)外關(guān)系委員會(huì)的介紹，分析國(guó)會(huì)委員會(huì)體制的發(fā)展演變及其特征和功能，幫助我們更透徹地去解讀美國(guó)國(guó)會(huì)。

關(guān)鍵詞：美國(guó)國(guó)會(huì)；委員會(huì)制度；參議院；對(duì)外關(guān)系委員會(huì)

中圖分類號(hào)：D80 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）30-0026-03

由535名參眾兩院議員和數(shù)十個(gè)委員會(huì)組成的美國(guó)國(guó)會(huì)，一直被視為美國(guó)民主政治的基石，是美國(guó)政治體制中最復(fù)雜、最重要的環(huán)節(jié)。作為民意代表機(jī)構(gòu)，國(guó)會(huì)的主要職權(quán)如立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、財(cái)政權(quán)等都是通過(guò)下設(shè)的委員會(huì)來(lái)實(shí)際掌握和執(zhí)行的，可以說(shuō)委員會(huì)體制是美國(guó)國(guó)會(huì)的核心，是國(guó)會(huì)行為真正的組織者和實(shí)施者。無(wú)怪乎威爾遜會(huì)說(shuō)：“我們的政體可以用‘國(guó)會(huì)常設(shè)委員會(huì)主席的政府’這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的詞匯來(lái)描寫”[1]。

一、國(guó)會(huì)“委員會(huì)式政府”的發(fā)展演變

當(dāng)今的委員會(huì)在美國(guó)國(guó)會(huì)體系內(nèi)發(fā)揮著政策決策和利益平衡的關(guān)鍵作用，是利益集團(tuán)、政府和公眾、媒體等各方力量博弈的場(chǎng)所，向來(lái)被人們冠以“國(guó)會(huì)看門人”、“國(guó)會(huì)決策中樞”、“行動(dòng)中的國(guó)會(huì)”等稱號(hào)。但是在國(guó)會(huì)早期歷史上，委員會(huì)的作用并沒(méi)有被人們重視，甚至憲法中也沒(méi)有關(guān)于委員會(huì)方面的規(guī)定，它的出現(xiàn)只是為了方便國(guó)會(huì)運(yùn)作，且大多屬于臨時(shí)性的委員會(huì)，一旦某一立法進(jìn)程結(jié)束后就宣告解散。

國(guó)會(huì)最早的常設(shè)委員會(huì)誕生于1789年，是由眾議院首開先例成立了選舉委員會(huì)。直到1810年，國(guó)會(huì)常設(shè)委員會(huì)的數(shù)量也只有10個(gè)。參議院在常設(shè)委員會(huì)的設(shè)置上更加緩慢，在1816年之前也只有4個(gè)常設(shè)委員會(huì)。面對(duì)臨時(shí)性的特別委員會(huì)頻繁變動(dòng)所帶來(lái)的不便，參議院于1816年進(jìn)行改革，新增了11個(gè)常設(shè)委員會(huì)，其中參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)就是在這次改革中根據(jù)弗吉尼亞州參議員詹姆斯·巴布爾提出的一項(xiàng)決議而設(shè)立的。作為參議院較早成立的委員會(huì)之一，對(duì)外關(guān)系委員會(huì)也一度被冠以參議院“頭等委員會(huì)”的稱號(hào)。

隨著國(guó)會(huì)委員會(huì)制度化的不斷加深，到了19世紀(jì)末20世紀(jì)初，委員會(huì)機(jī)構(gòu)極度膨脹，常設(shè)委員會(huì)的數(shù)量不僅有了大幅增加，而且掌握了更大的權(quán)力資源，甚至委員會(huì)的主席也被貼上美國(guó)政府“總理大臣”的標(biāo)簽[2]。之后，雖然經(jīng)過(guò)整合重組，國(guó)會(huì)委員會(huì)的數(shù)量有所減少，但是委員會(huì)的功能得到了更大的強(qiáng)化，其獨(dú)立地位得到了加強(qiáng)。與此同時(shí)，委員會(huì)內(nèi)部的決策重心也發(fā)生了下移。70年代國(guó)會(huì)改革后，委員會(huì)體制更加細(xì)化，權(quán)力也更加分散化，數(shù)目龐大的小組委員會(huì)已經(jīng)掌握了實(shí)質(zhì)的立法決策權(quán)，參眾兩院的三級(jí)議事體制日趨成熟，傳統(tǒng)意義上的國(guó)會(huì)“委員會(huì)政府”逐漸被“小組委員會(huì)政府”所代替。

從臨時(shí)機(jī)構(gòu)到成為制度核心，從獨(dú)攬立法大權(quán)到權(quán)力再度分散，在委員會(huì)的這一系列的發(fā)展演變過(guò)程中，始終貫穿著權(quán)力分散與權(quán)力集中的斗爭(zhēng)。在以限制政府的權(quán)力和保障人民自由為目的憲法指引下，分權(quán)成為委員會(huì)體制發(fā)展過(guò)程的主流趨勢(shì)。伴隨著最初美國(guó)聯(lián)邦體制的建立和之后領(lǐng)土的不斷擴(kuò)大，特別是內(nèi)戰(zhàn)后美國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程帶來(lái)的法案增多、立法任務(wù)加重的趨勢(shì)，必然要求國(guó)會(huì)適應(yīng)時(shí)代要求，進(jìn)行改革。作為民意代表機(jī)關(guān)，國(guó)會(huì)委員會(huì)及其下設(shè)的眾多小組委員會(huì)猶如龐大細(xì)密的觸角，使其能在美國(guó)這樣一個(gè)復(fù)雜多元的社會(huì)里敏銳感知社會(huì)各階層復(fù)雜的利益訴求，為國(guó)會(huì)制定理性的政治決策提供制度化的通道。因此，委員會(huì)體制發(fā)展帶來(lái)的國(guó)會(huì)權(quán)力分散，在一定程度上有利于政治的穩(wěn)定和社會(huì)的安定，但是過(guò)度的分權(quán)也導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，各委員會(huì)間相互競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)內(nèi)耗嚴(yán)重，影響議事效率。這一矛盾在現(xiàn)代委員會(huì)體制中表現(xiàn)得更為明顯。

二、國(guó)會(huì)委員會(huì)的設(shè)置與運(yùn)作

（一）委員會(huì)的運(yùn)作

國(guó)會(huì)里的委員會(huì)主要有四種類型：常設(shè)委員會(huì)、特別委員會(huì)、聯(lián)合委員會(huì)以及會(huì)議委員會(huì)。根據(jù)2011年美國(guó)國(guó)會(huì)統(tǒng)計(jì)（第112屆國(guó)會(huì)），該屆國(guó)會(huì)共有52個(gè)委員會(huì)，包括參議院內(nèi)的20個(gè)常設(shè)委員會(huì)、5個(gè)特別委員會(huì)以及4個(gè)聯(lián)合委員會(huì)，眾議院內(nèi)的21個(gè)常設(shè)委員會(huì)以及2個(gè)特別委員會(huì)[3]。其中，常設(shè)委員會(huì)是委員會(huì)體制的核心，一般是按照功能和領(lǐng)域進(jìn)行劃分。國(guó)會(huì)內(nèi)絕大部分法案在提交參院、眾院大會(huì)進(jìn)行表決前，都要經(jīng)過(guò)一定委員會(huì)的事先審查和批準(zhǔn)，而這個(gè)環(huán)節(jié)也是立法過(guò)程中的關(guān)鍵階段。因?yàn)樵谶@個(gè)階段，委員會(huì)和小組委員會(huì)掌握著議案的淘汰權(quán)，使得它們被稱為“議案的墳場(chǎng)”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每屆國(guó)會(huì)提出的議案有1.5萬(wàn)項(xiàng)左右，其中95%以上由于得不到支持，在委員會(huì)階段就夭折了。委員會(huì)及其小組委員會(huì)實(shí)際扮演了國(guó)會(huì)“看門人”的角色。

當(dāng)一項(xiàng)法案提交到委員會(huì)之后，委員會(huì)可以選擇對(duì)其進(jìn)行改寫、添加修正案、投反對(duì)票甚至直接擱置不理。在現(xiàn)代委員會(huì)體制中，委員會(huì)的這種權(quán)力更多掌握在其下設(shè)的小組委員會(huì)手中。小組委員會(huì)在接到立法任務(wù)后，會(huì)通過(guò)舉行聽證會(huì)的方式，廣泛了解法案背景及相關(guān)人員、利益集團(tuán)代表、有關(guān)專家等的意見，并在此基礎(chǔ)上憑借其在該領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)對(duì)議案進(jìn)行修改、補(bǔ)充，并以審議報(bào)告的形式向委員會(huì)說(shuō)明其贊成或反對(duì)某一議案的原因。委員會(huì)則立足較大的視角對(duì)議案進(jìn)行審查，并決定是否提交全院大會(huì)進(jìn)行表決。由于繼承和發(fā)展了委員會(huì)的獨(dú)立性和專業(yè)性，因此小組委員會(huì)的決策往往受到委員會(huì)和全院大會(huì)的尊重，其立法權(quán)威得到充分認(rèn)可。

（二）委員會(huì)主席的地位

委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)一般由主席、副主席、委員會(huì)成員等組成。其中，委員會(huì)主席是委員會(huì)內(nèi)真正的權(quán)力掌握者，一般由多數(shù)黨在該委員會(huì)的最資深議員擔(dān)當(dāng)。委員會(huì)主席在委員會(huì)里都有長(zhǎng)期的工作經(jīng)歷，其就職時(shí)間可能長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至幾十年，這使得他們?cè)诮?jīng)驗(yàn)、專業(yè)知識(shí)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、對(duì)議程掌握的程度等方面具有無(wú)與倫比的優(yōu)勢(shì)，這也是委員會(huì)主席權(quán)力的重要來(lái)源。

一般來(lái)說(shuō)，委員會(huì)主席有以下一些權(quán)力：（1）確定委員會(huì)日程安排以及法案審查的優(yōu)先次序；（2）控制委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)及人員的聘用；（3）決定法案應(yīng)交到哪個(gè)小組審查；（4）提出委員會(huì)的審查報(bào)告書。在委員會(huì)的議程設(shè)置方面，委員會(huì)主席可以決定是否考慮某一議案。比如，對(duì)于其反對(duì)的議案，他可以通過(guò)拒絕安排聽證會(huì)的方式將其扼殺在搖籃里，抑或是在聽證會(huì)過(guò)程中安排更多的議案反對(duì)者發(fā)言和作證，使其處于不利地位。如果委員會(huì)主席贊成或支持某一議案，他可以積極協(xié)調(diào)委員會(huì)內(nèi)兩黨立場(chǎng)、縮短聽證會(huì)時(shí)間、督促成員提高效率等方式把法案視為委員會(huì)最優(yōu)先考慮的對(duì)象。法案最終以什么形式報(bào)告給全院大會(huì)，選擇什么時(shí)機(jī)進(jìn)行大會(huì)辯論，委員會(huì)主席都可以對(duì)此施加巨大的影響。“委員會(huì)作用的增強(qiáng)和各自為戰(zhàn)以及委員會(huì)主席的高高在上，使得人們一語(yǔ)雙關(guān)地把委員會(huì)制度成為‘委員會(huì)大公’制度”[4]。這充分說(shuō)明了委員會(huì)主席在其特有領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力壟斷。隨著小組委員會(huì)的制度化，以前由委員會(huì)掌握的權(quán)力逐漸轉(zhuǎn)移到了小組委員會(huì)里，特別是在議案的初審環(huán)節(jié)，小組委員會(huì)主席取代委員會(huì)主席而成為關(guān)鍵角色。之前國(guó)會(huì)兩院委員會(huì)的“個(gè)人統(tǒng)治”方式逐漸演變?yōu)槲瘑T會(huì)主席、委員會(huì)其他成員和小組委員會(huì)主席之間更多商討的形式。但委員會(huì)主席依然是立法過(guò)程中的關(guān)鍵人物。

（三）委員會(huì)內(nèi)的政黨合作

克拉維茨曾指出，美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)制度基本特點(diǎn)的形成有賴于兩項(xiàng)基本條件：一是三權(quán)分立的政體；一是權(quán)力分散的、自由的政黨體制。在現(xiàn)實(shí)中，委員會(huì)和小組委員會(huì)的成員構(gòu)成是按照國(guó)會(huì)兩黨議員比例分配的，因此在任何政策議題上都需要委員會(huì)內(nèi)部?jī)牲h成員之間的相互配合與協(xié)調(diào)。

從對(duì)黨員控制能力上看，美國(guó)的政黨權(quán)力比較分散，議員們的前途更多與選民投票以及個(gè)人資歷聯(lián)系在一起，因此在委員會(huì)內(nèi)的決策中，議員們擁有相對(duì)自由的權(quán)力。另外，從兩黨的關(guān)系上看，英國(guó)議會(huì)的執(zhí)政黨與在野黨之間勢(shì)如水火，絕少合作；而美國(guó)的委員會(huì)體制下，兩黨議員更多地以協(xié)商、合作為工作模式，在一定程度上淡化了黨派情緒，成員之間容易建立比較寬松融洽的私下性質(zhì)的關(guān)系，有利于達(dá)成超越黨派界限的政治妥協(xié)。而這種分散的政黨體制對(duì)于委員會(huì)內(nèi)部日常法案的審議工作是非常有益的?！斑@使得議員能更客觀地分析該法案的優(yōu)缺點(diǎn)，而不是離開法案去爭(zhēng)論那些抽象原則，也使得兩黨議員更能以負(fù)責(zé)的態(tài)度去協(xié)調(diào)各自立場(chǎng)，相互妥協(xié)和讓步以求得盡可能的一致，而委員會(huì)本身的態(tài)度和立場(chǎng)一致與否，是該法案在全院辯論時(shí)能否通過(guò)的關(guān)鍵”[5]。由此可見，美國(guó)分散的兩黨制度對(duì)于“分而治之”的國(guó)會(huì)委員會(huì)內(nèi)部的團(tuán)結(jié)和工作效率的提升有著不可低估的作用。

三、參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)案例分析

參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)是美國(guó)參議院較早成立的常設(shè)委員會(huì)之一，除了大多數(shù)委員會(huì)都具備的立法和行政監(jiān)督職能外，它還擁有憲法所賦予的對(duì)總統(tǒng)簽訂條約的審批權(quán)和對(duì)外交人員任命的同意權(quán)，可以說(shuō)在國(guó)會(huì)對(duì)外政策的制定上發(fā)揮著巨大的作用。

（一）對(duì)外關(guān)系委員會(huì)的設(shè)置與使命

美國(guó)第112屆國(guó)會(huì)（2011—2012）參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)共有18位成員，主席由馬薩諸塞州民主黨參議員約翰·克里擔(dān)任。該委員會(huì)下設(shè)7個(gè)小組委員會(huì)，分別為：負(fù)責(zé)西半球、和平隊(duì)以及毒品事務(wù)的小組委員會(huì)；負(fù)責(zé)近東、南亞以及中亞事務(wù)的小組委員會(huì)；負(fù)責(zé)非洲事務(wù)的小組委員會(huì)；負(fù)責(zé)東亞與太平洋事務(wù)的小組委員會(huì)；負(fù)責(zé)國(guó)際事務(wù)和組織、人權(quán)、民主以及國(guó)際婦女運(yùn)動(dòng)的小組委員會(huì)；負(fù)責(zé)歐洲事務(wù)的小組委員會(huì)；負(fù)責(zé)國(guó)家發(fā)展與對(duì)外援助、經(jīng)濟(jì)事務(wù)與國(guó)際環(huán)境保護(hù)的小組委員會(huì)。按憲法與美國(guó)有關(guān)法律的規(guī)定，參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)的職責(zé)和使命有如下幾點(diǎn)：

第一，對(duì)行政部門簽訂條約的建議和同意權(quán)。憲法規(guī)定，總統(tǒng)在代表國(guó)家進(jìn)行對(duì)外交往活動(dòng)中所簽訂的條約，必須聽取參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)的意見并獲得同意才能成為正式法律。在談判階段，委員會(huì)成員可以非正式地向總統(tǒng)提出意見。當(dāng)條約送交對(duì)外關(guān)系委員會(huì)后，該委員會(huì)將對(duì)條約進(jìn)行審核和調(diào)查。在這個(gè)階段，委員會(huì)可以選擇對(duì)條約給予無(wú)條件支持；拒絕該條約；對(duì)條約提出修正案；對(duì)條約提出保留。之后，委員會(huì)將投票表決是否將條約提交參議院大會(huì)。“一般地說(shuō)，只有在對(duì)外關(guān)系委員會(huì)對(duì)一項(xiàng)條約、法案或決議予以考慮并把意見回報(bào)給參議院之后，參議院才會(huì)對(duì)外交事務(wù)發(fā)表觀點(diǎn)……所有與美國(guó)外交有關(guān)的議案都由對(duì)外關(guān)系委員會(huì)先處理，通常情況下參議院會(huì)全盤接受該委員會(huì)的建議”[6]。由此可見參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)在利用條約審批權(quán)力來(lái)指導(dǎo)外交政策方面的巨大影響力。

第二，對(duì)外交官員任命的批準(zhǔn)權(quán)。這一權(quán)力來(lái)源于憲法所賦予參議院的對(duì)總統(tǒng)重要人事任命的“意見和同意”權(quán)?？偨y(tǒng)在外交領(lǐng)域的重要人事任命必須經(jīng)由參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)的同意和批準(zhǔn)。在這個(gè)過(guò)程中，對(duì)外關(guān)系委員會(huì)將舉行相關(guān)聽證會(huì)，對(duì)被提名人的個(gè)人品德、身體狀況、心理狀況和政策主張進(jìn)行全面考察。如果該委員會(huì)否決總統(tǒng)提名人選，總統(tǒng)就要重新挑選候選官員。

第三，定期審查和研究美國(guó)國(guó)家安全政策、國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)。其中既包括外交中具體的政治事務(wù)，如國(guó)際會(huì)議事項(xiàng)、對(duì)外干涉及宣戰(zhàn)等；又包括涉及對(duì)外經(jīng)濟(jì)、軍事、科技及人道主義援助領(lǐng)域的事項(xiàng)。其經(jīng)典的案例如：二戰(zhàn)后美國(guó)最大規(guī)模的援助計(jì)劃——“馬歇爾計(jì)劃”得以順利實(shí)施，很大程度上依賴于參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)對(duì)于該計(jì)劃的支持和在立法過(guò)程中的鼎力相助。而在1964年?yáng)|京灣事件發(fā)生后，該委員會(huì)也積極協(xié)調(diào)內(nèi)部意見，最終推動(dòng)了國(guó)會(huì)《東京灣決議》的通過(guò)。

（二）參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席的作用

參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)曾被公認(rèn)為是美國(guó)國(guó)會(huì)在外交領(lǐng)域最有力量的政策制定者和影響者。憑借委員會(huì)主席的特殊地位和權(quán)勢(shì)，參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)也涌現(xiàn)出不少領(lǐng)袖式人物，如共和黨麻州參議員洛奇、共和黨密歇根州參議員范登堡、民主黨阿肯色州參議員富布萊特等，他們對(duì)美國(guó)外交政策都有著相當(dāng)大的影響。

在具體的外交實(shí)踐中，首先參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席可已通過(guò)直接參與外交政策的制定，如參與國(guó)際會(huì)議和條約的磋商，來(lái)對(duì)美國(guó)外交政策施加最直接的影響。戴維斯（1897—1901年任參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席）作為美西戰(zhàn)爭(zhēng)后談判的美方代表之一，力主對(duì)西班牙采取強(qiáng)硬立場(chǎng)，并最終促使雙方達(dá)成反映其外交觀點(diǎn)的協(xié)議。

其次，對(duì)于一項(xiàng)政策議案或者條約，參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席可以通過(guò)與行政部門合作，施加積極的影響。二戰(zhàn)結(jié)束后，時(shí)任參院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席的阿瑟·范登堡憑借非凡的領(lǐng)導(dǎo)才能和嫻熟的政治技巧，促使杜魯門政府的一系列外交政策在國(guó)會(huì)得到支持并順利實(shí)施。在杜魯門援助希臘和土耳其的議案提交國(guó)會(huì)后，范登堡與國(guó)務(wù)卿馬歇爾展開了積極的合作。他在聽證會(huì)上向馬歇爾提出有傾向性的誘導(dǎo)性問(wèn)題，協(xié)助馬歇爾闡明對(duì)希臘和土耳其政府的援助是唯一明智的選擇。為了使這項(xiàng)議案能夠順利通過(guò)，范登堡還對(duì)其進(jìn)行了某些修改，并以其強(qiáng)有力的辯論技巧，使得絕大多數(shù)參議員接受了他的意見，最終使“杜魯門主義”以67票贊成、23票反對(duì)的結(jié)果在參議院獲得通過(guò)。

第三，參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席可以通過(guò)消極的方式來(lái)對(duì)外交政策施加影響。洛奇（1919—1924年任參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席）與總統(tǒng)威爾遜圍繞《凡爾賽和約》和國(guó)際聯(lián)盟的斗爭(zhēng)，充分反映了總統(tǒng)和參議院在美國(guó)外交事務(wù)中地位和作用的沖突。洛奇認(rèn)為國(guó)聯(lián)條約違背了門羅主義的原則，侵犯了美國(guó)主權(quán)。在威爾遜不愿妥協(xié)的態(tài)度面前，身為委員會(huì)主席的洛奇決定對(duì)抗威爾遜的國(guó)際聯(lián)盟：一是把國(guó)聯(lián)的反對(duì)派塞進(jìn)對(duì)外關(guān)系委員會(huì)。洛奇當(dāng)時(shí)掌握著委員會(huì)中新增的四個(gè)共和黨席位人選的決定權(quán)。他費(fèi)盡心思讓那些對(duì)國(guó)聯(lián)沒(méi)有好印象的議員加入進(jìn)來(lái)，其中兩人屬于“堅(jiān)定的保留意見派”，另外兩個(gè)屬于決不妥協(xié)派。這樣就保證了共和黨最好斗的決不妥協(xié)派在外委會(huì)內(nèi)占據(jù)了一席之地。二是采用拖延戰(zhàn)略。作為參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)的主席，洛奇掌握著對(duì)議案審議的議程安排，他將威爾遜的條約拖延了兩個(gè)月，目的就是為了消磨時(shí)間、引起異議，讓決不妥協(xié)派有時(shí)間發(fā)表反對(duì)的觀點(diǎn)。三是操縱聽證會(huì)。在對(duì)國(guó)聯(lián)的聽證會(huì)上，洛奇利用主席特權(quán)把國(guó)聯(lián)的反對(duì)者威廉·布里特邀請(qǐng)到場(chǎng)提供證詞，揭露國(guó)務(wù)卿蘭辛對(duì)于國(guó)聯(lián)計(jì)劃的批評(píng)，將行政當(dāng)局內(nèi)部對(duì)這一問(wèn)題的分歧公之于眾，使其議案處于不利地位。

在這場(chǎng)斗爭(zhēng)中，洛奇充分發(fā)揮了委員會(huì)主席的作用，使得《凡爾賽和約》在參議院沒(méi)有得到所需的2/3選票而不得不壽終正寢。這一經(jīng)典案例充分反映出參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席對(duì)于美國(guó)外交政策的影響之巨大。當(dāng)然，討論這個(gè)問(wèn)題時(shí)，我們不僅要關(guān)注“制度性因素”對(duì)于委員會(huì)主席的影響，還要注意委員會(huì)主席的個(gè)人因素，如個(gè)人名望、性格特點(diǎn)、其在黨內(nèi)的地位、立法的靈活程度等的影響。另外，參院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席與總統(tǒng)是否來(lái)自同一政黨、私人關(guān)系如何、是否有相似的外交政策觀點(diǎn)等都是其發(fā)揮作用的影響因素。

綜上所述，美國(guó)國(guó)會(huì)的委員會(huì)制度作為美國(guó)政治的一道獨(dú)特風(fēng)景在其政治生活中發(fā)揮著巨大的作用。一個(gè)多世紀(jì)前，伍德羅·威爾遜曾經(jīng)在他的著作中對(duì)國(guó)會(huì)委員會(huì)做出經(jīng)典論述：“集會(huì)時(shí)的國(guó)會(huì)只是一個(gè)供公眾觀賞的擺設(shè)，而委員會(huì)辦公室里的國(guó)會(huì)才是真正在工作的。”耐人尋味的是，這位曾充分認(rèn)識(shí)到國(guó)會(huì)委員會(huì)重要性的總統(tǒng)，最終卻在“委員會(huì)政府”面前吞下了失敗的苦果。時(shí)至今日，美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)體制幾經(jīng)變革，表現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)，繼續(xù)加深對(duì)它的研究將對(duì)我們理解美國(guó)國(guó)會(huì)、美國(guó)政治大有裨益。

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（責(zé)任編輯：石 銀）