金融監(jiān)督管理是《中國(guó)人民銀行法》等法律法規(guī)賦予包括人民銀行縣支行在內(nèi)的各級(jí)人民銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是縣支行有效執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)地方金融穩(wěn)定的重要手段。但調(diào)查顯示：由于各種因素制約，人民銀行縣支行履行金融監(jiān)管職責(zé)還存在監(jiān)管履職欠全面、監(jiān)管作為欠主動(dòng)等困難和不足，有待進(jìn)一步加強(qiáng)和改善。

一、存在的問題

（一）監(jiān)管履職欠全面。《中國(guó)人民銀行法》第五章第三十二條明確規(guī)定人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人執(zhí)行有關(guān)存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定、執(zhí)行有關(guān)人民幣管理規(guī)定等九個(gè)方面的行為有監(jiān)督檢查權(quán)力，9項(xiàng)檢查職責(zé)當(dāng)中可能至少有6項(xiàng)縣里面可以做。而從2008年來(lái)某中支轄內(nèi)5個(gè)縣支行實(shí)際開展的檢查項(xiàng)目看，檢查項(xiàng)目主要集中在對(duì)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行有關(guān)人民幣管理規(guī)定的行為、代理中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的行為和執(zhí)行有關(guān)清算管理規(guī)定的行為上，其他項(xiàng)目的檢查活動(dòng)則很少開展。

（二）監(jiān)管作為欠主動(dòng)。首先，在思想上，金融監(jiān)管意識(shí)不強(qiáng)。銀監(jiān)分設(shè)后，縣支行大多數(shù)干部和職工認(rèn)為“金融監(jiān)管”是銀監(jiān)局的問題，人民銀行充其量也就少量金融管理，并認(rèn)為反洗錢、征信管理都比較空，沒有實(shí)質(zhì)上需要管理。其次，在行動(dòng)上，人民銀行縣支行絕大多數(shù)時(shí)候是按照上級(jí)行的統(tǒng)一布置開展相關(guān)業(yè)務(wù)的檢查工作，很少主動(dòng)開展執(zhí)法檢查。

（三）監(jiān)督檢查欠深入。一方面是人民銀行縣支行監(jiān)管對(duì)象單一，檢查主要僅針對(duì)金融機(jī)構(gòu)，而未涉及其他單位和個(gè)人。如在對(duì)簽發(fā)空頭支票行為的處罰等方面基本沒有涉及。另一方面，監(jiān)管內(nèi)容比較單一，現(xiàn)場(chǎng)檢查內(nèi)容主要限于對(duì)紙質(zhì)報(bào)表和憑證等的審核，而很少直接獲取真實(shí)、完整的監(jiān)管信息。

（四）檢查處理欠嚴(yán)格。主要表現(xiàn)在“重查輕處”的問題比較突出。從近年來(lái)人民銀行縣支行檢查的情況看，基本上是查問題，而無(wú)處罰。如2008年來(lái)某中支轄內(nèi)人民銀行縣支行共開展執(zhí)法檢查72次，但是對(duì)檢查結(jié)果的處理力度偏弱，最終給予行政處罰的僅有3次，絕大多數(shù)是要求金融機(jī)構(gòu)整改，沒有做到“執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。

（五）監(jiān)管方式欠合理。目前，縣級(jí)支行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查方式比較單一，主要是根據(jù)工作計(jì)劃定期采用現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查方式進(jìn)行，基本未采用通過(guò)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)有違法嫌疑再申請(qǐng)立項(xiàng)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查的方式進(jìn)行。同時(shí)，由于縣域內(nèi)沒有銀監(jiān)部門分支機(jī)構(gòu)，人民銀行縣支行與銀監(jiān)部門的監(jiān)管信息基本沒有共享。

（六）執(zhí)法檢查欠規(guī)范。除由中支組織的執(zhí)法檢查外，一般支行自己組織的執(zhí)法檢查程序都或多或少存在一些不規(guī)范現(xiàn)象。如無(wú)事前執(zhí)法檢查通知書、執(zhí)法檢查報(bào)告不規(guī)范、沒有對(duì)相關(guān)的檢查資料進(jìn)行復(fù)印做為檢查結(jié)論證據(jù)等。

二、制約縣支行監(jiān)管履職的因素

（一）法律法規(guī)不完善。目前，人民銀行征信管理、反洗錢、金融穩(wěn)等職能法規(guī)、制度建設(shè)與賦予的人民銀行縣支行業(yè)務(wù)職能不相匹配，使縣支行從業(yè)人員難以有效開展征信管理、反洗錢、金融穩(wěn)定等金融管理工作，發(fā)揮不出應(yīng)有作用。如征信管理工作，由于《征信管理?xiàng)l例》仍未出臺(tái)，人民銀行縣支行除貸款卡行政許可依法開展比較順利外，而像非銀行信息采集、中小企業(yè)和農(nóng)戶信用信息征集和更新、推薦企業(yè)參加信用評(píng)級(jí)等工作由于無(wú)法可依，工作開展難度較大，進(jìn)展緩慢。

（二）監(jiān)管模式不適應(yīng)。一是人民銀行的執(zhí)法檢查項(xiàng)目分得較細(xì)，造成總的檢查次數(shù)偏多。在開展檢查時(shí)，多數(shù)時(shí)候是按照上級(jí)行各業(yè)務(wù)部門的統(tǒng)一布置，加之各項(xiàng)業(yè)務(wù)都有相應(yīng)的具體負(fù)責(zé)人，在時(shí)間上很難統(tǒng)籌。這對(duì)監(jiān)管方和被監(jiān)管方來(lái)說(shuō)都加大了壓力，部分金融機(jī)構(gòu)也頗有微詞。二是業(yè)務(wù)管理與執(zhí)法監(jiān)督連為一體，查處不分離，職責(zé)不清，監(jiān)督不到位。如金融法律崗位人員普遍由法律職業(yè)素養(yǎng)和水平不是很高（未經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的法律知識(shí)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)）的人員兼任。三是反洗錢、征信管理等新業(yè)務(wù)，在縣支行層面還沒有完全有效的統(tǒng)一的監(jiān)管模式和工作方式，需要在實(shí)踐中不斷完善。

（三）監(jiān)管能力不匹配。一是縣級(jí)支行人員編制有限，各相關(guān)業(yè)務(wù)股室很少安排專職監(jiān)管人員，從而導(dǎo)致監(jiān)管力量分散，難以形成監(jiān)管合力。以有庫(kù)支行某縣支行為例，按照現(xiàn)行各項(xiàng)規(guī)章制度的要求，有庫(kù)支行原本須設(shè)置工作崗位60多個(gè)，但目前該行僅有正式職工19人，一人多崗非常普遍，絕大部分工作都只能是疲于應(yīng)付，很難滿足全面履職的要求。又如有“袖珍支行”之稱的某縣支行為例，該行只有正式職工15人，有2人接近退休年齡，營(yíng)業(yè)部門有6人，有4名行領(lǐng)導(dǎo)，還有1名精神分裂人員，全行職工在忙于基礎(chǔ)工作的同時(shí)還要應(yīng)對(duì)地方政府的各類檢查、會(huì)議及工作任務(wù)，專門抽人進(jìn)行執(zhí)法檢查幾無(wú)可能。二是商業(yè)銀行各項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)范化、電子化后，要求金融監(jiān)管人具備很高的專業(yè)知識(shí)，而縣支行多數(shù)人對(duì)商業(yè)銀行的新業(yè)務(wù)了解不多，更缺乏實(shí)際金融業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)以及行政法律知識(shí)，擔(dān)心自己違法，在檢查監(jiān)督過(guò)程中產(chǎn)生畏懼害怕的心理。同時(shí)，因年齡結(jié)構(gòu)不斷老化、激勵(lì)不足等原因，導(dǎo)致縣支行員工知識(shí)更新日趨困難，不能滿足加強(qiáng)金融監(jiān)管的履職需求。

（四）監(jiān)管手段不對(duì)稱。人民銀行縣支行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查主要以手工方式為主，監(jiān)管的技術(shù)手段和信息手段應(yīng)用不足，監(jiān)管的科技含量不高，與日新月異的金融創(chuàng)新比顯得嚴(yán)重滯后，無(wú)形中加大了基層人民銀行對(duì)轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)檢查的難度。同時(shí)，上級(jí)行賦予人民銀行縣支行的監(jiān)督管理權(quán)力較少。如在新設(shè)金融機(jī)構(gòu)的開業(yè)服務(wù)與管理方面部分審核事項(xiàng)難落實(shí)，需要上級(jí)行協(xié)調(diào)處理。

（五）監(jiān)管環(huán)境不順暢。一是金融監(jiān)管受外部環(huán)境因素的影響較大。自人行與銀監(jiān)部門分家后，基層人行的監(jiān)管權(quán)威受到前所未有的挑戰(zhàn)。同時(shí)，在執(zhí)法檢查結(jié)果的處理過(guò)程中，需要綜合考慮的因素較多。一方面要考慮縣域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的承受能力，另一方面，還要頂住來(lái)自政府領(lǐng)導(dǎo)、熟人社會(huì)帶來(lái)的壓力。二是金融監(jiān)管受內(nèi)部客觀條件的影響巨大。2008年以來(lái)，各縣支行一直存在人員少和經(jīng)費(fèi)緊張的困難，故在金融監(jiān)管方面也不可避免地受到相應(yīng)的影響，支行主動(dòng)實(shí)施執(zhí)法檢查則心有余而力不足。三是人民銀行至上而下從考核機(jī)制、人員配備都高度重視調(diào)研工作、金融創(chuàng)新、金融服務(wù)工作，而金融監(jiān)管只是從屬地位，并沒有列入考核范圍，因而淡化了金融監(jiān)管。

三、對(duì)策與建議

（一）進(jìn)一步完善金融法規(guī)。一是加快《征信管理?xiàng)l例》等與人民銀行縣支行履職密切相關(guān)的法規(guī)出臺(tái)。二是從法律、法規(guī)和人民銀行規(guī)章層面上對(duì)縣支行的金融監(jiān)管方面的權(quán)力進(jìn)行進(jìn)一步明確授權(quán)和界定。

（二）進(jìn)一步完善監(jiān)管模式。一是建立以綜合性檢查為主，單一檢查為輔的檢查模式，改變以往各類業(yè)務(wù)各自為陣的單一的監(jiān)管。盡可能地開展綜合性的檢查，以減少檢查次數(shù)、提高檢查效率。二是以中支為單位，加強(qiáng)對(duì)縣支行監(jiān)管資源的整合。同時(shí)，中支要加強(qiáng)對(duì)縣支行執(zhí)法檢查的督促、指導(dǎo)和支持。三是不斷完善非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管制度。對(duì)各家金融機(jī)構(gòu)例行上報(bào)的報(bào)表和資料予以明確化、規(guī)范化，并由專人負(fù)責(zé)整理各類監(jiān)管資料、數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)完整的資料庫(kù)。在日常監(jiān)管和檢查情況的基礎(chǔ)上，認(rèn)真組織好對(duì)金融機(jī)構(gòu)的綜合評(píng)價(jià)，做到評(píng)價(jià)一次，通報(bào)一次，整改一次，既要平時(shí)算零星賬，又要“秋后”算總賬，提高非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，促進(jìn)監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。四是加強(qiáng)監(jiān)管合作，建立縣支行與銀監(jiān)部門的監(jiān)管資源共享機(jī)制，加強(qiáng)溝通和協(xié)作。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)。一是強(qiáng)化監(jiān)管意識(shí)。加強(qiáng)對(duì)干部職工依法行政意識(shí)、金融監(jiān)管意識(shí)的培養(yǎng)，使支行干部職工進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到充分運(yùn)用法律賦予的金融監(jiān)管手段，是推動(dòng)各項(xiàng)工作職責(zé)的全面履行的重要條件。二是對(duì)縣支行適當(dāng)增配人員，補(bǔ)充急需的專業(yè)和管理人才，逐步改善縣支行人員結(jié)構(gòu)。同時(shí)，適當(dāng)上收人事、紀(jì)檢監(jiān)察、工會(huì)、內(nèi)審等一線部門以外的職能工作，緩解縣支行履職工作壓力。二是加強(qiáng)監(jiān)管知識(shí)培訓(xùn)，尤其要有針對(duì)性地學(xué)習(xí)商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)和一些行政法律知識(shí)，提高監(jiān)管人員的執(zhí)法素質(zhì)。

（四）進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)督管理環(huán)境。一是對(duì)一些可能涉及嚴(yán)厲行政處罰的重點(diǎn)執(zhí)法檢查，可實(shí)行以中支為主、縣支行為輔的執(zhí)法檢查方式，最大限度排除外部干擾。二是對(duì)執(zhí)法檢查的經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行單列，給予充分保障。三是將縣支行履行金融監(jiān)管職能情況納入對(duì)支行的年度考核指標(biāo)。同時(shí)，定期開展對(duì)縣支行行長(zhǎng)履行金融監(jiān)管職能的履職審計(jì)。