摘要：沒有監(jiān)督的權(quán)力必然滋生腐敗。權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督機(jī)制模式中，制度模式最具生命力。基層人民銀行普遍建立了完整的權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督機(jī)制，但隨著時(shí)間的推延和業(yè)務(wù)、管理狀況的改變，制度建設(shè)中存在的不完善、不匹配、不兼容等矛盾逐漸顯露出來(lái)，必須與時(shí)俱進(jìn)地加以調(diào)整與完善。與此同時(shí)，要加大度執(zhí)行力度，事后監(jiān)督、內(nèi)審監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督等職能既要分層次把關(guān)，又要密切協(xié)同，形成“大監(jiān)督”合力。

關(guān)鍵詞：中央銀行 權(quán)力監(jiān)督 帕累托改進(jìn) 制度創(chuàng)新

十九世紀(jì)德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家馬克斯.韋伯認(rèn)為，權(quán)力有三種類型：來(lái)源于傳統(tǒng)慣例或世襲的傳統(tǒng)權(quán)力、來(lái)源于別人的崇拜與追隨的超凡權(quán)力和來(lái)源于法律規(guī)定的法定權(quán)力。只有法定權(quán)力才能作為行政組織體系的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代憲政體制下，凡是有權(quán)力運(yùn)行的地方，都離不開權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制。這不僅是權(quán)力的性質(zhì)使然，也是現(xiàn)代民主法治的必然要求。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。人民銀行作為我國(guó)的中央銀行，處于金融體系的核心地位，基層人民銀行作為央行的派出機(jī)構(gòu)，其權(quán)力運(yùn)行好壞必然關(guān)系到所轄地的金融穩(wěn)定大局。因此，必須高度重視基層央行權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。

一、制度——基層央行權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的核心環(huán)節(jié)

（一）基層央行權(quán)力類型和特點(diǎn)

人民銀行的性質(zhì)決定了它不同于一般的行政機(jī)關(guān)，在行使法律法規(guī)賦予的行政管理職權(quán)的同時(shí)，自身也是金融市場(chǎng)的參與者。但是，作為市場(chǎng)參與者，人民銀行在市場(chǎng)活動(dòng)中處于與其它參與者不對(duì)稱的地位甚至是主導(dǎo)地位。換言之，央行的業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程也是行使公權(quán)力的過(guò)程?；鶎友胄虚_展的存款準(zhǔn)備金、再貸款、再貼現(xiàn)、資金清算、央行票據(jù)、經(jīng)理國(guó)庫(kù)等業(yè)務(wù)，都是如此。因此，基層央行的權(quán)力可以分為行政管理權(quán)力和業(yè)務(wù)經(jīng)理權(quán)力，而且二種權(quán)力相互交織無(wú)處不在。從這個(gè)意義上說(shuō)，無(wú)論是管理人員還是普通業(yè)務(wù)人員，都有可能成為權(quán)力尋租者。

（二）基層央行現(xiàn)行權(quán)力制約監(jiān)督模式

——權(quán)力模式。即以權(quán)力制約權(quán)力，也叫分權(quán)制衡。就是將行政職能與權(quán)力均衡分配給各個(gè)部門，使其相互平衡和制約。大多數(shù)基層行實(shí)行事權(quán)與財(cái)權(quán)相分離，管錢的不用錢，用錢的不管錢，就是這種模式

——權(quán)利模式。即以權(quán)利制約權(quán)力，它起源于西方近代契約論思想。就是在行政權(quán)力分流過(guò)程中，分配給公民一定的法定權(quán)利，并依靠公民權(quán)利來(lái)制約行政權(quán)力?，F(xiàn)行行政相對(duì)人的行政復(fù)議和行政訴訟權(quán)利，員工檢舉和控告權(quán)利等，就屬于這一類型。

——制度模式。也就是以制度或法律制約權(quán)力。職權(quán)法定是我國(guó)行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力的一條重要原則。人民銀行基層行作為總行的派出機(jī)構(gòu)，其職權(quán)主要由《中國(guó)人民銀行法》等法律和人民銀行“三定”方案等相關(guān)法規(guī)確定。法律和行政法規(guī)沒有明確授權(quán)的，人民銀行都無(wú)權(quán)管轄。

——監(jiān)督模式。即以監(jiān)督體系制約權(quán)力。現(xiàn)階段，基層行存在多種監(jiān)督方式，如事后監(jiān)督、內(nèi)審監(jiān)督、法紀(jì)監(jiān)督、民主監(jiān)督等。各種監(jiān)督方式監(jiān)督的重點(diǎn)不同，介入的時(shí)機(jī)不同，監(jiān)督的效力不同，各有長(zhǎng)短，互為補(bǔ)充。

（三）制度建設(shè)在基層央行權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督中的重要性

由于前述四種監(jiān)督模式中，權(quán)力模式、權(quán)利模式和監(jiān)督模式都可以內(nèi)嵌于制度模式，都需要制度來(lái)保障其運(yùn)行。因此，建立行之有效的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制度并保證其落實(shí)，對(duì)于保障權(quán)力的合理運(yùn)行具有重要意義?；鶎尤嗣胥y行集服務(wù)職能和管理職能于一身，業(yè)務(wù)權(quán)力與行政權(quán)力相交織，很多管理職能依托服務(wù)功能來(lái)實(shí)現(xiàn)，與一般的行政管理機(jī)關(guān)相比，更需要一套完善的制度體系來(lái)保證其有序、合理運(yùn)作。

二、基層央行權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)現(xiàn)狀分析

（一）基層央行權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的層次

按監(jiān)督的對(duì)象和效力的不同，大致可以分為四個(gè)層次：

1、事后監(jiān)督。對(duì)每一筆業(yè)務(wù)的合法性、程序的合規(guī)性、要素是否充分有效等進(jìn)行事后檢查。這種監(jiān)督主要通過(guò)在部門內(nèi)設(shè)置事后監(jiān)督崗和在系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置專業(yè)事后監(jiān)督部門來(lái)實(shí)現(xiàn)。

2、內(nèi)審監(jiān)督。主要從風(fēng)險(xiǎn)防控角度對(duì)重要業(yè)務(wù)流程、內(nèi)部管理過(guò)程進(jìn)行合法、合規(guī)性監(jiān)督。這種監(jiān)督主要通過(guò)專業(yè)審計(jì)部門開展專項(xiàng)審計(jì)、履職審計(jì)、離任審計(jì)等形式實(shí)現(xiàn)。

3、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督。從維護(hù)系統(tǒng)安全高效運(yùn)行、確保政令暢通的高度，對(duì)系統(tǒng)內(nèi)的一切組織和個(gè)人履行職責(zé)、規(guī)范言行進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督可以是全方位的，并可延伸至職務(wù)行為以外和工作時(shí)間以外。

4、民主監(jiān)督。通過(guò)一定的制度設(shè)置，讓系統(tǒng)內(nèi)的每一個(gè)參與者都成為監(jiān)督者，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。如民主測(cè)評(píng)、民主評(píng)議、提案、信訪、舉報(bào)等。

（二）不同層次監(jiān)督制度比較

事后監(jiān)督主要是對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行監(jiān)督；內(nèi)審監(jiān)督重點(diǎn)對(duì)業(yè)務(wù)流程和管理過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。二者都以事物合法性和程序規(guī)范性監(jiān)督為主，多在事后進(jìn)行。從制度設(shè)置來(lái)說(shuō)，事后監(jiān)督和內(nèi)審監(jiān)督的制度屬于基本制度的范疇，追求的是統(tǒng)一、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)化、無(wú)差別管理。而紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督屬于權(quán)力模式的專業(yè)職能化監(jiān)督，既管“事”，也管“人”；既管事后，也管事前、事中；既管職務(wù)行為，也管非職務(wù)行為。因此，從制度設(shè)置來(lái)說(shuō)，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督更加追求差異化和個(gè)性化管理，其效力要大于事后監(jiān)督和內(nèi)審監(jiān)督。民主監(jiān)督則是權(quán)利模式的監(jiān)督，從憲法規(guī)定的人民當(dāng)家作主權(quán)利高度來(lái)說(shuō)，這種監(jiān)督是全方位、最高層次的監(jiān)督。

雖然這四個(gè)層次的監(jiān)督總體來(lái)說(shuō)屬于人民銀行內(nèi)控監(jiān)督，但對(duì)于某一級(jí)基層行來(lái)說(shuō)，由于來(lái)自其上級(jí)行的監(jiān)督并非出于其自身內(nèi)部，我們可以把這種監(jiān)督稱之為“外部監(jiān)督”，效力優(yōu)于本級(jí)平行監(jiān)督，

（三）基層央行權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制度建設(shè)存在的主要問題

1、監(jiān)督層級(jí)結(jié)構(gòu)失衡，監(jiān)督機(jī)制權(quán)責(zé)脫節(jié)。對(duì)于同級(jí)監(jiān)督而言，由于監(jiān)督部門存在于基層行內(nèi)部，其權(quán)力來(lái)源（如任免、職務(wù)升遷）由同級(jí)黨委掌握，其經(jīng)濟(jì)來(lái)源（如工資、福利、費(fèi)用等）也要靠同級(jí)黨委解決，所以，監(jiān)督部門的獨(dú)立性和權(quán)威性受到很大程度的制約，實(shí)施同級(jí)監(jiān)督存在體制上的“先天不足”。而上級(jí)行自上而下監(jiān)督由于空間距離過(guò)大，具體情況不明，容易出現(xiàn)鞭長(zhǎng)莫及的尷尬。

2、監(jiān)督方式相對(duì)滯后，過(guò)分倚仗事后“會(huì)診”。按照發(fā)生學(xué)理論，完整的監(jiān)督過(guò)程包括事前、事中和事后監(jiān)督。目前基層央行監(jiān)督制度設(shè)置比較注重事后“解剖”，即偏重于對(duì)違法違紀(jì)案件的查處，而對(duì)于事前預(yù)判、預(yù)防和事中控制存在“先天不足”。特別是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層、決策層和“一把手”正確行使權(quán)力的事前、事中監(jiān)督，更是難以實(shí)現(xiàn)。

3、制度存在疏漏缺失，部門利益從中掣肘。一是制度建設(shè)不夠全面完整，或者制度簡(jiǎn)單化，未能做到對(duì)業(yè)務(wù)運(yùn)行和管理活動(dòng)的全方位覆蓋，內(nèi)部控制留有死角。二是未根據(jù)形勢(shì)變化和業(yè)務(wù)發(fā)展需要，及時(shí)對(duì)制度進(jìn)行修訂，制度建設(shè)未能實(shí)現(xiàn)與業(yè)務(wù)發(fā)展同步，可行性大打折扣。三是制度的部分內(nèi)容與上級(jí)行相關(guān)規(guī)定不符，或照抄照搬上級(jí)行制度，脫離轄內(nèi)實(shí)際，從而削弱了制度的權(quán)威性和有效性。四是有關(guān)部門過(guò)于強(qiáng)調(diào)自身利益，出臺(tái)相關(guān)制度前與其它部門之間的銜接不夠，存在前后不一、相互矛盾的情況，從而削弱了制度的效力。

4、制度執(zhí)行剛性不足，責(zé)任追究難以落實(shí)。“無(wú)程序即無(wú)救濟(jì)”，程序正義才能保證結(jié)果正義。基層央行現(xiàn)行監(jiān)督制度中，程序性監(jiān)督制度尤其是責(zé)任追究制度滯后，有些制度偏重于強(qiáng)調(diào)紀(jì)律約束，缺乏必要的程序控制；有些制度缺乏必要的處罰措施配套。導(dǎo)致在執(zhí)行中被打折扣，嚴(yán)重影響制度效力。

5、監(jiān)督主體配合不夠，難以形成監(jiān)督合力。一是基層行事后監(jiān)督、內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督主體各自職能重點(diǎn)不同，任務(wù)分工和完成時(shí)間上相對(duì)分散，監(jiān)督檢查沒有形成合力；二是監(jiān)督信息和資源沒有集中，監(jiān)督成果沒有共享，影響監(jiān)督質(zhì)量和效率；三是監(jiān)督主體之間在再監(jiān)督方面缺乏協(xié)調(diào)，不僅造成監(jiān)督資源的浪費(fèi)，而且降低了監(jiān)督效率。

（四）產(chǎn)生上述問題的原因分析

1、體制原因。人民銀行實(shí)行從上到下“一條鞭”的管理體制，由于點(diǎn)多線長(zhǎng)，自上而下的監(jiān)督難免力有不逮。尤其是對(duì)基層行決策權(quán)、管理權(quán)的監(jiān)督，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層、“一把手”的監(jiān)督，容易出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。而同級(jí)監(jiān)督又因人事體制、財(cái)務(wù)體制等原因，監(jiān)督職能作用不可避免會(huì)大打折扣。

2、歷史原因。近十年來(lái)，人民銀行基層建設(shè)進(jìn)展緩慢，無(wú)論是組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)還是制度建設(shè)，都存在許多與新形勢(shì)、新要求不適應(yīng)的地方。有的縣級(jí)支行人員數(shù)量嚴(yán)重不足，年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)極不合理，導(dǎo)致崗位輪換、強(qiáng)制休假、持證上崗等制度根本無(wú)法落實(shí)。

3、文化原因。一是監(jiān)督的價(jià)值文化欠清晰。沒有廓清監(jiān)督的地位和作用，監(jiān)督核心理念和價(jià)值取向不明。二是監(jiān)督的環(huán)境文化欠和諧。有的業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人甚至是單位主要負(fù)責(zé)人，對(duì)監(jiān)督工作認(rèn)識(shí)不足，說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要。。三是監(jiān)督的制度文化欠優(yōu)越。在制度設(shè)計(jì)上沒有貫徹內(nèi)控、監(jiān)督優(yōu)先的原則，制度執(zhí)行上沒有體現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等原則，更缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督問責(zé)制和糾錯(cuò)長(zhǎng)效機(jī)制。四是監(jiān)督的行為文化欠健康。在實(shí)施具體監(jiān)督行為時(shí)，監(jiān)督者和被監(jiān)督者往往很難在效率和風(fēng)險(xiǎn)、短期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系上找到契合點(diǎn)。

三、基層央行權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)改進(jìn)路徑

基層央行權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制度建設(shè)，總體上要堅(jiān)持以現(xiàn)有模式和框架為基礎(chǔ)，以帕累托改進(jìn)的方式實(shí)現(xiàn)“小步快跑”。

（一）合理配置權(quán)力，實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡。按照依法行政、權(quán)力制衡的原則和轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的要求，從規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、防止權(quán)力濫用、預(yù)防腐敗發(fā)生的角度，對(duì)各部門的權(quán)力進(jìn)行梳理，建立合理配置、分工負(fù)責(zé)、相互把關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。核心就是要通過(guò)分權(quán)制衡，防止因權(quán)力過(guò)分集中而形成壟斷權(quán)力。

（二）構(gòu)建科學(xué)體系，強(qiáng)化內(nèi)部控制。運(yùn)用PDCA循環(huán)理論（Plan：計(jì)劃；Do：執(zhí)行；Check：檢查；Action：提高），建立權(quán)力運(yùn)行內(nèi)部監(jiān)控系統(tǒng)的總體框架。做到事前權(quán)力配置科學(xué)、權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)明晰、監(jiān)控系統(tǒng)閉合；事中權(quán)力行使規(guī)范、運(yùn)行過(guò)程透明；事后辦事結(jié)果公開、存有質(zhì)疑倒查、發(fā)現(xiàn)問題追究。從而形成從制度建立、制度公示、制度實(shí)施，到運(yùn)行分析、研究改進(jìn)、不斷完善的閉合式循環(huán)系統(tǒng)?？梢钥紤]實(shí)行紀(jì)檢監(jiān)察派駐制，以增強(qiáng)監(jiān)督獨(dú)立性和效能。

（三）擴(kuò)大監(jiān)督渠道，創(chuàng)新監(jiān)督方法。一是要實(shí)行“陽(yáng)光政務(wù)”，促進(jìn)自律控制。要建立權(quán)力目錄，在基層行廣泛推行黨務(wù)公開、政務(wù)公開和行務(wù)公開，真正讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。二是要建設(shè)“大監(jiān)督”機(jī)制，形成監(jiān)督合力。事后監(jiān)督、內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督職能要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督資源整合，監(jiān)督信息互通，監(jiān)督成果共享；工會(huì)要積極引導(dǎo)職工參與民主監(jiān)督，形成以紀(jì)檢監(jiān)察牽頭、專業(yè)監(jiān)督部門主導(dǎo)、職工群眾廣泛參與的“大監(jiān)督”格局。三是要在加強(qiáng)專項(xiàng)監(jiān)督的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督常態(tài)化。要綜合運(yùn)用專項(xiàng)審計(jì)、履職審計(jì)、離任審計(jì)、執(zhí)法監(jiān)察、執(zhí)法評(píng)議、履職聽證等形式，不斷擴(kuò)大監(jiān)督渠道。同時(shí)要利用“三談兩述”、行風(fēng)評(píng)議、信訪、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)輿情等方式，延伸監(jiān)督觸角。

(四)加強(qiáng)文化建設(shè)，優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境。一是要培育監(jiān)督價(jià)值文化，構(gòu)建“以人為本”的監(jiān)督人文環(huán)境。二是要培育監(jiān)督制度文化，構(gòu)建“有規(guī)可依、有規(guī)必依、違規(guī)必究”的監(jiān)督制度環(huán)境。要指導(dǎo)基層人民銀行建立完善內(nèi)控評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督考核辦法，保持內(nèi)控評(píng)價(jià)和監(jiān)督的持續(xù)性和有效性。同時(shí)，要建立有效的糾錯(cuò)機(jī)制和責(zé)任追究制度，讓遵章守紀(jì)和違規(guī)認(rèn)罰成為一種思維定式。三是要培育健康的監(jiān)督行為文化，構(gòu)建持續(xù)協(xié)調(diào)的組織運(yùn)營(yíng)環(huán)境。通過(guò)目標(biāo)激勵(lì)、情感激勵(lì)、工作激勵(lì)、培訓(xùn)和發(fā)展機(jī)會(huì)激勵(lì)、榮譽(yù)和提升激勵(lì)等多種方式，進(jìn)一步引導(dǎo)、督促?gòu)V大員工規(guī)范行為，使之享受愿景實(shí)現(xiàn)的成就感，并讓其產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)，發(fā)揮持久帶動(dòng)作用。

參考文獻(xiàn)：

1、劉貽石、申騰《制約權(quán)力運(yùn)行的法律監(jiān)督制度研究》

2、李瑞丹《創(chuàng)新過(guò)程PDCA循環(huán)運(yùn)用初探》