摘要：當(dāng)前建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會，解決好“三農(nóng)”問題極其重要，而農(nóng)村社會保障制度是這個問題的重要組成部分。鑒于以上兩方面的原因，對這個問題進行探索具有重大理論價值和現(xiàn)實意義。本文從我國農(nóng)村實際出發(fā)，首先對現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障制度的理論研究情況作了一個簡要概述，之后通過最新數(shù)據(jù)分析我國現(xiàn)階段不同地區(qū)農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)村社會保障制度中存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出了建立農(nóng)村社會保障制度的框架設(shè)想，最后提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障；農(nóng)村社會保障制度框架；對策

一、農(nóng)村社會保障制度的探索概況

社會保障是指社會成員因年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、災(zāi)害等原因，而喪失勞動能力或生活遇到障礙時，有從國家、社會獲得基本生活需求的保障。農(nóng)村社會保障制度是指國家為了保證農(nóng)村社會成員個人及其家庭的經(jīng)濟安全，以法律為依據(jù)，以國家、集體和農(nóng)民投入為依托，通過國民收入的分配和再分配，對農(nóng)村社會成員的基本生產(chǎn)和生活給予物質(zhì)保障的各種制度安排。其實質(zhì)是實現(xiàn)部分社會財力的轉(zhuǎn)移，從而幫助農(nóng)村社會成員轉(zhuǎn)移和避免各種風(fēng)險。

（一）現(xiàn)階段對農(nóng)村社會保障制度的理論研究情況

20世紀(jì)90年代以來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村社會保障問題引起了人們的普遍關(guān)注。在我國農(nóng)村要不要建立現(xiàn)代意義上的社會保障制度，以及如何建立這種制度，一直是學(xué)術(shù)界爭論的話題之一，目前主要有以下兩類觀點。

一些學(xué)者認(rèn)為建立農(nóng)村社會保障制度盡管很重要，但是目前還無必要或還不具備建立的條件。認(rèn)為我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平尚不足以建立全社會的社會保障，政府承擔(dān)的城鎮(zhèn)居民社會保障負(fù)擔(dān)已經(jīng)壓力重重，對農(nóng)村居民的社會保障目前無力承受。農(nóng)村社會保障尤其是養(yǎng)老金、醫(yī)療保障雖然很重要，卻還沒有到十分迫切的程度，傳統(tǒng)的家庭保障、土地保障還可以繼續(xù)發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。

另一些學(xué)者則認(rèn)為，建立農(nóng)村社會保障制度非常必要并基本具備條件。有的認(rèn)為中國各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的水平不一致，使各地區(qū)之間面臨著不同的情況與選擇，大中城市郊區(qū)、沿海發(fā)達地區(qū)的工業(yè)化與城市化步伐很快，建立農(nóng)村社會保障制度的任務(wù)已經(jīng)十分迫切。有的學(xué)者認(rèn)為，土地對農(nóng)民的保障功能呈現(xiàn)下降趨勢，對土地的保障功能決不能做過高的估計。而且從長遠(yuǎn)看，通過集中土地的使用權(quán)實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，推進實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而達到提高農(nóng)民收入的目的。這樣一來，為失去土地依靠的多數(shù)農(nóng)民建立社會保障制度就是非常必要。就具體政策措施而言，有的學(xué)者也建議不同地區(qū)應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平的實際采取不同對策，例如，東部農(nóng)村地區(qū)采取社會保險為主的模式，中部農(nóng)村采取保險和福利相結(jié)合的模式，西部農(nóng)村地區(qū)采取福利型模式。有的學(xué)者也建議從公平和效率同向互動的視角來研究社會保障，來發(fā)揮農(nóng)村社會保障的最大效能。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段建立農(nóng)村社會保障制度完全必要，而且意義重大。馬克思在《哥達綱領(lǐng)批判》中提到的六項扣除中就已談到了社會保障的內(nèi)容。他指出，“為喪失勞動能力的人等設(shè)立的基金，就是現(xiàn)在屬于所謂官辦濟貧事業(yè)的部分”，其實質(zhì)就是社會保障。鑒于我國農(nóng)村社會保障中存在的問題和生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，我們不僅需要在經(jīng)濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)建立農(nóng)村社會保障制度，而且還需要在經(jīng)濟欠發(fā)達的東北部、中西部地區(qū)建立農(nóng)村社會保障制度。因為它關(guān)系到農(nóng)民的基本生存發(fā)展權(quán)利，關(guān)系到我們社會主義的本質(zhì)要求，尤其是現(xiàn)階段我們要建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會，建立有效的農(nóng)村社會保障制度更顯得必要和迫切。

（二）新農(nóng)村建設(shè)中探索構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度的重要意義

一是體現(xiàn)社會主義本質(zhì)的要求。維護人的基本生存和發(fā)展不僅是個人的事情，更應(yīng)該是社會的責(zé)任。社會主義要求人的全面發(fā)展，這其中體現(xiàn)了全人類的生存和發(fā)展的基本需求，當(dāng)然包括了占我國人口絕大多數(shù)的廣大農(nóng)民的基本生存保障。

二是是激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)造力的保證。只有農(nóng)村的社會保障問題解決好了，廣大農(nóng)民才不會有后顧之憂，才能全身心的投入到社會主義新農(nóng)村建設(shè)、和諧社會建設(shè)中，才會為了自己、為了家庭、為了祖國貢獻自己的真誠與汗水，才能以飽滿的熱情和干勁來為中國特色社會主義事業(yè)的建設(shè)做出新的貢獻。

三是實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展、共同富裕的必由之路。改革開發(fā)以來，我們走的是由“先富”到“共富”的發(fā)展道路。集中全國大部分資源先發(fā)展東部、發(fā)展城市，逐步以東部帶動和支持東北、中、西部地區(qū)的發(fā)展。目前體現(xiàn)在不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間收入及社會保障存在較大的差別。當(dāng)發(fā)展到一定階段，全體人民有權(quán)共享經(jīng)濟發(fā)展成果，廣大農(nóng)村地區(qū)當(dāng)然也包括在內(nèi)，這首先體現(xiàn)在保障農(nóng)民基本生存和發(fā)展的要求上。

二、現(xiàn)階段我國農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀和農(nóng)村社會保障制度存在的問題

（一）現(xiàn)階段我國農(nóng)村不同地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀

注：東部10省市包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部6省包括山西、安徽、河南、江西、湖北、湖南；西部12省(區(qū)市)包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、內(nèi)蒙古、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西；東北3省包括遼寧、吉林、黑龍江。

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計摘要-2011》p19

從表1可知，2010年，我國東部10?。ㄊ校〨DP達232030.7億元，占全國總GDP的53.1%，東北、中、西部地區(qū)21個省（區(qū)、市）GDP加總也只占全國的50%多；而西部12?。▍^(qū)、市）GDP加總只占全國18.6%，還沒有中部6省占全國19.7%的多；東北3省GDP也僅占全國的8.6%，說明我國東、東北、中、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展極其不平衡，東部地區(qū)最為發(fā)達，東北部、中部地區(qū)欠發(fā)達，西部地區(qū)最不發(fā)達。因此我們在制訂經(jīng)濟發(fā)展及社保政策時應(yīng)從實際出發(fā)，不同地區(qū)應(yīng)區(qū)別對待。

數(shù)據(jù)來源：全國平均值數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒-2011》p352；東部、東北部、中部、西部平均值數(shù)據(jù)是在不同地區(qū)各省(區(qū)、市)加總再求平均基礎(chǔ)上處理得到，各省數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒-2011》p352

如表2和圖2.1所示，2005～2010年，西部地區(qū)農(nóng)民人均純收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)期全國平均水平，東北地區(qū)、中部地區(qū)接近全國平均水平，而東部地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平。如在2010年，西部最低的甘肅省只有3424.65元，僅為全國平均水平5919.01元的57.9%，還不到上海13262.29元的26%；中部如山西、河南、安徽也僅5000元左右，低于全國5919.01的平均水平；東北地區(qū)3省稍高于全國平均水平；東部相對東北、中、西部和全國平均水平高很多，如浙江11302.55元、上海13977.96元。地區(qū)內(nèi)部分布也不均衡，如東部地區(qū)的海南5275.37元，而北京達13262.29元；西部地區(qū)的甘肅僅3424.65元，而內(nèi)蒙古達到了5529.59元。從上面分析可以看出，東部、東北部、中部、西部農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡，而同一地區(qū)內(nèi)部發(fā)展也不均衡，所以我們在制訂農(nóng)村社會保障政策時應(yīng)從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，在農(nóng)村社會保障框架一致前提下，不同地區(qū)、不同省份在制訂該地區(qū)政策時可以有所區(qū)別。

據(jù)國家統(tǒng)計局貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)，2001～2009年，西部地區(qū)貧困人口比例從61%增加到66%，民族地區(qū)八省從34%增加到40.4%，貴州、云南、甘肅從29%增加到41%。中部、西部地區(qū)農(nóng)村人均純收入增幅比又較小，如表2所示2008～2010年西部三年幅僅911.16元，而同期全國平均數(shù)是1158.39元，湖北是1175.89元，上海是2537.7元，北京2600.37元，說明西部、中部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速(見圖2.2變化趨勢圖)。因此，為了實現(xiàn)共同富裕、構(gòu)建和諧社會，國家在財政的轉(zhuǎn)移支付、財政政策的制訂上可以向西部、中部的農(nóng)村地區(qū)傾斜。

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計摘要-2011》p125

如表3所示，為了克服平均值有時不能反應(yīng)個體的全面情況，我們把農(nóng)村居民按收入和支出情況劃分成五種類型，分別為低收入戶、中低收入戶、中等收入戶、中高收入戶、高收入戶。如2010年，農(nóng)村最高收入戶平均人均純收入14049.69元，人均生活消費支出8190.38元；農(nóng)村最低收入戶平均人均純收入1869.80元，人均生活消費支出2535.35元。我們在制訂農(nóng)村最低生活保障基數(shù)時可以作為參考依據(jù)。由于受不同地區(qū)農(nóng)民收入水平、地方財政水平、國家財政水平的限制，國家在制訂最低生活保障政策時可按照中低收入戶收入和支出情況作為一個指標(biāo)來考慮，地方再可以在此基礎(chǔ)上根據(jù)本地實際情況加以浮動。

（二）現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障存在的問題

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒-2011》p857

國家統(tǒng)計局《中華人民共和國2010年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》指出：按2010年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)1274元測算，年末農(nóng)村貧困人口為2688萬人，西部地區(qū)貧困人口1751萬，占全國貧困人口65.1%；中部地區(qū)貧困人口813萬，占全國貧困人口30.2%。由此可見，農(nóng)村社會保障的重點應(yīng)該在中西部，特別是西部地區(qū)，尤其是最低生活保障的政策制訂時，更應(yīng)把這里點放在西部地區(qū)。

根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料，2004年我國農(nóng)村享受最低生活保障總?cè)藬?shù)為488萬人，不到需要保障人口總數(shù)的3%，2006年底達到1593萬，雖然有了大幅增長，也僅占農(nóng)村貧困人口的24.8%；到2005年底，全國31個?。▍^(qū)、市）的1870個縣開展農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，但也僅5500萬人參加，占應(yīng)保人數(shù)的11%。2003年底，有79.1%的農(nóng)村人口沒有任何醫(yī)療保障，基本上靠自費看病，一些地區(qū)農(nóng)村因病致貧、因病返貧的居民占貧困人口的2/3。到2003年底，全國實際五保供養(yǎng)人數(shù)為254.5萬人，五保老人年平均五保金1200元，但因各地財力不足，實際到位一般只有800元左右；2006年底達到503.3萬人，年平均五保金1224元（102.0×12=1224），覆蓋面雖然有所擴大，五保金增幅卻很小，但近年物價上升很快。

基于上述分析，我國農(nóng)村社會保障中存在的問題可歸為以下四點：

一是社會保障覆蓋面窄、層次低、發(fā)展不平衡。

從社會保障支出看，到目前為止，占全國80%左右的農(nóng)民的社會保障費支出占全國保障費總數(shù)的11%，而占人口不到20%的城鎮(zhèn)居民社會保障費支出占總數(shù)的89%，農(nóng)村與城市人口享受的社會保障待遇存在著極大的不平衡;從覆蓋面看，城鎮(zhèn)已達91%，而農(nóng)村只有2%；社會保障制度建設(shè)在各個地區(qū)發(fā)展又極不平衡，東部沿海地區(qū)建設(shè)的好些，東北、中、西部地區(qū)差些，甚至很多地區(qū)是空白。

二是社保資金缺乏穩(wěn)定來源、籌資困難。

現(xiàn)階段，農(nóng)村社會保障最突出的問題是社保資金短缺。國家雖然加大了投入力度，但遠(yuǎn)趕不上農(nóng)民對社保資金的需要量，增加的幅度甚至還低于物價的上漲速度。社保資金來源也很單一、有限。主要堅持“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，大多數(shù)集體無力或不愿承擔(dān)，國家政策很難落實到位，單純靠農(nóng)民自己繳納又受農(nóng)民收入水平的限制，如此一來，社保資金就缺乏穩(wěn)定性與持久性。

三是農(nóng)村社會保障缺乏必要的法律保障，社保基金難以保值、增值。

當(dāng)前農(nóng)村由于社保法治缺失，許多規(guī)定和具體實施辦法，很多是通過各種行政性文件發(fā)布，缺乏法律權(quán)威與制度剛性，具有很大的隨意性。社保資金被擠占、挪用時有發(fā)生，難以真正實現(xiàn)保值、增值。

四是農(nóng)民價值觀念相對落后，社會保障意識差。

當(dāng)前我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)受經(jīng)濟水平制約，宣傳力度也不夠，“家庭保障”、“養(yǎng)兒防老”等觀念一時難以改變。農(nóng)民的“投?！币庾R與社會“保險”觀念的要求還有很大距離。

三、建立我國社會主義初級階段農(nóng)村社會保障制度的設(shè)想

（一）農(nóng)村社會保障對象的不同情況

農(nóng)村社會保障制度的構(gòu)建需要區(qū)別不同情況農(nóng)民的實際來考慮，現(xiàn)階段我國農(nóng)民大體可分為四種。

1.完全從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。他們完全從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，靠農(nóng)業(yè)為生，現(xiàn)階段基本靠土地生活。

2.以農(nóng)業(yè)為主，兼營第二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民。他們大部分時間在農(nóng)村從事農(nóng)活，但空余時間在外打工，兼職從事第二、三產(chǎn)業(yè)。

3.以二、三產(chǎn)業(yè)為主，以農(nóng)業(yè)為輔的農(nóng)民。他們原本從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但由于從事二、三產(chǎn)業(yè)收益更高，所以現(xiàn)在基本從事二、三產(chǎn)業(yè)的工作，但農(nóng)村仍有土地，并且農(nóng)忙季節(jié)也回家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

4.發(fā)展為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民。隨著城市化的進程，城市建設(shè)逐步征用農(nóng)村土地，原本土地上的農(nóng)民，由于失去土地并獲得一定補償，將逐步變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

（二）農(nóng)村社會保障制度的框架

根據(jù)我國初級階段基本國情，開展社會主義新農(nóng)村建設(shè)基本要求，在國家“十二五”規(guī)劃期內(nèi)，設(shè)想建立以下制度。

1.農(nóng)村最低生活保障制度

農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會救助制度，在建立該制度的過程中應(yīng)注意以下幾個方面：

一是科學(xué)的制定最低生活保障線的標(biāo)準(zhǔn)。由于不同地區(qū)收入水平、消費水平的差異，國家可以對東部發(fā)達地區(qū)、東北部、中部欠發(fā)達地區(qū)、西部相對貧困地區(qū)制訂不同的標(biāo)準(zhǔn)。地方再制定出符合本地區(qū)實際情況的實施標(biāo)準(zhǔn)。確定的標(biāo)準(zhǔn)既要實事求是、合情合理，又能有效的真正解決貧困農(nóng)民的生活困難，維持農(nóng)民吃飯和穿衣基本生活需要。

二是準(zhǔn)確界定農(nóng)村最低生活保障的對象。農(nóng)村最低生活保障對象主要包括因缺少勞動力、低收入造成生活困難的家庭；因災(zāi)、因病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)義務(wù)的老年人、未成年人、殘疾人等。

三是要遵循“輸血”和“造血”的有機結(jié)合的原則?！拜斞笔侵竿ㄟ^國家財政、地方財政給予農(nóng)民最低生活保障的費用?！霸煅币l(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，通過補充地方財政的實力，進一步增加地方財政的可轉(zhuǎn)移支付力度，來保障基金有能動的來源。只有二者結(jié)合，才能使農(nóng)民獲得最低生活保障經(jīng)費。

2.農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是國家保障全體老年農(nóng)民基本生活的制度，是政府的一項重要社會政策。建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度應(yīng)遵循以下幾個原則：

一是不同受保類型老人采取不同養(yǎng)老資金的來源。給每個受保人建立個人養(yǎng)老金賬戶。對于第一種對象(即完全從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民)，本人少交一點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體可以多交一些，國家補貼一點；對于第二種對象(即以農(nóng)業(yè)為主，兼營第二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民)，本人可以適當(dāng)多交點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以交一些，國家補一點；對于第三種對象(即以二、三產(chǎn)業(yè)為主，以農(nóng)業(yè)為輔的農(nóng)民)，本人要多交些，鄉(xiāng)鎮(zhèn)補一點，國家補一點。對于第四種對象(即發(fā)展為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民)，由農(nóng)保轉(zhuǎn)為鎮(zhèn)?；虺潜?，納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的范疇。

二是不同地區(qū)的農(nóng)村分層次設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和各個部分的比例。西部、中部、東北部地區(qū)集體經(jīng)濟少一些，地方財政補貼可能會少些，中央財政可以通過轉(zhuǎn)移支付給這些省份多補貼一些；而東部地區(qū)集體經(jīng)濟多，地方財政可以多補一些，中央財政可以少補一些。

3.農(nóng)村醫(yī)療保險制度

農(nóng)村醫(yī)療保險制度是指以農(nóng)村居民為對象，在農(nóng)民因病治療期間，可以獲得必要的醫(yī)療費資助和疾病補貼的一種社會保險制度。由于我國地區(qū)發(fā)展不平衡的特點，需要建立多元化、多層次的農(nóng)村醫(yī)療保障體系。建立農(nóng)村醫(yī)療保險制度應(yīng)該注意下面幾個原則：

一是要采取三方出資的原則。給每個投保人建立個人醫(yī)療保險賬戶，完善農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度，采取個人出小頭，國家和集體出大頭的原則來籌建醫(yī)療保險基金。看病費用在一定限度內(nèi)采取按比例支付的原則；當(dāng)發(fā)生大病時，例如5萬元以上時，可申請大病救助資金，基金以縣為單位籌集為宜。

二是建設(shè)一支規(guī)范有序的農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)隊伍。在國家資助和嚴(yán)格監(jiān)督行醫(yī)條件并保證質(zhì)量條件下開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)診所，醫(yī)生盡可能是全科醫(yī)生。

4.農(nóng)村社會救助制度

農(nóng)村社會救助制度是指國家針對災(zāi)害、突發(fā)事件或無所依靠的老人，采取應(yīng)急措施來保障農(nóng)民基本生存為核心的社會保障制度。主要包括以下兩個方面：

一是對于非災(zāi)害性的救助。農(nóng)村“五保戶”、“特困戶”、“大病醫(yī)療家庭”等，國家加大資金投入的力度，加快“五保”設(shè)施的建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，對“特困戶”家庭給予政府救濟金，對“大病醫(yī)療家庭”采取國家多元籌資，政府統(tǒng)一管理的救助方式。

二是對于災(zāi)害性的救助。一方面，國民預(yù)算中增加災(zāi)害救助資金的比重。另一方面，呼吁社會援助的方式籌集救災(zāi)資金。例如爭取國際援助或社會捐贈等方式來擴大資金的來源。

5.農(nóng)村社會福利制度

農(nóng)村社會福利制度是指國家或社會舉辦福利事業(yè)，提供福利服務(wù)，對農(nóng)村社會成員的生活給予物質(zhì)上或精神上幫助的措施和制度。有條件的地區(qū)可以嘗試。農(nóng)村社會福利項目大致可分為以下三類：

一是以貨幣發(fā)放各種政府補貼。例如，農(nóng)村少量家庭，重要節(jié)日獲得的政府慰問金等。

二是為提高村民生活質(zhì)量開展的農(nóng)村文化服務(wù)。例如，在村鎮(zhèn)建立農(nóng)村文化站，建立免費技能培訓(xùn)中心等。

三是建立殘疾、孤兒生活扶助中心。為其提供生活供養(yǎng)、疾病康復(fù)、文化教育等福利服務(wù)。

四、對策建議

為了構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度，逐步完善社會保障體系，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地區(qū)協(xié)調(diào)，本文提出以下對策建議：

（一）制訂法規(guī)

社會保障法制化是一個國家實施各項社會保障政策的根本保證。農(nóng)村社會保障更需要一個有章可循的法制環(huán)境，使農(nóng)民的合法權(quán)益得到真正保障。在制訂相關(guān)法律、法規(guī)和條例的過程中應(yīng)遵循下面幾個原則：

一是堅持普遍性與特殊性相結(jié)合的原則。由于地區(qū)發(fā)展的不平衡性，國家應(yīng)該制訂一部“國家農(nóng)村社會保障法”，根據(jù)我國農(nóng)村現(xiàn)狀對社會保障的原則、對象、保障內(nèi)容等做統(tǒng)一明確的規(guī)定；地方可以在此基礎(chǔ)上根據(jù)本地區(qū)實際狀況制訂適合本地區(qū)發(fā)展的“地方農(nóng)村社會保障法條例”，因地制宜，實施保障。二是要堅持權(quán)利和義務(wù)對等的原則。每個農(nóng)村社會成員都有獲得社會保障的權(quán)利，這是每個公民有權(quán)利獲得的，并非別人的施舍與恩賜；同時也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，例如依法定期繳納保費及履行相關(guān)方面的義務(wù)等。三是要堅持公平與效率一致的原則。在堅持公平的前提下，才能合理保障每個農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯，但兼顧效率又可以起到一種有效激勵的作用。在良好的機制設(shè)計的一定條件下，公平與效率是同向互動的。

（二）資金保證

社保資金是社會保障制度的核心組成部分，它直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村社保制度的成敗。社保資金不論是個人繳納的，還是從社會、國家及集體獲取的都應(yīng)歸到投保人的賬戶上，并進行保值、增值。具體而言，可通過以下五個方面來充實社保資金：

一是要靠自己的主動積累。這種方式讓農(nóng)民既有安全感又有自主感，有利于調(diào)動廣大農(nóng)民群眾參與社會保障的積極性。二是多渠道籌資。首先是地級市及以上各級財政下拔的救助基金；其次是縣級財政年度配套撥出的救助基金；再次是機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和社會熱心人士的捐贈和贊助的資金。三是加大國家對農(nóng)村社保資金的投入力度。由于農(nóng)產(chǎn)品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方面的收益較低，對國家奉獻多，理應(yīng)得到支持、扶植和補償；城市開發(fā)、工業(yè)開發(fā)建設(shè)采用低價征用農(nóng)民土地，農(nóng)民理應(yīng)得到補償。四是要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。首先可以加大農(nóng)村所需資金的“造血”功能，從而可以為社保資金“輸血”，其次可以解決農(nóng)村居民的就業(yè)問題，增加收入，增加自己投入更多的社保資金。五是國家通過特殊政策實現(xiàn)社保資金的保值、增值。首先是通過立法要求對存入銀行的農(nóng)村社?；鸾o予政策性支持，利率要高于一般社會利率標(biāo)準(zhǔn)；其次當(dāng)?shù)卣榻B該基金投資高回報的國債項目。

（三）輿論宣傳

在建立規(guī)范制訂農(nóng)村社會保障法律、法規(guī)前提下，應(yīng)加大農(nóng)村社會保障宣傳的力度來增強農(nóng)民的社保意識。首先要做到讓廣大農(nóng)民群眾有知情權(quán)，介紹農(nóng)村社會保障的法規(guī)制度和自己的權(quán)利與義務(wù)；其次要發(fā)揮新聞媒體的作用，通過電臺、電視等向農(nóng)民群眾作全面宣傳；再次要求政府定期對本地區(qū)社會保障執(zhí)行情況向農(nóng)民公示，允許農(nóng)民對本人在社保制度中出現(xiàn)的問題可以咨詢和投訴。

（四）制度監(jiān)管

農(nóng)村社會保障的監(jiān)管制度是我國農(nóng)村社會保障制度的不可缺少的重要組成部分，它主要包括以下三個方面：一是行政監(jiān)督。由政府職能部門代表國家對農(nóng)村社保制度的執(zhí)行情況，社保資金的管理、保值增值情況進行監(jiān)督，接受重大違法違紀(jì)案件的投訴與處理。二是審計監(jiān)督。依照國家法定程序，由國家審計機關(guān)對農(nóng)村社保資金的財務(wù)狀況、收支情況及資金管理情況進行審計，并定期向社會公布審計結(jié)果。避免社保資金的挪用、亂用和不正當(dāng)?shù)耐顿Y行為，確保社保資金的財務(wù)安全。三是社會監(jiān)督。由農(nóng)民、農(nóng)村集體、社會團體、新聞媒體等對農(nóng)村社會保障的執(zhí)行情況及資金運營進行全面監(jiān)督，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

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注：本文得到教育部規(guī)劃基金支持，項目名稱：普惠金融視角下農(nóng)村居民家庭資產(chǎn)財富效應(yīng)測度與增長機制研究；項目編號：11YJA790199