近年來，人民銀行加強(qiáng)依法履職已經(jīng)取得了積極進(jìn)展。但在實(shí)踐中有些基本問題仍然需要從理論上進(jìn)一步明確，以推動(dòng)依法履職工作持續(xù)深入開展。

一、人民銀行加強(qiáng)依法履職的背景

（一）銀監(jiān)分設(shè)后人民銀行在金融機(jī)構(gòu)中的監(jiān)管地位和權(quán)威面臨挑戰(zhàn)

2011年3月份總行舉辦的“分支行負(fù)責(zé)人依法履職研討班”上，王洪章書記、劉士余行長(zhǎng)用了大量的篇幅深入分析了人民銀行監(jiān)管薄弱的原因，并提出了分支行加強(qiáng)依法履職的要求。監(jiān)管薄弱給人民銀行履職帶來了一系列的問題：在信息調(diào)研中金融機(jī)構(gòu)的配合程度明顯降低，提供的數(shù)據(jù)和資料未必真實(shí)和完整；在對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施“窗口指導(dǎo)”，要求其貫徹各項(xiàng)信貸政策，履行社會(huì)責(zé)任的時(shí)候，金融機(jī)構(gòu)可以找借口搪塞、敷衍；更為嚴(yán)重的是，忽視金融監(jiān)管，使中央銀行無法及時(shí)、準(zhǔn)確、完整的掌握金融機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)，無法及時(shí)嗅覺出市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，出臺(tái)有效措施防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，或者阻止風(fēng)險(xiǎn)蔓延，不至于形成系統(tǒng)性危機(jī)、威脅金融穩(wěn)定。這一點(diǎn)，2007年英國(guó)北巖銀行擠兌危機(jī)就是明顯的例子。對(duì)于這些問題以及可能帶來的嚴(yán)重后果，總行領(lǐng)導(dǎo)審時(shí)度勢(shì)推動(dòng)出臺(tái)一系列的制度和措施加以應(yīng)對(duì)。其中，重要的一條就是要求各分支行加強(qiáng)依法履職、加強(qiáng)金融監(jiān)管，從而規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為，全面掌握金融機(jī)構(gòu)動(dòng)態(tài)，切實(shí)維護(hù)金融穩(wěn)定。另外，就是推動(dòng)出臺(tái)存款保險(xiǎn)制度，以及在人民銀行內(nèi)部設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局等，這些措施都將有利于彌補(bǔ)人民銀行金融監(jiān)管信息不足。

（二）國(guó)際金融危機(jī)后主要國(guó)家金融監(jiān)管改革的理論和實(shí)踐為人民銀行加強(qiáng)依法履職提供了機(jī)遇

2008年國(guó)際金融危機(jī)后，各國(guó)都在認(rèn)真總結(jié)教訓(xùn)，改變了很多傳統(tǒng)理論，推出了很多新的觀點(diǎn)和實(shí)踐，總體來說，各國(guó)中央銀行履行金融監(jiān)管的職能都有不同程度的強(qiáng)化。從美國(guó)的改革情況看，2010年7月21日，美國(guó)總統(tǒng)簽署了金融監(jiān)管改革法案，簡(jiǎn)稱《多德-弗蘭克法案》。這次金融監(jiān)管改革大大擴(kuò)充了美聯(lián)儲(chǔ)的職權(quán)，使其成為了“超級(jí)調(diào)控者”和“超級(jí)監(jiān)管者”。不僅保留了原有的監(jiān)管權(quán)力，還強(qiáng)化了美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，負(fù)責(zé)對(duì)資產(chǎn)規(guī)模超過500億美元的大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，監(jiān)管的范圍不再限于銀行，還覆蓋到所有可能對(duì)金融穩(wěn)定形成威脅的企業(yè)，如對(duì)沖基金、保險(xiǎn)公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)；美聯(lián)儲(chǔ)還負(fù)責(zé)對(duì)金融市場(chǎng)清算、支付結(jié)算體系實(shí)施監(jiān)管，對(duì)金融機(jī)構(gòu)高管的薪酬進(jìn)行監(jiān)督，以確保高管薪酬制度不會(huì)導(dǎo)致對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的過度追求。在美聯(lián)儲(chǔ)內(nèi)部則成立消費(fèi)者金融保護(hù)局，負(fù)責(zé)對(duì)提供信用卡、抵押貸款等金融消費(fèi)產(chǎn)品和服務(wù)的機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。從英國(guó)的改革情況看，則更為徹底。按照既定的改革方案，英格蘭銀行下設(shè)金融政策委員會(huì)，主管宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管；下設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，接管原來金融服務(wù)局（FSA）的監(jiān)管職責(zé)，負(fù)責(zé)在微觀上監(jiān)管所有的金融機(jī)構(gòu)；設(shè)立獨(dú)立的消費(fèi)者保護(hù)和市場(chǎng)署，負(fù)責(zé)監(jiān)管向一般消費(fèi)者提供金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)，并穩(wěn)定金融市場(chǎng)。所以，英國(guó)的改革是在2000年《金融市場(chǎng)與服務(wù)法案》頒布10年后又重新回到了老路。2000年設(shè)立金融服務(wù)局，把英格蘭銀行的監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)移到金融服務(wù)局，10年后又將金融服務(wù)局合并到英格蘭銀行，英格蘭銀行重掌監(jiān)管權(quán)。

二、人民銀行加強(qiáng)依法履職所要解決的基本理論問題

（一）依法履職的概念和范疇

明確依法履職的概念和范疇，是加強(qiáng)依法履職建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。綜合來講，人民銀行依法履職就是行政主體（人民銀行及分支機(jī)構(gòu)）根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》等法律法規(guī)的授權(quán)，按照法律規(guī)定的程序履行金融管理職責(zé)，以促進(jìn)貨幣政策執(zhí)行、維護(hù)金融穩(wěn)定、規(guī)范金融機(jī)構(gòu)服務(wù)行為。依法履職應(yīng)該是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，內(nèi)容非常豐富，不僅包括相關(guān)執(zhí)法職能部門加強(qiáng)金融管理，而且包括不斷提升對(duì)金融管理的人力資源、信息支撐，以及對(duì)金融管理職能部門和管理行為本身的監(jiān)督。從法律上講，依法履職還應(yīng)該包括兩個(gè)方面要求。一是必須嚴(yán)格依照法律、法規(guī)授予的職責(zé)，按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序履行職責(zé)。超越法律、法規(guī)授予的職權(quán)，履行法外權(quán)力，是超越職權(quán)；不依照相應(yīng)的程序履行職責(zé)，就會(huì)構(gòu)成濫用職權(quán)。二是必須積極履行職權(quán)。人民銀行是國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)，履行的職權(quán)是一種公共權(quán)力。公共權(quán)力，同時(shí)也是一種職責(zé)，必須積極行使，否則，就構(gòu)成了失職，造成嚴(yán)重后果的，還可能構(gòu)成犯罪，刑法上有專門的條文，叫瀆職罪。

（二）貨幣政策與監(jiān)管政策雙重角色沖突的問題

貨幣政策與監(jiān)管政策雙重角色沖突的理論是2003年銀監(jiān)會(huì)從人民銀行分立的主要理論依據(jù)。銀監(jiān)分設(shè)后，這個(gè)理論又成為了人民銀行加強(qiáng)金融管理的一個(gè)重要掣肘。對(duì)此，需要從理論和實(shí)踐上予以論證。

第一，中央銀行不履行金融監(jiān)管職能，可能導(dǎo)致貨幣政策的制定和執(zhí)行時(shí)，偏離銀行體系的承受能力。貨幣政策的目標(biāo)當(dāng)然是維持通貨的穩(wěn)定，但貨幣政策的調(diào)整也不能不考慮金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況，一旦中央銀行不履行金融監(jiān)管職能，那么貨幣政策決策時(shí)就可能缺乏足夠的金融監(jiān)管信息的微觀支撐。

第二，中央銀行不履行金融監(jiān)管職能，可能削弱央行較為準(zhǔn)確地行使最后貸款人角色。在央行履行監(jiān)管職能時(shí)，若央行執(zhí)行緊縮型的貨幣政策，則在金融監(jiān)管時(shí)可能更為苛刻，以達(dá)到緊縮的效果，但這種苛嚴(yán)有一個(gè)底線，即央行顯然試圖將監(jiān)管的苛嚴(yán)控制在不至于導(dǎo)致銀行遭遇過分的流動(dòng)性短缺而影響銀行存續(xù)的地步，以免銀行倒閉使得央行不得不背上履行最后貸款人的沉重負(fù)擔(dān)。央行要妥當(dāng)運(yùn)用最后貸款人職能，有必要充分了解具體銀行的經(jīng)營(yíng)狀況，如果央行沒有監(jiān)管職能，會(huì)發(fā)生其信息、責(zé)任、權(quán)力的不對(duì)稱，這將導(dǎo)致央行對(duì)最后貸款人職能時(shí)效能的明顯下降，從而錯(cuò)過防范銀行危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。

第三，從英美等國(guó)的金融監(jiān)管改革看，美聯(lián)儲(chǔ)作為中央銀行從未放棄過金融監(jiān)管權(quán)，而且在去年改革后，反而增加了監(jiān)管權(quán)，成為了“超級(jí)調(diào)控者”和“超級(jí)監(jiān)管者”。英國(guó)則干脆將監(jiān)管權(quán)重新劃歸到中央銀行。從兩國(guó)的實(shí)踐可以看出，貨幣政策和監(jiān)管政策沖突的理論已經(jīng)在實(shí)踐中被顛覆。關(guān)于中央銀行為什么必須履行監(jiān)管權(quán)、加強(qiáng)金融管理的問題，2010年3月，伯南克在國(guó)會(huì)作證時(shí)（證詞標(biāo)題為：《美聯(lián)儲(chǔ)在銀行監(jiān)管中的作用》）指出，因?yàn)樨泿耪叩闹贫ū仨氁晕⒂^監(jiān)管信息為基礎(chǔ)，加上美聯(lián)儲(chǔ)在監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)、監(jiān)管人才的優(yōu)勢(shì)，以及在支付結(jié)算體系中的獨(dú)特地位，所以，美聯(lián)儲(chǔ)是唯一適合對(duì)大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。

（三）金融管理與金融服務(wù)的關(guān)系

對(duì)于金融管理和金融服務(wù)的關(guān)系，現(xiàn)在的觀點(diǎn)是“寓金融管理于服務(wù)之中”，金融管理與服務(wù)相互依存、相互促進(jìn)。實(shí)際上，人民銀行現(xiàn)有的金融監(jiān)管職責(zé)很多就來源于金融服務(wù)之中，比如經(jīng)理國(guó)庫(kù)的服務(wù)中，產(chǎn)生了對(duì)銀行延壓、占?jí)贺?cái)政存款或資金的監(jiān)管權(quán)，在支付結(jié)算服務(wù)中，產(chǎn)生了賬戶管理等監(jiān)管權(quán)，等等。因此，從某種意義上講，金融管理還要從屬于金融服務(wù)，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)應(yīng)當(dāng)是人民銀行依法履職的一個(gè)重要目標(biāo)。因此，人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)采取管理措施，實(shí)施金融監(jiān)管，不是要對(duì)金融機(jī)構(gòu)設(shè)關(guān)添卡，而是要進(jìn)一步改進(jìn)金融服務(wù)，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)服務(wù)行為。

（四）人民銀行有沒有必要單設(shè)執(zhí)法檢查部門

在加強(qiáng)基層行履職能力建設(shè)的過程中，有關(guān)人民銀行設(shè)立單獨(dú)、統(tǒng)一的執(zhí)法檢查部門的呼聲不絕于耳。我們認(rèn)為單設(shè)執(zhí)法檢查部門的必要性在中心支行這一級(jí)并不成立。主要理由是：

第一，單設(shè)執(zhí)法檢查部門會(huì)人為的割斷金融服務(wù)與金融管理的內(nèi)在聯(lián)系。金融服務(wù)與金融管理是相互依存，相互促進(jìn)的。人民銀行很多金融管理職能實(shí)際上就存在于提供金融服務(wù)的過程之中，很多問題的發(fā)現(xiàn)就得益于平時(shí)辦理具體金融業(yè)務(wù)，提供金融服務(wù)中的監(jiān)測(cè)。我們有個(gè)重要的體會(huì)，就是在執(zhí)法檢查中要查出違規(guī)問題，就要在平時(shí)工作中注意監(jiān)測(cè)，注意留心。只有這樣，才能找準(zhǔn)檢查的重點(diǎn)，有的放矢地查出問題，從而大大節(jié)省時(shí)間，提高效率。所以說，金融監(jiān)管和具體業(yè)務(wù)工作、金融服務(wù)工作分離后，就會(huì)帶來很大的不便，不利于及時(shí)有效的履行金融監(jiān)管職責(zé)。

第二，“重服務(wù)、輕管理”的問題并不是由于服務(wù)職能和監(jiān)管職能在同一部門導(dǎo)致的。這個(gè)原因很大程度上與我們長(zhǎng)期以來金融服務(wù)創(chuàng)新的考核權(quán)重過大，而金融監(jiān)管的考核權(quán)重過小有關(guān)。所以，解決這一問題的根本辦法是調(diào)整對(duì)業(yè)績(jī)考核的權(quán)重占比。我們現(xiàn)在也可以明顯的看到，在今年工作重點(diǎn)和考核重點(diǎn)調(diào)整后，金融管理工作已經(jīng)得到了明顯加強(qiáng)。

第三，多頭、重復(fù)執(zhí)法的問題雖然客觀存在。但是，為了整合監(jiān)管資源，提高執(zhí)法效率，降低金融機(jī)構(gòu)迎檢成本，通過其他辦法也可以做到。比如說綜合執(zhí)法檢查，我們通過建立綜合執(zhí)法檢查人才庫(kù)，按照年度計(jì)劃集中時(shí)間和精力，統(tǒng)一行使執(zhí)法檢查職能，同樣能解決多頭執(zhí)法的問題。另外，最近，武漢分行還專門成立了金融管理委員會(huì)，下設(shè)金融管理辦公室，具體負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)金融監(jiān)管，也同樣解決了這個(gè)問題。所以說，多頭、重復(fù)執(zhí)法的問題，通過內(nèi)部綜合協(xié)調(diào)就能解決，沒有必要單設(shè)統(tǒng)一的執(zhí)法檢查部門。