一、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及信貸投放現(xiàn)狀

湖南是一個(gè)以丘陵山地為主的省份，境內(nèi)河湖眾多，水網(wǎng)密布，水系復(fù)雜，洞庭湖接納四水，吞吐長江，多年平均入湖徑流量3018億立方米，比鄱陽湖、黃河、太湖三者總水量還多，是典型的水利大省。全省5700多萬畝耕地，年產(chǎn)糧食600億斤，“湖廣熟，天下足”，保證72%有灌溉條件的農(nóng)田正常灌溉，是穩(wěn)糧倉的關(guān)鍵。由于各種原因，多年來農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)和管理的資金投入嚴(yán)重不足。根據(jù)2006─2015年全省農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃，全省需要總投資120.54億元，其中，“十一五”期間總投資68.72億元，每年需要投資13.74億元，但目前實(shí)際投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到。

近年來，湖南農(nóng)發(fā)行積極支持涉及灌區(qū)配套和節(jié)水改造、病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、河流湖泊綜合治理、農(nóng)村飲水安全、水土保持、生態(tài)保護(hù)、污水和垃圾處理、土地整治項(xiàng)目、集中住房建設(shè)、拓展延伸到農(nóng)村水能開發(fā)利用、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等多方面節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的綠色項(xiàng)目，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融在湖南經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和“兩型社會(huì)”深化建設(shè)中的服務(wù)支持作用。截至2011年4月末，湖南省農(nóng)發(fā)行各項(xiàng)貸款余額695.89億元，其中，中長期貸款月末余額322.28億元，占貸款總額的46.31%。全行水利建設(shè)項(xiàng)目貸款32.76億元，占中長期貸款總額的10%。先后支持農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目34個(gè)，其中，支持建設(shè)或加固病險(xiǎn)水庫10座，增加蓄水392萬立方米；支持農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目13個(gè)，解決109萬農(nóng)民的安全飲水問題；支持新建防滲渠道、建設(shè)和加固河道、修繕溝渠共計(jì)158公里，增加或改善灌溉面積3500萬畝，改善水面污染面積105萬平方公里；增加綠地面積20萬畝，新增污水處理廠1個(gè)，新建或改擴(kuò)建垃圾處理設(shè)施103個(gè)，新增垃圾日處理能力2萬噸，新增土地收儲(chǔ)面積1811畝。這些項(xiàng)目貸款的及時(shí)投放，推動(dòng)了農(nóng)村水利建設(shè)及其拓展延伸到土地整治、集中住房建設(shè)、水能開發(fā)利用等項(xiàng)目的實(shí)施，通過對原有村莊進(jìn)行合理的規(guī)劃和布局，從而形成“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連、村集中”的農(nóng)村新景象，極大的改善農(nóng)村、農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。湖南農(nóng)發(fā)行還積極加強(qiáng)與水利部門戰(zhàn)略合作，重點(diǎn)支持納入中央和省級(jí)規(guī)劃的農(nóng)田水利建設(shè)、病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、江河湖水系治理、重點(diǎn)水源工程建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、水土保持和水生態(tài)保護(hù)等涉農(nóng)水利項(xiàng)目。

二、水利建設(shè)信貸投放與管理中的難點(diǎn)

（一）承貸主體難選擇

傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)和兜底模式束縛了新農(nóng)村建設(shè)投融資機(jī)制的形成。水利樞紐工程、河流治理、灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、防洪排澇工程建設(shè)等水利建設(shè)管理涉及的部門廣、頭緒多。由于經(jīng)管主體、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)營模式、產(chǎn)權(quán)歸屬等不清晰，往往缺乏合格的承貸主體。實(shí)行農(nóng)村土地承包制改革后，散布在廣大農(nóng)村地區(qū)的中小型水利建筑設(shè)施，由于資金缺失，管護(hù)不到位，普遍存在淤塞嚴(yán)重，塘堤滲漏，蓄水保水功能退化等問題，服務(wù)農(nóng)業(yè)和抗災(zāi)的功能日趨減弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖南全省13100多座中小型水庫中屬病險(xiǎn)水庫的有5800多座，占總數(shù)的44.7%。因產(chǎn)權(quán)不明晰和運(yùn)營體制落后，其管理方難以作為符合銀行要求的承貸主體，金融機(jī)構(gòu)對其信貸服務(wù)缺乏主體資格；而一些防洪設(shè)施中既適合灌溉又可用來發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖的水利建設(shè)項(xiàng)目的承包管理方，又由于大多處于創(chuàng)業(yè)積累和規(guī)范完善階段，財(cái)務(wù)體制不健全，管理能力偏弱，財(cái)務(wù)及管理信息不透明，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，經(jīng)營管理并不符合公司治理模式的要求，特別是缺少有效的貸款抵押資質(zhì)而無法向金融機(jī)構(gòu)申請貸款。

（二）還款來源難保障

目前，地方政府、水利部門和一些農(nóng)民群眾對水利建設(shè)思想認(rèn)識(shí)還存在局限性，加之國家對地方政府融資平臺(tái)政策的調(diào)整和金融部門服務(wù)策略的滯后導(dǎo)致水利建設(shè)融資動(dòng)力不足。認(rèn)為水利工程建設(shè)大多是公益性項(xiàng)目，需要長期性、綜合性、可持續(xù)性的融資支持，應(yīng)該由國家財(cái)政出資興建，對水利工程建設(shè)缺乏積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。受任內(nèi)政績考核和投資回報(bào)率及財(cái)政收支狀況等多種因素的影響，地方政府和主管部門存在思想認(rèn)識(shí)偏差，多是等待國家和上級(jí)財(cái)政撥款。農(nóng)發(fā)行水利建設(shè)貸款對民營資本介入項(xiàng)目現(xiàn)階段還處于觀望狀態(tài)，盡管中央1號(hào)文件鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水利建設(shè)。2010年國家對地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行清理整頓之前，各地水利建設(shè)貸款承貸主體為主要是政府融資平臺(tái)公司，由政府信用擔(dān)保的非經(jīng)營性貸款。如湖南農(nóng)發(fā)行支持水利建設(shè)貸款項(xiàng)目34個(gè)，絕大部分都是此類性質(zhì)的。信貸支持模式為財(cái)政補(bǔ)貼承諾加收益權(quán)抵押型。即由政府主導(dǎo)立項(xiàng)，人大通過納入預(yù)算決議，財(cái)政出具給予財(cái)政補(bǔ)貼的承諾。清理整頓之后，金融機(jī)構(gòu)的政府融資平臺(tái)貸款業(yè)務(wù)受到新政的嚴(yán)格限制，根據(jù)銀監(jiān)會(huì)34號(hào)文件要求，融資平臺(tái)再貸款必須要有各家銀行進(jìn)入機(jī)構(gòu)的總行審批。對于全覆蓋的原平臺(tái)貸款，現(xiàn)都劃為一般公司類貸款管理，按商業(yè)化原則運(yùn)行。新營銷水利建設(shè)項(xiàng)目，原來要求可用政府信用擔(dān)保并有政府承諾全額貼息已不復(fù)存在，全依賴承貸主體自身資產(chǎn)抵押，按經(jīng)營性貸款管理，貸款門檻大幅度提高。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，承貸主體實(shí)力不同，一些山區(qū)縣、貧困縣，實(shí)力弱、包袱重，但恰恰是這些偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，對水利建設(shè)貸款需求更為迫切。同時(shí)，由于政府投資灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、灌溉排水泵站更新改造、末級(jí)渠系建設(shè)、中小型水利設(shè)施建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、節(jié)水灌溉工程、“五小”工程等公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，多數(shù)項(xiàng)目自身沒有現(xiàn)金流或者現(xiàn)金流很少，不能作為經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，還款來源存在較大不確定性，成為影響借貸雙方建立借貸關(guān)系的突出障礙，這無疑加大了農(nóng)發(fā)行選擇承貸主體的難度，顯然不利于水利建設(shè)貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展。這種自下而上等、靠、要資金建水利的慣性思維隔離了水利建設(shè)與社會(huì)投融資的市場機(jī)制，即使有經(jīng)營收益預(yù)期的建設(shè)項(xiàng)目，但因第一還款來源難落實(shí)，第二還款來源無保障，也無法尋求金融機(jī)構(gòu)的信貸支持，造成農(nóng)發(fā)行水利建設(shè)項(xiàng)目營銷困難。

（三）貸款擔(dān)保難落實(shí)

水利建設(shè)項(xiàng)目大多建設(shè)周期較長，投資規(guī)模大，投資回收期也相應(yīng)較長，項(xiàng)目本身沒有收益或收益較少。而農(nóng)發(fā)行現(xiàn)行政策規(guī)定貸款期限太短，中長期貸款最長也不能超過10年。按政策要求對財(cái)政性水利建設(shè)投入項(xiàng)目，在財(cái)政資金到位前可由農(nóng)發(fā)行墊付建設(shè)資金。財(cái)政資金若不能覆蓋建設(shè)投資，農(nóng)發(fā)行在防控風(fēng)險(xiǎn)的前提下，用貸款彌補(bǔ)投資缺口，依靠項(xiàng)目自身收益償還貸款本息；項(xiàng)目無收益或收益不足的，可用政府土地出讓收益或其它財(cái)政性資金予以彌補(bǔ)；并辦理相應(yīng)的抵（質(zhì)）押擔(dān)保。但由于地方政府財(cái)政杯水車薪，往往心有余而力不足。特別是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，稅收來源不足，地方政府財(cái)政多數(shù)為“吃飯財(cái)政”，財(cái)政自籌資金有限。承貸主體可供擔(dān)保抵押的資源較少，缺乏必要的抵押擔(dān)保能力。一些屬于辦公資產(chǎn)或劃撥土地，很難設(shè)定抵押。實(shí)際上“十一五”期間對大、中型水利建筑設(shè)施的投入，95%以上是省級(jí)以上財(cái)政的剛性支出，需市、縣級(jí)財(cái)政配套的資金很難到位，直接影響資金的綜合投入效應(yīng)。面對屬于公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的水利工程建設(shè)，即使有預(yù)期出售土地收益、或部分經(jīng)營性資產(chǎn)收益等還款來源，但存在水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)展緩慢，產(chǎn)權(quán)制度不明晰，投資主體不明確，還款來源無法保證，貸款擔(dān)保抵押物不足等問題，顯然有悖于中央一號(hào)文件明確要“在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下”的要求，銀行難以發(fā)放貸款。目前已經(jīng)發(fā)放的貸款，經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)仍有部分質(zhì)押擔(dān)保手續(xù)不完善情況。

（四）信貸監(jiān)管難到位

一是部分貸款償債資金未真正落實(shí)。由于投資主體對銀行缺乏規(guī)范的信息披露機(jī)制，不利于銀行實(shí)施貸后管理和對賬工作。承貸企業(yè)項(xiàng)目資本金組成復(fù)雜多樣化，在審查水利建設(shè)貸款時(shí)，農(nóng)發(fā)行目前還缺乏有效的監(jiān)管手段。二是現(xiàn)有信貸人員素質(zhì)與項(xiàng)目評估、風(fēng)險(xiǎn)管理還不匹配。對于已經(jīng)在建的項(xiàng)目或是尚未正式開工的項(xiàng)目，由于農(nóng)發(fā)行客戶經(jīng)理和項(xiàng)目評審人員項(xiàng)目專業(yè)知識(shí)的缺乏，業(yè)務(wù)素質(zhì)的不平衡，特別是與項(xiàng)目對應(yīng)專業(yè)的人員嚴(yán)重匱缺，大多數(shù)客戶經(jīng)理對項(xiàng)目貸款的一整套流程缺乏了解，不能獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目評估，在項(xiàng)目選擇、評估上容易造成失真或被惡意蒙蔽，對項(xiàng)目資金來源、資金性質(zhì)難以甄別查驗(yàn)。在項(xiàng)目管理上也不能深入，對項(xiàng)目前期已經(jīng)投入的資金多少，很難作出準(zhǔn)確評估，致使信貸資金監(jiān)管難以到位，勢必存在一定的專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

三、對策與建議

（一）加快銀企項(xiàng)目對接

加強(qiáng)信息溝通交流，突出重點(diǎn)品牌營銷。主動(dòng)到當(dāng)?shù)厮炔块T走訪調(diào)查，及時(shí)掌握農(nóng)田水利項(xiàng)目儲(chǔ)備情況，深挖客戶資源，摸清資金需求和存在的問題，共同提出解決辦法和思路，爭取各級(jí)政府及其職能部門對農(nóng)發(fā)行在信貸支農(nóng)領(lǐng)域的政策優(yōu)勢、資金優(yōu)勢及利率優(yōu)勢等了解和認(rèn)同，建立起長效合作機(jī)制，增強(qiáng)信貸支持水利建設(shè)的針對性和有效性。做好項(xiàng)目的儲(chǔ)備工作，有針對性地選擇產(chǎn)權(quán)明晰、管理健全、未來收益預(yù)期良好的工程項(xiàng)目，將信用好、抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)、符合項(xiàng)目準(zhǔn)入條件的的客戶納入項(xiàng)目儲(chǔ)備庫管理，對項(xiàng)目資料完善、第二還款來源有效落實(shí)、社會(huì)影響較大的項(xiàng)目積極做好貸款調(diào)查的前期準(zhǔn)備工作。每月對項(xiàng)目儲(chǔ)備庫的更新，對各項(xiàng)目的進(jìn)展情況做到及時(shí)了解，掌握項(xiàng)目的最新信息，為充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性銀行服務(wù)“三農(nóng)”，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，特別是水利建設(shè)提供良好的基礎(chǔ)。根據(jù)今年中央一號(hào)文件精神，湖南農(nóng)發(fā)行已將水利建設(shè)貸款作為全行重點(diǎn)營銷的信貸品種，經(jīng)過與水利廳的多次溝通銜接，正準(zhǔn)備與省水利廳簽訂《水利建設(shè)項(xiàng)目合作備忘錄》，建立戰(zhàn)略合作關(guān)系。截至目前為止，全省已經(jīng)營銷儲(chǔ)備項(xiàng)目158個(gè)，擬申請貸款金額428億元，其中，水利建設(shè)項(xiàng)目33個(gè)，擬申請貸款金額180億元；新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目69個(gè)，擬申請貸款金額200億元。

（二）選擇多種擔(dān)保方式組合的信貸支持模式

針對水利建設(shè)項(xiàng)目的信貸需求特點(diǎn)，進(jìn)行實(shí)地考察、調(diào)研，不斷創(chuàng)新信貸品種和擔(dān)保方式，有效增加信貸投入，及時(shí)解決水利建設(shè)貸款難的問題。水利建設(shè)項(xiàng)目絕大多數(shù)屬于公益性和準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，在信貸支持模式上，要因地制宜。貸款主體要運(yùn)作成熟、財(cái)力充裕、經(jīng)營性現(xiàn)金流充足。鑒于一些經(jīng)濟(jì)實(shí)體雖然有預(yù)期轉(zhuǎn)讓土地收益、經(jīng)營性資產(chǎn)收益等還款來源，但不是穩(wěn)定的現(xiàn)金流，還款來源存在較大不確定性，加之水利建設(shè)貸款一般建設(shè)周期較長，額度較大，往往一種擔(dān)保方式很難以覆蓋貸款本息，因此可采取多種擔(dān)保方式組合的辦法。即項(xiàng)目建設(shè)期間，以第二還款來源、或土地預(yù)期出讓收益權(quán)、各類收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、或以在建工程抵押給農(nóng)發(fā)行，取得信貸支持。項(xiàng)目建成后，進(jìn)行“二次擔(dān)?！保皶r(shí)置換或追加擔(dān)保措施，以廠房設(shè)備等固定資產(chǎn)辦理抵押和保險(xiǎn)，從而進(jìn)一步降低信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善質(zhì)押擔(dān)保手續(xù)

對于地方財(cái)政原出具將每年的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收返還的收益權(quán)作為對農(nóng)發(fā)行貸款的質(zhì)押擔(dān)保的承諾，應(yīng)及時(shí)辦理合法的質(zhì)押登記手續(xù)，同時(shí)，積極研究探索對財(cái)政補(bǔ)貼和稅收返還的收益權(quán)實(shí)行有效監(jiān)管的手段，密切關(guān)注上級(jí)補(bǔ)貼、本級(jí)配套、項(xiàng)目收益等資金的籌措、撥付進(jìn)度，資金到位后直接轉(zhuǎn)入農(nóng)發(fā)行賬戶，優(yōu)先用于收貸收息，著力排查和防范質(zhì)押貸款風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）創(chuàng)新水利建設(shè)投融資機(jī)制

建議：一是由政府主導(dǎo)成立水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資公司。一方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類涉水專項(xiàng)資金，搭建水利建設(shè)支農(nóng)資金整合平臺(tái)，發(fā)揮資金的積聚優(yōu)勢。另一方面搭建銀行信貸介入平臺(tái)。將整合后的各類涉水專項(xiàng)資金，存入在農(nóng)發(fā)行開立的專戶，專項(xiàng)用于對水利的投入或償還貸款本息，以此建立農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)貸統(tǒng)還的融資機(jī)制。二是建立政府投入為主導(dǎo)的多元化投入格局。通過采取出臺(tái)優(yōu)惠政策，推行產(chǎn)權(quán)改革，實(shí)行招商引資、“民辦公助”等形式引導(dǎo)農(nóng)民和社會(huì)力量投資、投勞，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本和民間資本投資辦水利。三是建立涉農(nóng)信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。建議政府出面組建擔(dān)保公司或農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司介入項(xiàng)目。在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，政府就應(yīng)組建或指定與項(xiàng)目承貸主體無上下級(jí)關(guān)系的擔(dān)保公司和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司對項(xiàng)目進(jìn)行全面介入，幫助其達(dá)到農(nóng)發(fā)行的信貸標(biāo)準(zhǔn)以取得信貸支持。農(nóng)發(fā)行要針對水利建設(shè)貸款的特點(diǎn)，加快研究并出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策辦法，如適當(dāng)延長貸款期限，進(jìn)一步簡化信貸審批手續(xù)，優(yōu)化審批流程。建立信貸審批快速通道，對水利建設(shè)項(xiàng)目優(yōu)先審查審批發(fā)放，必要時(shí)啟動(dòng)聯(lián)合評審程序，減少審批流程環(huán)節(jié)，提高審查審批工作時(shí)效，確?？焖儆行斗拧?/p>

（五）提高項(xiàng)目管理效率

一是對專業(yè)項(xiàng)目建立外聘專家進(jìn)駐制度。為提高辦貸的針對性和科學(xué)性，評審部門可以外聘相關(guān)行業(yè)的專家參與貸款評審工作，并提出獨(dú)立意見?；蛘呶袑I(yè)事務(wù)所進(jìn)行評審，對項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的評估和跟蹤。二是培訓(xùn)一批懂水利的客戶經(jīng)理。積極構(gòu)建人才激勵(lì)機(jī)制，采取多種途徑，增強(qiáng)客戶經(jīng)理專業(yè)知識(shí)，增加對項(xiàng)目的把握度，努力做到貸前有專業(yè)咨詢、貸中有專業(yè)服務(wù)、貸后有專業(yè)管理，為新農(nóng)村建設(shè)信貸業(yè)務(wù)有效發(fā)展提供強(qiáng)有力的人才支撐。