[摘要]對集成與集成管理、信息資源、政府信息資源、政府信息資源管理的概念進行簡單闡述，指出集成在政府信息資源管理中必不可少。在此基礎上，結合現(xiàn)代信息技術，構建出包括信息戰(zhàn)略、信息組織、信息資源管理多個模塊的集成視角下的宏觀政府信息資源管理體系框架。

[關鍵詞]集成管理 政府信息資源管理 信息戰(zhàn)略 信息組織 信息技術

近幾年來，政府信息資源管理一直是研究的熱點，而集成思想在信息資源管理領域特別是政府信息資源集成管理的具體應用，能夠為政府信息資源管理模式與方法的創(chuàng)新提供新的方向，同時也為政府對信息資源進行科學有效的管理、開發(fā)與應用，更加充分地發(fā)揮信息資源的效能，有效地解決政府信息資源管理中出現(xiàn)的日益復雜化的問題提供一些有效的途徑。本文在闡述相關概念的基礎上，構建了基于集成觀的政府信息資源管理框架體系，為政府信息資源管理體系構建實踐提供參考。

1 集成的內(nèi)涵及其研究基礎

1.1集成的概念與特征

集成的概念是研究集成管理的出發(fā)點，也是研究有關集成問題的基礎?！冬F(xiàn)代漢語詞典》將集成的基本內(nèi)涵解釋為匯聚之意；我國廣為流傳的“集大成”之說，將集成界定為事物中好的方面的因素集合，它可以促使達到整體最優(yōu)的效果；而在英文中，集成（integration）源于拉丁語詞根in（內(nèi)部）和tangere（聯(lián)系），integration表示綜合、融合、成為整體、一體化等意思，它強調(diào)內(nèi)部（在）聯(lián)系。在學術領域，雖然集成一詞己經(jīng)越來越頻繁地出現(xiàn)在眾多的科技文獻之中，眾多學者也從不同的角度對集成進行了深入的探索，但是，對于集成的界定，尚缺乏統(tǒng)一的、公認的定義。

根據(jù)學者吳秋明[1]的研究，有關集成的代表性的觀點有4種：

?以中國科學院戴汝為教授為代表的觀點。他認為集成就是把非常復雜的事物的各個方面綜合起來，集其大成[2]，雖然該描述以綜合集成思想為基礎，并針對復雜事物（系統(tǒng)）對集成的內(nèi)涵進行了界定，但其解釋并不十分明確，同時這種界定沒有完全突破傳統(tǒng)的“集大成”概念的局限。

?以華東理工大學龔建橋教授和清華大學劉曉強教授為代表的觀點。龔建橋認為集成是指將獨立的若干部分加在一起或者結合在一起成為一個整體[3]。與之類似，劉曉強[4]指出集成的本質是一些事物集中在一起構成一個整體。上述解釋突出強調(diào)了集成的對象、集成的過程和集成的結果，但界定并不是十分明確。譬如，對于集成的目的（或結果）用整體來描述顯然是不夠精確的，而僅僅用“加”、“結合”和“集中”來描述集成活動則沒有充分突出集成的特點，若如此理解，則“將一粒粒沙子集中成為堆也可以稱為集成了”。

?以中國人民大學李寶山教授為代表的觀點。他認為“要素僅僅是一般性的結合在一起并不能稱之為集成，只有當要素經(jīng)過主動的優(yōu)化，選擇搭配，相互之間以最合理的結構形式結合在一起，形成一個由適宜要素組成的、相互優(yōu)勢互補、匹配的有機體，這樣的過程才能稱為集成”[5]。該描述明確指出并強調(diào)了集成是主動地尋優(yōu)過程，而不是一般性的集中、匯聚。

?以武漢理工大學的李必強教授、武漢大學海峰教授為代表的觀點。海峰教授認為：“集成從一般意義上可以理解為兩個或兩個以上的要素（單元、子系統(tǒng)）集合成為一個有機整體，這種集成不是要素之間的簡單疊加，而是要素之間的有機組合，即按照某一（些）集成規(guī)則進行的組合和構造，其目的在于提高有機整體（系統(tǒng)）的整體功能”[6]。 李必強教授也從集成對象、集成結果的方面指出了集成是將兩個或兩個以上的集成單元（要素、系統(tǒng)）集合成為一個有機整體系統(tǒng)的過程。

通過以上諸多觀點，我們可以發(fā)現(xiàn)其中既有相同之處又有不同之點。相同之處在于，他們都認為集成是要素的集合。而分歧之處在于對集成的條件、內(nèi)涵、外延及結果的認識不同。根據(jù)集成在人類社會活動中的應用實踐，基于眾多學者對集成化現(xiàn)象的深入研究，總結上述從不同角度關于集成的理解和描述，筆者認為，集成的內(nèi)涵可以參照黃杰的研究[7]概括為：集成是指為實現(xiàn)特定的目標，集成主體創(chuàng)造性地對集成單元（要素）進行優(yōu)化并按照一定的集成模式（關系）構造成為一個有機整體系統(tǒng)（集成體），從而更大程度地提升集成體的整體性能，適應環(huán)境的變化，更加有效地實現(xiàn)特定的功能目標的過程。

1.2集成管理

將集成的思想和方法運用到管理實踐的過程中就是集成管理，即運用集成的行為機制和組織機制，將相關要素按照集成的規(guī)律整合起來形成協(xié)同互補的系統(tǒng)，從而發(fā)揮各要素的潛能，促進組織整體目標的實現(xiàn)。

集成管理在不同層面上所表現(xiàn)出來的內(nèi)容可能有所差異。在技術實現(xiàn)層面有可能表現(xiàn)為技術方法，如網(wǎng)絡技術、信息系統(tǒng)技術等；在科學管理層面有可能表現(xiàn)為戰(zhàn)略策略、管理模式、組織方式等管理手段。但是其核心是不變的，就是指從集成這一新的角度來分析、對待管理活動、管理要素及管理對象，將它們按照一定的集成模式和方法進行整合，通過創(chuàng)新性的綜合運用各種方法、手段、工具，拓展管理的視野和疆域，促使各管理要素、功能和優(yōu)勢互補、匹配和協(xié)同，從而提高各管理要素的交融度，實現(xiàn)整體功能的倍增或涌現(xiàn)，以實現(xiàn)1+1>2的集成放大效應從而提高組織整體功效。

集成管理具有如下幾個特征：

?主體性。與集成不同，集成中有因人的主體性行為而產(chǎn)生的人工集成現(xiàn)象也有因非人的主體性行為而產(chǎn)生的非人工集成現(xiàn)象，而集成管理是對集成結果和集成過程的管理，管理本身就是一項具有人的主體性行為的活動，因此集成管理突出強調(diào)人的主體行為，它不是被動地適應環(huán)境和隨機地形成集成體，而是依據(jù)一定的目的主動尋優(yōu)選擇搭配，主動地適應環(huán)境的變化和達到所要實現(xiàn)的功能目標。

?知識性。集成管理作為一種新型的管理模式和理念，比傳統(tǒng)的管理方法和模式更先進，其根本原因是在集成管理過程中，增加了許多知識和科技的內(nèi)容，不僅管理要素中滲透的知識成分增加了，而且諸如信息、策略、智力等知識性的軟性要素占據(jù)著越來越重要的地位。知識性要素的存在不僅為各要素的整合減少了摩擦和沖突，同時也正是通過它們（知識性要素）才使得各要素能夠創(chuàng)造性地結合在一起，形成競爭性的互補關系，使得集成后的要素之間達到協(xié)同有序，從而促進整體效能的倍增或躍變。

?人本性。在管理理論與實踐的發(fā)展過程中，人這一要素已愈來愈受到關注。從“經(jīng)濟人”演變到“社會人”，乃至發(fā)展到“文化人”，不論對人做何假設，如果一種管理理論或模式?jīng)]能真正將人作為核心資源（要素）來對待，那么將無法充分體現(xiàn)人的主體作用。前面已經(jīng)提到集成管理中，創(chuàng)造性的因素是不可或缺的，因此，集成管理是一種真正的以人本為核心的管理方式，人的創(chuàng)造性是集成管理效能形成和發(fā)揮的關鍵所在，也正是人在集成管理中的特殊位置，使整個管理行為模式打上了深深的人性化的烙印。

?多樣性。這里所謂的多樣性，主要是指管理要素的多樣性。在傳統(tǒng)的管理活動中人，、財、物是最主要、最基本的管理要素，而在集成管理里，人、財、物、信息、知識、核心能力、科學技術方法，甚至于整個組織都將成為它的管理對象，其涉及的集成要素數(shù)量眾多且復雜多變，其內(nèi)容性質各不相同，從而使集成管理具有多樣性。

?靈活性。正如前面關于集成的動態(tài)性、開放性等特性的描述，集成管理是從一個全方位的視角來審視管理的范疇，通過不斷地與外界交流，集成管理不斷地吸收各種有助于提高管理水平的先進科技成果和資源，同時不斷地調(diào)整管理對象（要素）及其之間的關系，其管理運作呈現(xiàn)出很強的“隨機應變”的柔性。由于集成管理的實施主要是靠非強制性的軟性（知識性）手段和方式來推動，因此，其轉換敏捷而且成本低廉，能夠更加有效地適應環(huán)境變化。

2 政府信息資源管理的集成要素解析

2.1信息資源與政府信息資源

有關信息資源的定義，學術界迄今尚未達成一致，但基本上可以將信息資源的定義分為兩類，即對信息資源的狹義理解和對信息資源的廣義理解。

烏家培教授認為：“對信息資源有兩種理解。一種是狹義的理解，即僅指信息內(nèi)容本身。另—種是廣義的理解，指的是除信息內(nèi)容本身外，還包括與其緊密相連的信息設備、信息人員、信息系統(tǒng)和信息網(wǎng)絡等”[8]。馬大川教授認為：“廣義的信息資源是指信息和它的生產(chǎn)者及信息技術的集合，即廣義的信息資源由三部分組成：①人類社會經(jīng)濟活動中的各類有用信息；②為某種目的而生產(chǎn)有用信息的信息生產(chǎn)者；③加工、處理和傳遞有用信息的技術。狹義的信息資源則僅僅指人類社會經(jīng)濟活動中經(jīng)過加工處理有序化并大量積累后的有用信息的集合，包括科學技術信息、政策法規(guī)信息、社會發(fā)展信息、經(jīng)濟信息、市場信息、金融信息等多方面內(nèi)容”[9]。

不論是狹義的還是廣義的理解，信息資源至少都包含兩個特征：①信息資源是“有用信息的集合”，是“可以利用的信息”；②信息成為資源的必要條件，是信息的加工、處理和序化活動。

與信息資源概念相對應，政府信息資源的概念也有廣義和狹義之分。狹義政府信息資源是指一切產(chǎn)生于政府內(nèi)部或雖然產(chǎn)生于政府外部、但對政府活動有影響的信息資源的統(tǒng)稱。產(chǎn)生于政府內(nèi)部的，例如各種條例、規(guī)定、章程、命令、指示、批復、議案、通告、公函、會議紀要、合同、協(xié)議書等；產(chǎn)生于政府外部的，例如新聞報道、消息資料、提議議案、社會調(diào)研等。

廣義上的政府信息資源是指政府行政工作中產(chǎn)生和利用的信息資源及其相關人員、設備、技術、環(huán)境和資金等要素的集合，包括政府信息資源本身、信息技術設施資源和其他資源。

更有學者認為政府信息資源是相對于除政府之外的其他社會組織（如工商企業(yè)、 社會團體、醫(yī)院、學校、圖書館等，主要是工商企業(yè)）的信息資源而言的，是政府所有活動所涉及的信息資源的集合， 它包括信息內(nèi)容資源以及收集、處理、傳輸、發(fā)布、使用、儲存信息內(nèi)容的技術、設備、網(wǎng)絡和人等資源[10]。

本文根據(jù)內(nèi)容研究的需要采用廣義的理解，即政府信息資源除包含信息本身以外，還包含相關的信息設施、信息技術、信息人員等方面的內(nèi)容。

2.2政府信息資源管理中的集成思想

政府信息資源是國家的戰(zhàn)略性資源，政府信息化及電子政務建設的目的在于使每個組織和個人都能夠在一定范圍內(nèi)最大限度地利用政府信息資源，保證各個政府機構都能有效地履行各自的職責[11]。從這個角度來講，有效的管理思想和管理方法是必不可少的。

?集成有助于實現(xiàn)政府信息資源的跨部門共享。我國的政府信息化建設已經(jīng)歷了20多年的時間，國家在這方面投入了大量的財政資金，目前我國政府辦公業(yè)務網(wǎng)（政務內(nèi)網(wǎng)）已基本建成，政府公眾信息網(wǎng)（政務外網(wǎng)）也形成了相當規(guī)模。但是由于標準不一、各自為政、自成一體、不聯(lián)不通，缺乏有效整合，政府大小部門間最終形成了一個個“信息孤島”，隔斷了部門內(nèi)業(yè)務上的內(nèi)在聯(lián)系，致使豐富的信息資源難以得到共享，大量資金投入的結果，卻不能獲得為社會提供便利的政府公共服務的回報?？梢?，當前的政務信息化建設，需要大力推動關聯(lián)部門的信息互聯(lián)，使政府關聯(lián)部門走出“信息孤島”。因此，有必要尋求一種有效的管理模式，消除政府部門之間的“信息孤島”，促進政府信息資源跨部門共享的實現(xiàn)。集成的本質是要素的整合和優(yōu)勢互補。因此，推進信息集成有助于信息要素的開發(fā)與利用，是改善“信息孤島”局面的必由之路。

?集成一直是政府信息資源管理的核心觀念之一。我國學者孟廣均認為，“信息資源管理一般被認為是一個集成領域，是由多種人類信息活動所整合而成的特殊形式的管理活動”[12]。盧泰宏認為，“信息資源管理是一種集約化管理”[13]。而從整個信息費資源管理理論的發(fā)展來看，雖然先后出現(xiàn)了技術集成學派、信息集成學派和集成運動學派三個主要學術派別，但三個學派都認為“集成”是信息資源的基本特點。如前面所提到的美國信息資源管理學家霍頓的信息資源集成概念[14]。英國的信息管理學家Beaumont和Sutherland認為，“信息資源管理是一個集合名詞，它包括所有能夠確保信息利用的管理活動”[15]。美國信息管理學家Marchand和Kresslein則更詳細地區(qū)分了公共機構中的信息孤島，提出了信息資源集成管理的模型[16]。可見，集成的思想一直是信息資源管理的核心觀念。

整個政府管理決策的過程是一個信息資源集成的過程。根據(jù)西蒙的決策理論，政府決策的過程主要包括4個階段（見圖1）：①信息收集階段。主要任務是根據(jù)戰(zhàn)略目標集成相關的內(nèi)外部信息資源。②擬定計劃階段。主要任務是利用一定的程序和模式對所收集的信息資源進行再集成，以便得到若干可行的備選方案。③選定計劃階段。主要任務是從備選方案中選擇確定最佳方案。④審查計劃階段。主要任務是在最終方案中集成新的信息資源，以便完善最終的決策方案。

可見，上述每一階段都離不開相關的信息資源，政府決策的過程也是信息資源集成的過程。

事實上，目前集成思想在政府信息資源管理的應用中也得到了一定程度的體現(xiàn)，電子政務GRP解決方案的提出就是一例。此外，政府信息化規(guī)劃、信息戰(zhàn)略制定、政務流程重組、信息系統(tǒng)分析與設計、知識共享與知識管理方案等都涉及到信息資源的集成管理問題。但由于信息資源集成管理的理論還不成熟，加之政府部門的特殊性，對信息資源集成的管理并沒有發(fā)揮其應有的作用，如何實現(xiàn)政府信息資源的綜合集成是一大難題。

3 集成視角下的政府信息資源管理框架模型

本課題研究集成視角下的政府信息資源管理，就是將政府信息資源管理置于集成觀之下，用集成的思想審視政府信息資源管理實踐的過程，用集成的理論構建政府信息資源管理的模式。具體來說，即在管理思想上以集成理論為指導，在管理行為上以集成機制為核心，在管理視野上突破政府機關的部門與行業(yè)限制，從新的角度和層面來對待各種信息資源要素，提高各種管理要素的交融度，以利于優(yōu)化和增強管理對象的有序性，最終推動一個高技術與高效率電子政府的建立[17]。

霍國慶指出信息資源集成的管理的空間結構要素主要包括4個方面的內(nèi)容[18]，如圖2所示：

圖2 霍國慶的信息資源集成管理結構

其中管理主體是指政府信息化的實際推動者、組織者或實施者，它既可以是政府部門設立的專門信息機構（如信息化辦公室或信息化領導小組），也可以是其他社會組織（如各類電子政務方案的供應商和外包商）或是個體的信息人員；管理的對象是信息，即政府信息化建設中所涉及到的各種狹義上的信息資源要素；對信息資源的管理可以在多種管理理論的指導下，采用人文的、經(jīng)濟的或技術的管理方法進行管理。

而閻嚴則指出，以管理主體為中心，與管理對象、管理手段和管理方法相互作用，最終形成一個相互關聯(lián)的復合結構[19]。在這個復合結構中，政府信息資源的集成涉及到各類管理主體集成、信息技術集成、信息資源集成、信息戰(zhàn)略集成4個層次，如圖3所示：

圖 3 閻嚴的政府信息資源集成管理模型

閻嚴的政府信息資源管理模型將霍國慶的信息資源管理模型具體化到主體、資源、技術與戰(zhàn)略上，并強調(diào)應以政府信息戰(zhàn)略為指引，由信息資源、管理主體、信息技術平臺三者構成虛擬聯(lián)盟，來實現(xiàn)政府信息資源的集成。但是，該模型并未很好地闡釋各要素之間的作用與反作用，而將政府信息資源的集成管理模型的驅動力放在了由“目標、需求、利益、投資和法律所建立的政府信息資源集成管理模式的‘五輪驅動’機制”[19]上。而實際上，由集成要素所組成的管理模型是一個完整的集成體，因此，主要驅動力量應該來源于其內(nèi)部各要素之間的關系，也就是集成的“品性”。

筆者結合霍國慶與閻嚴的研究，按照政府信息資源管理的內(nèi)在邏輯，建立了一個以信息戰(zhàn)略為出發(fā)點，以信息組織為中心，以政府信息為對象，以政府信息技術為保障的“集成觀下的政府信息資源管理模型”，如圖4所示：

圖4 集成觀下的政府信息資源管理模型

3.1 政府信息戰(zhàn)略

對信息戰(zhàn)略的集成是政府信息資源管理的宏觀層次，集成的結果是制訂與規(guī)劃政府信息戰(zhàn)略，目的是要使政府信息組織、政府信息和信息技術標準化、統(tǒng)一化和整合化，使得整個信息資源管理能夠從始至終保持一個良好的、適應當前環(huán)境的有序狀態(tài)。

3.2 政府信息組織

對政府信息組織的集成就是對各類政府信息資源管理的主體的集成，其基本目標是為破除政府信息資源管理中已經(jīng)和有可能出現(xiàn)的各類“信息孤島”現(xiàn)象提供組織保障。組織的核心是人，而政府信息資源的使用者、決策者、操作者都是人，因此，從這個意義上來說，政府信息組織的集成是政府信息管理非技術因素中的核心。從各國的政府信息資源管理的實踐來看，制約政府信息化實施效果的往往就是組織中的壁壘，而不是顯而易見的信息建設與共享的技術。因此，只有采取有效措施實現(xiàn)有關信息組織的集成，才能將政府信息戰(zhàn)略與政府信息資源管理的對象——信息，有效地結合在一起，最終保證政府信息化目標的實現(xiàn)。

3.3 政府信息

對政府信息的集成是信息資源管理的歸宿，政府信息需要按照一定的方式進行收集、整理、拆分、組合、編輯、檢索、輸出成信息產(chǎn)品，組成標準、有序、完整、有價值的信息體系。一方面，政府廣泛存在的異構信息需要進行轉換和處理統(tǒng)一格式，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享；另一方面，不斷深化的政府信息資源管理，使得政府信息的表現(xiàn)模式更加豐富，信息需求更加多樣，對政府信息的集成將信息按照一定的范圍、目標和功能組成有機的整體，提高政府信息的有效利用率，為政府服務提供資源，為政府決策提供支持。

3.4 政府信息技術

從來源上來看，信息技術可以被看作是政府信息資源管理流程的外部因素，但是從政府信息資源管理的邏輯上看，信息技術是政府信息資源管理的物質基礎和必要條件。信息技術主要包括網(wǎng)絡技術、數(shù)據(jù)庫技術和知識發(fā)現(xiàn)技術，對這些技術的集成能夠實現(xiàn)信息資源管理系統(tǒng)的構建。從廣義上講，對政府信息技術的集成的結果是一個由各類信息系統(tǒng)、通信網(wǎng)絡和各類技術標準組成的信息技術平臺。政府信息技術對政府信息資源管理的各個要素都有關聯(lián)性，它本身并不完全隨著政府信息資源管理的變化而變化，但是，隨著信息技術領域的擴展，由政府信息化所帶來的政府信息技術的發(fā)展同樣不可忽視。

集成觀下的政府信息資源管理框架模型的4個層面是相互影響、相互作用、相互滲透的。其中，政府信息戰(zhàn)略的集成是方向，為政府信息、政府信息組織和政府信息技術提供原則、目標和評價標準；政府信息組織的集成是核心，是政府信息化的實際推動者、組織者或實施者，是聯(lián)系各要素之間的紐帶；政府信息的集成是歸宿，是政府信息戰(zhàn)略、政府信息技術、政府信息組織的著力方向；政府信息技術的集成是保障，“工欲善其事必先利其器”，缺乏了信息技術，政府信息資源管理就無從談起。更進一步地說，整個政府信息資源的管理就是一個各要素綜合集成的過程，從業(yè)務流程上來說，政府信息資源管理的進程是從政府信息戰(zhàn)略到政府信息組織再到政府信息技術最后落腳到政府信息本身，整個過程的每個環(huán)節(jié)都必須緊密協(xié)同，相互匹配。因此，一方面，集成與否成為了衡量政府信息資源管理優(yōu)劣的標準；另一方面，集成化也是政府信息資源管理的思想和方法。集成觀視角下的政府信息資源管理框架模型為政府信息資源現(xiàn)代化集成管理提供了宏觀體系結構參考，并為進一步細化研究提供了方向和指導。

參考文獻：

[1] 吳秋明.集成管理理論研究[D].武漢：武漢理工大學，2004：30-31.

[2] 戴汝為.智能系統(tǒng)的綜合集成[M].杭州：浙江科學技術出版社，1995：12.

[3] 龔建橋，朱睿.科技企業(yè)集成管理研究論綱[J].科研管理，1996（5）：16-19.

[4] 劉曉強.集成論初探[J].中國軟科學，1997（l0）： 68-69.

[5] 李寶山.集成管理——高科技時代的管理創(chuàng)新[M].北京：中國人民大學出版社，1998： 32-36.

[6] 海峰， 李必強.集成論的基本范疇[J]. 中國軟科學， 2001（1）： 55-58.

[7] 黃杰，熊江陵，李必強.集成的內(nèi)涵與特征初探[J].科學學與科學技術管理，2003，24（7）： 20-22.

[8] 烏家培.信息資源與信息經(jīng)濟學[J].中央財經(jīng)大學學報，1996（2）：17-20.

[9] 馬大川.論信息資源網(wǎng)絡建設[J].信息資源與社會發(fā)展.武漢：武漢大學出版社， 1996：94-97.

[10] 高純德.信息化與政府信息資源管理[M].北京：中國計劃出版社，2001：11.

[11] 查先進.網(wǎng)絡環(huán)境下政府信息資源的共享與保密[J].圖書情報知識，2002（4）： 2-5.

[12] 孟廣均.信息資源管理導論[M].北京： 科學出版社，1998：53-57.

[13] 盧泰宏.國家信息政策[M].北京： 科學技術文獻出版社，1993.

[14] Horton F W. Information resources management[M].Englewood Cliff： Prentice Hall，1985.

[15] Beaumont J R，Sutherland E. Information Resources Management[M]. Oxford： Butterworth —Heinemann Ltd ，1992.

[16] Marchand D A， Kresslein J C. Information resources management and the public administrator[M]// Rabin J， Jackowski E M. Handbook of Information Resources Management. New York： Marcel Dekker，1988：395-456.

[17] 周毅.電子政府信息資源集成管理研究[J].情報理論與實踐， 2004（3）： 256-258.

[18] 霍國慶，楊英.企業(yè)信息資源的集成管理[J].情報學報，2001（1）：2-9.

[19] 閻嚴.論政府信息資源的集成管理[J].情報雜志，2007（3）：99-100，98.

[作者簡介] 何紹華，女，1951年生，教授，管理科學與工程博士，博士生導師，發(fā)表論文30余篇，出版專著8部。

黃 菁，女，1982年生，博士。