來源：戰(zhàn)略與國際研究中心 2012年1月

執(zhí)筆：Robert Sutter

編譯：羅杰

第112屆美國國會(huì)的任期將于2012年結(jié)束，這一屆國會(huì)引人注目的一大特點(diǎn)是，對奧巴馬總統(tǒng)處理政府債務(wù)、縮減預(yù)算、醫(yī)療保障和其他問題的政策齟齬不斷。國會(huì)和行政部門的僵局還表現(xiàn)在，國會(huì)批評政府對華政策的聲浪再次抬頭，針對政府在操縱匯率、貿(mào)易爭端、武器銷售和臺(tái)灣問題等方面溫和的對華政策，在兩院都出現(xiàn)了挑戰(zhàn)政府的立法行為。國會(huì)的行動(dòng)正呼應(yīng)了尋求共和黨內(nèi)提名資格的候選人的反華言論。

然而，在對國會(huì)的行動(dòng)加以細(xì)致考察，并且分析主張對華強(qiáng)硬或溫和的美國利益各自所在之后，就不會(huì)斷定國會(huì)一定會(huì)找總統(tǒng)對華政策的麻煩了。國會(huì)仍專注于其他重要問題，并且對是否重塑自己在外交事務(wù)和對華政策上的地位猶豫不決。在是否應(yīng)當(dāng)對華強(qiáng)硬這一問題上存在的互相矛盾的利益表明，國會(huì)近期的行動(dòng)并不會(huì)顛覆總統(tǒng)的政策。不過，這的確會(huì)激起一些辯論，并阻止中美關(guān)系的進(jìn)步。

間歇發(fā)作的國會(huì)影響

自從美國向中國開放后，國會(huì)多次表示反對政府的對華政策，但只間歇性地采取過實(shí)質(zhì)行動(dòng)。在卡特執(zhí)政年間和里根執(zhí)政初期，政府和國會(huì)反對派就結(jié)束與臺(tái)灣的關(guān)系、設(shè)想以“中國牌”制衡蘇聯(lián)等問題展開了長期、激烈的爭論，雙方都堅(jiān)持己見，互不相讓。

影響這場爭論的一個(gè)重要因素是，國會(huì)正試圖重建自己在美國外交政策制定過程中的地位。其結(jié)果之一就是《與臺(tái)灣關(guān)系法》的出臺(tái)，這項(xiàng)法律從此影響著美國的對華政策。

在1989年后美國國內(nèi)反對大陸、支持臺(tái)灣的諸多勢力中，國會(huì)也是領(lǐng)頭的一支。但是，在1990年代中期以來大陸越來越強(qiáng)有力的反對下，國會(huì)的態(tài)度也發(fā)生了轉(zhuǎn)變?？傮w來說，國會(huì)對政府對華政策的反對在1990年代要遠(yuǎn)弱于1970年代和1980年代。

隨著小布什當(dāng)選總統(tǒng)、共和黨掌控國會(huì)，國會(huì)對于總統(tǒng)對華政策的反對更是明顯減弱。阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭和反恐戰(zhàn)爭表明，國會(huì)在外交事務(wù)上對總統(tǒng)無比順從，以至于有學(xué)者擔(dān)憂，國會(huì)的不作為會(huì)葬送美國憲法的分權(quán)制衡精神。

隨著民主黨掌控了第110屆和第111屆國會(huì)，加之著名的中國批評人士佩洛西和參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖里德的領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)于對華政策的爭論又有復(fù)蘇勢頭，但仍然罕見與總統(tǒng)政策相悖的實(shí)質(zhì)行動(dòng)。國會(huì)仍專注于更緊迫的國內(nèi)問題，對外交的關(guān)注也側(cè)重于如伊拉克戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭這樣引人注目的話題。

以此為參照，國會(huì)最近關(guān)于對華政策的行動(dòng)是十分有限和脆弱的。專家在爭論第112屆國會(huì)在對華政策上能強(qiáng)硬到何種程度，主流觀點(diǎn)是，在長達(dá)十年的順從后，只有在兩種前提下國會(huì)才會(huì)向政府施加壓力：要么總統(tǒng)的政策顯而易見是失敗的，要么美國正處于不受威脅的安全狀態(tài)。

進(jìn)退維谷的國會(huì)

對于有些事件，若采取強(qiáng)硬的對華政策，將更加符合國會(huì)的利益，但即便如此，也難以判斷國會(huì)將如何行動(dòng)。更加強(qiáng)硬的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易政策并不會(huì)得到兩黨中任何一黨的一致支持。共和黨人對于自由貿(mào)易日程的支持固然仍具影響力，但部分民主黨領(lǐng)袖和普通黨員則反對采取實(shí)質(zhì)行動(dòng)，以免招致中國的報(bào)復(fù)。

國會(huì)的很多成員都意識(shí)到，如果針對中國采取嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易措施，將對自己及其選民造成嚴(yán)重的不利后果。他們均曾作為中國問題工作組成員前往中國旅行并參與討論，聽取所在選區(qū)商業(yè)代表、中國官員、中國雇用的說客以及眾多主張采取溫和對華政策的美國商業(yè)團(tuán)體的游說。

一般而言，國會(huì)會(huì)支持美國軍方和安全部門針對中國的預(yù)案，但同時(shí)也會(huì)尋求與中國建立聯(lián)系，避免軍事沖突，協(xié)調(diào)緊張關(guān)系。國會(huì)中有人批評奧巴馬不愿將F16戰(zhàn)斗機(jī)賣給臺(tái)灣，但正是在奧巴馬任期內(nèi)，美國對臺(tái)軍售總和較之布什時(shí)代翻了一番。

隱蔽的游說戰(zhàn)線

國會(huì)對待中國的態(tài)度比起其他精英團(tuán)體或民意而言都更加負(fù)面，原因在于，希望通過國會(huì)改變對華政策的團(tuán)體通常都對中國政府持負(fù)面觀點(diǎn)，他們十分強(qiáng)調(diào)中美在人權(quán)、西藏、臺(tái)灣、新疆、貿(mào)易和大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散等問題上的不同立場。此外，國會(huì)支持的兩個(gè)委員會(huì)（美中經(jīng)濟(jì)與安全評估委員會(huì)與國會(huì)－行政部門中國委員會(huì)）長期關(guān)注著中國的負(fù)面政策與行為。

盡管如此，與中國維持良好關(guān)系更加符合眾多利益團(tuán)體和游說集團(tuán)的利益。經(jīng)中國大使館和中美兩國機(jī)構(gòu)共同安排，共有逾百個(gè)國會(huì)代表團(tuán)訪問了中國，與中方官員和專家交換了意見。中國大使館對安排國會(huì)代表團(tuán)訪華及與美國國會(huì)展開交流等工作成果十分滿意。

臺(tái)灣曾經(jīng)是大陸在國會(huì)山開展游說的一個(gè)勁敵，但目前臺(tái)灣的游說越來越反映出島內(nèi)政治的分化局面：彼此沖突的利益集團(tuán)向關(guān)心臺(tái)灣利益的國會(huì)成員傳達(dá)了矛盾的信息，使得對方愈發(fā)失望和困惑。臺(tái)灣游說勢力在馬英九執(zhí)政期間繼續(xù)下滑，馬政府更加依賴于直接與美國政府建立緊密聯(lián)系，并未對國會(huì)投入太多精力。