議會的產(chǎn)生

在民國議會制度確立之前，中國的立憲政治已經(jīng)歷了短暫的積累階段，具有了形成議會制度的條件：一是政治條件，武昌起義后短短一個月時間，各省紛紛宣布獨立，清朝統(tǒng)治土崩瓦解。南京臨時政府的成立更是宣告了中國兩千年的封建專制統(tǒng)治的徹底滅亡，形式上的資產(chǎn)階級共和國已經(jīng)確立起來，它要求與其相適應(yīng)的政體結(jié)構(gòu)，二是思想條件，鴉片戰(zhàn)爭后，西方的議會民主思想傳入中國，在這股思潮的影響下，議會政治的制度構(gòu)架已經(jīng)初步形成，資政院和地方諮議局也已召開。因此在民初，議會政治已有了一定的經(jīng)驗可供借鑒。三是組織條件，作為清末政治運動的主要派別，君主立憲派和革命派，在政治主張方面不同甚至是對立的，但都認為中國政治改革的趨勢是立憲政治，政黨是行使議會政治的主導(dǎo)力量。在清末政治運動中，兩派在組織上不斷發(fā)展完善，到辛亥革命時已經(jīng)初具規(guī)模，從而為民初的議會制度的確立，議會政黨政治的運行提供了組織條件。

議會的組成

《天壇憲草》第21條規(guī)定：國會以參議院、眾議院構(gòu)成之。起草的人認為歐洲列強大多采用兩院制，而我國幅員廣大、人口多寡，各省不同，若僅有以人口為比例的代議院，則蒙、藏、青海及人口稀少的各省，必不能自安，國會當(dāng)永為大省所把持，故設(shè)參議院以調(diào)劑，但根據(jù)當(dāng)時情勢，此種理論，好像難以成立。草案第一條規(guī)定：中華民國永遠為統(tǒng)一民主國，可知國家結(jié)構(gòu)形式采用單一制，草案第22條規(guī)定：“參議院應(yīng)由法定最高級地方議會及其他選舉團體選出的議員組織之”第23條規(guī)定“眾議院應(yīng)以各選舉區(qū)比例人口選出之議員組織之”。有學(xué)者認為：一般應(yīng)是單一制國家中采用兩院制，則草案所規(guī)定的參議院，既不能如英國制度代表貴族階級，也不如美國代表各邦，則它所代表者的一種對象，實在講不通，草案所規(guī)定的上院，已不是代表地方，也不是代表階級，硬將一樣的人民的代議機關(guān)一分為二，僅僅是在年齡上的區(qū)別，并且稱足以做到調(diào)劑的功能。這些都只是說明當(dāng)時設(shè)置兩院制的理由不充分，并沒有否定兩院制本身的優(yōu)點。其實無論是兩院制還是一院制，其設(shè)置各有自己的道理。支持兩院制的認為：首先，兩院制可以防止議會的專橫。其次，議會設(shè)置兩院制有利于緩和立法機關(guān)與行政機關(guān)的沖突，議會的兩院是在兩個不同的方面代表著人民的利益，當(dāng)其中一院同作為政府的行政機關(guān)發(fā)生沖突時，另一議院則可出面進行調(diào)節(jié)，化解和調(diào)和他們之間的沖突和矛盾。再次，兩院制意味著一項立法議案需要兩院一致同意，因而有利于立法質(zhì)量的提高，防止立法的草率或失誤。最后，采用兩院制還在于平衡各方面的利益。議會設(shè)立兩院，可在照顧各方面利益的基礎(chǔ)上，讓那些存在矛盾和沖突的利益追求通過對對立的兩院合法地得到調(diào)和，起到政治上的緩沖作用，非常有利于政治的漸進發(fā)展。支持一院制的認為：首先，認為代表民意的機關(guān)，應(yīng)只有一個。因為人民多數(shù)的意志就只有一個，如果采用兩院制度，就不免有一院贊成與一院反對之事。一院制理論上淵源于盧梭的人民主權(quán)學(xué)說。盧梭認定主權(quán)是公意的運用，公意一經(jīng)宣布就成為主權(quán)行為，并且構(gòu)成法律。西方學(xué)者根據(jù)這一觀點，認為擁有立法權(quán)的代議機關(guān)實行兩院制可能導(dǎo)致分裂國家主權(quán)，因而反對兩院制，主張一院制。其次，一院制有利于立法的順利進行，反對兩院制的學(xué)者還認為在議會中設(shè)立兩院，極易使議會內(nèi)部發(fā)生矛盾，導(dǎo)致議會失去牽制行政機關(guān)的能力，甚至被行政機關(guān)所操縱。最后，一院制可以減少兩院立法程序的重復(fù)，克服因各院繁復(fù)辯論，表決等引起的內(nèi)耗，立法程度一元化以后，時間、人力、物力自然會大為節(jié)省。盡管一院制還是兩院制各有優(yōu)點，但由于民國地廣人眾、國情復(fù)雜，設(shè)兩院制應(yīng)較合理。并且兩院也不應(yīng)代表一種對象。參議院應(yīng)為代表各省的機關(guān)，每省出相同代表，以保護人口小省的利益，眾議院應(yīng)為代表統(tǒng)一的機關(guān)，按人口比例選出代表，以保護人口大省的利益。

議會的職權(quán)

草案第22條規(guī)定：參議院以法定最高地方議會及其他選舉團體選出之議員組織之。憲草規(guī)定國會采用兩院制，主要權(quán)力有十項，分別是：立法權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、受理請愿權(quán)、建議權(quán)、彈劾權(quán)、不信任權(quán)、設(shè)立常設(shè)委員會、財政監(jiān)督權(quán)、憲法修正權(quán)與憲法解釋權(quán)。其中最為重要的是不信任權(quán)、設(shè)立常設(shè)委員會權(quán)和憲法解釋權(quán)，這都是《臨時約法》中所沒有的。不信任權(quán)在實行責(zé)任內(nèi)閣制的國家中議會都有此項權(quán)力的規(guī)定，但其余兩項則是一般內(nèi)閣制度中所沒有的。設(shè)立常設(shè)委員會代表國會行使立法等權(quán)力，這種做法與代議制的原則是根本違背的，憲草之所以為國會設(shè)立這兩種權(quán)力，主要是為了增強國會的權(quán)力，以加強對行政權(quán)力的制約。而且，規(guī)定大總統(tǒng)的權(quán)力主要有立法權(quán)、人事任免權(quán)、解散國會權(quán)、緊急命令權(quán)、軍事權(quán)、外交權(quán)、法律公布權(quán)、戒嚴權(quán)、赦免權(quán)等九項權(quán)力。其立法權(quán)與《臨時約法》相比，約法曾規(guī)定大總統(tǒng)與參議院有提出約法修正案的權(quán)力，但憲草把這一權(quán)力只賦予了國會兩院組織的憲法會議。因此，《天壇憲草》是一種弱勢總統(tǒng)的設(shè)計。

第57條規(guī)定：大總統(tǒng)由國會議員組織選舉會選舉。若是這樣，在初行代議制的國家，由于政黨的組織不規(guī)范，議員的團體不健全，國會必成為全國政客的戰(zhàn)場，國會易被操縱利用。產(chǎn)生總統(tǒng)的方法除選舉外，還有民選，而民選方法又分為：一是由人民直接選舉總統(tǒng)，就是共和國家元首由全國人民直接選舉，如巴西元首;二是由人民間接選舉總統(tǒng)，即地大人眾之國，因全體人民選舉活動不易進行，所以采用間接選舉方法，首先由地方人民選舉“選舉員”，再有選舉員投票決選總統(tǒng)，如美國總統(tǒng)，選舉員受命于人民來投票，其責(zé)任是唯一的，并且比國會選舉總統(tǒng)自由，這樣就會使非法運動選舉總統(tǒng)的情勢減少?！短靿瘧棽荨?中關(guān)于國會彈劾權(quán)主要規(guī)定在第 41、42、44 和73 條草案，第110、113條草案。憲法為國家一切法律的源泉，修改憲法為國家非常重大的事。若將這個權(quán)力授之一部，難免會出現(xiàn)局部專制的弊端，比如若國會操之此權(quán)，則其可任意擴充其職權(quán)范圍而削減行政、司法部的權(quán)力，若授國會以提出憲法修正之權(quán)尚可，但授權(quán)國會修改憲法之權(quán)未免過當(dāng)，草案112條規(guī)定：“憲法有疑義時，由憲法會議解釋之”。國會為立法機關(guān)，一切法律須經(jīng)兩院出席人數(shù)過半數(shù)通過方能成立，但根據(jù)草案94條規(guī)定：“法律憲法抵觸者無效”。當(dāng)議會兩院出席過半數(shù)通過的某種法律與憲法某項發(fā)生沖突時，根據(jù)草案113條規(guī)定，要將該法律原案再交同一國會議決，但需達出席人員四分之三以上同意，以自行取消某此前已經(jīng)取得過半數(shù)議員通過的法律，事實上難于自圓其說。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)）