我國(guó)行政不作為訴訟概述

我國(guó)《行政訴訟法》明確規(guī)定，對(duì)方認(rèn)為行政機(jī)關(guān)拒不履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)而引起的行政案件，可以提起行政訴訟。但由于中國(guó)目前的種種現(xiàn)狀，使得在行政訴訟實(shí)務(wù)中存在著這樣那樣的問(wèn)題。同時(shí)，該法也第一次明確賦予了公民對(duì)行政主體三種行政不作為行為提起訴訟的權(quán)利。

行政不作為，是指法律賦予行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)，而行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為。不履行法定職責(zé)是指行政機(jī)關(guān)有法律、法規(guī)、規(guī)章、條例賦予的職責(zé)，有能力履行但明示拒絕履行或不予答復(fù)的行為。分析行政不作為產(chǎn)生的原因，有學(xué)者總結(jié)為以下幾點(diǎn)：一是迫于權(quán)勢(shì)不敢為；二是無(wú)利可圖不愿為，三是得過(guò)且過(guò)不思為，四是監(jiān)督不力不必為。

行政不作為具有以下特征：一是消極性，主觀上表現(xiàn)為行政主體對(duì)其行政職權(quán)的放棄，客觀上表現(xiàn)為不履行或不拖延履行所承擔(dān)的行政義務(wù)。二是違法性，即行政主體沒(méi)有在法定期限或合理期限內(nèi)履行其行政義務(wù)，這是行政不作為的本質(zhì)特征。三是程序性，即行政主體在應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)行政程序的時(shí)候沒(méi)有啟動(dòng)。四是非自由裁量權(quán)，即在行政不作為案件中，行政主體的自由裁量權(quán)受到嚴(yán)格的限制，行政主體必須履行其承擔(dān)的行政義務(wù)，沒(méi)有其他選擇的余地。

我國(guó)行政不作為訴訟制度中的問(wèn)題

我國(guó)行政不作為訴訟隨著《行政訴訟法》的頒布慢慢出現(xiàn)，其現(xiàn)狀并不是很理想，主要問(wèn)題表現(xiàn)為：

·受案范圍過(guò)窄

我國(guó)《行政訴訟法》采用了概括式和列舉式規(guī)定了法院受理行政案件的范圍，這種規(guī)定方式在理論界和司法實(shí)踐中引起很多爭(zhēng)議。最高法院出臺(tái)了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》，在上述受案范圍外，規(guī)定公民、法人或其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，都屬于人民法院行政受案范圍。所以，行政不作為訴訟的受案范圍可以概括為：一類(lèi)是《行政訴訟法》第11條規(guī)定的侵害到行政相對(duì)人個(gè)人合法權(quán)益的具體行政不作為，另一類(lèi)是司法解釋第22條規(guī)定的行政復(fù)議不作為。除這兩項(xiàng)之外的，侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外權(quán)利的行政不作為是否可以提起訴訟均沒(méi)有明確法律規(guī)定。

·起訴主體受限

《行政訴訟法》規(guī)定行政不作為的起訴主體是“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系”的公民、法人和其他組織。對(duì)第三人的權(quán)利并沒(méi)有具體規(guī)定。把起訴主體限制在利害關(guān)系的范圍，實(shí)際上大大減少了可訴的行政不作為案件范圍。例如，侵犯公共利益的行為很難納入訴訟救濟(jì)范圍，缺乏具體的利益相關(guān)人；對(duì)于抽象行政不作為，更是難以確定適格的原告。

我國(guó)行政不作為訴訟存在的其他問(wèn)題還包括：法院對(duì)行政不作為案件進(jìn)行司法審查的難度較大；行政訴訟裁判的執(zhí)行難；訴訟效率偏低等。

完善我國(guó)行政不作為訴訟制度的對(duì)策

·將侵害公共利益的行政不作為訴訟納入救濟(jì)范圍

公共利益是由個(gè)人利益組成并反映的，只要屬于該公共利益的享有者，那么就享有提起訴訟的權(quán)利。因此，我國(guó)需要借鑒西方許多國(guó)家的對(duì)損害公共利益的行政不作為訴訟制度，讓公共利益的享有者即社會(huì)大眾都有權(quán)利去維護(hù)除個(gè)人利益之外的社會(huì)大眾利益。這樣，既能保護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，還能調(diào)動(dòng)廣大群眾參與守法護(hù)法的積極性，提高公眾的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)和主人公意識(shí)。

·將抽象行政不作為納入行政訴訟范圍

抽象行政不作為是指行政主體不依法制定修改或廢除某種普遍性行為規(guī)則的行為。從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，可先將規(guī)章及規(guī)章以外其他規(guī)范性文件納入司法審查的范圍，允許利害關(guān)系人請(qǐng)求人民法院審查已經(jīng)喪失合法基礎(chǔ)和根據(jù)的行政規(guī)范性文件以督促行政機(jī)關(guān)行使自己的職權(quán)，待條件成熟，再將行政法規(guī)納入司法審查的范圍。

·拓寬并完善起訴條件

若嚴(yán)格按照“法律上的利害關(guān)系”這一標(biāo)準(zhǔn)，則現(xiàn)實(shí)中大量的行政不作為就會(huì)被排除在司法審查的范圍之外。在具體的制度構(gòu)建中，依申請(qǐng)的行政不作為之訴中，原告不僅包括向行政主體提出申請(qǐng)的原申請(qǐng)人，還應(yīng)包括為提出申請(qǐng)但與行政主體針對(duì)原申請(qǐng)的行政不作為有法律上利害關(guān)系人；在依職權(quán)的行政不作為之訴中，原告也不應(yīng)只限于行政相對(duì)人。

·重新界定行政不作為訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟沒(méi)有規(guī)定審查標(biāo)準(zhǔn)。因而，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待。對(duì)具有高度專(zhuān)業(yè)性及在行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的事項(xiàng)，首先應(yīng)從程序上審查行政不作為是否存在，然后判斷行政不作為是否違法。對(duì)于羈束性以及專(zhuān)業(yè)性不高的行政不作為，法院的審查則可以向縱向發(fā)展，從而給予相對(duì)人更切實(shí)際的救濟(jì)。

·完善行政不作為訴訟賠償制度

行政不作為表明了行政主體不履行自己應(yīng)當(dāng)積極履行的義務(wù)，放棄了其法定職責(zé)，違反了法律對(duì)其的職責(zé)要求。行政權(quán)具有國(guó)家意志性的特征，行政主體是以國(guó)家的名義實(shí)施的活動(dòng)，其目的是體現(xiàn)國(guó)家意志，由此產(chǎn)生的法律后果，也應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)。

（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)法律碩士學(xué)院）