分權(quán)釋義

分權(quán)思想在古希臘古羅馬就已經(jīng)萌芽，但真正形成一個完整的思想體系并經(jīng)受社會實踐的檢驗，還是在資產(chǎn)階級革命勝利之后。洛克在《政府論》一書中把國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和對外權(quán)三種權(quán)力，并主張立法權(quán)優(yōu)于其他權(quán)。孟德斯鳩在《論法的精神》中第一次正式提出分權(quán)與制衡理論──三權(quán)分立，以權(quán)力制約權(quán)力，防止權(quán)力濫用，主張憲法統(tǒng)率下權(quán)力分立與制衡的政治制度，對近代以來的資產(chǎn)階級政治實踐和政治思想產(chǎn)生了直接而深遠的影響。孟認為，如果權(quán)力操縱在一個人或一個團體手里，則無自由可言，人民的生命就會受到威脅，財產(chǎn)得不到保障，自由將遭到破壞。自洛克、孟德斯鳩之后，分權(quán)思想成了資產(chǎn)階級組織政權(quán)的基本原則，幾個世紀以來為資產(chǎn)階級國家政權(quán)的形式提供了可靠的體制框架。所謂分權(quán)原則，就是通過劃分權(quán)力來制約權(quán)力，是指“國家權(quán)力的各部分之間相互監(jiān)督，彼此牽制，以保障公民權(quán)利的原則”。事實上，在馬克思主義經(jīng)典作家的思想中，同樣也有豐富的權(quán)力制約思想。恩格斯曾明確指出，分權(quán)是為了簡化和監(jiān)督國家機構(gòu)而實行的日常事務(wù)的分工。一般來講，美國的“三權(quán)分立”體制是最典型的分權(quán)體制，其精髓在于權(quán)力的分立和制衡，是實踐證明了的適應權(quán)力運行規(guī)律的。因此，我們可以說，分權(quán)就是把國家權(quán)力按其性質(zhì)和作用分為相對獨立的部分，分別由不同的國家機關(guān)和不同人員掌握并使各種機關(guān)之間相互制約，主要是政府權(quán)力在機構(gòu)、職能、人員三個因素上的分立，首要因素是將政府機構(gòu)區(qū)分為三個范疇：立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)。

分權(quán)在各國憲政理論和實踐中的體現(xiàn)

分權(quán)原則，從某種程度上來說是憲法的一項基本原則，更是憲法的核心精神之一，在全世界各國憲法和憲政實踐中得到廣泛適用。洛克和孟德斯鳩的目的都在于通過分權(quán)的方法在總體上防止政府過分擴張或?qū)嗟匦惺箼?quán)力。分權(quán)理論在不同的國家存在不同的表現(xiàn)形態(tài)。比如美國的《獨立宣言》、1787年《憲法》和《人權(quán)法案》，英國的《自由大憲章》、《權(quán)利法案》，法國的《人權(quán)宣言》等，都對分權(quán)的基本原則作出了明確的規(guī)定，分權(quán)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的國家政權(quán)體系建構(gòu)的基本行為準則。

根據(jù)憲政實踐和研究，分權(quán)原則不能狹隘地理解為美國式的“三權(quán)分立”制度。在美國，由分權(quán)和權(quán)力制衡理論指導下的憲政制度，具有以下幾個特點：一是在立法與行政關(guān)系上，實行總統(tǒng)制，總統(tǒng)由選民選舉產(chǎn)生，權(quán)限由憲法賦予。二是在司法和立法關(guān)系上，美國最高法院有權(quán)對聯(lián)邦和各州的憲法和法律進行司法審查。這充分反映了美國的三權(quán)地位平等、平行，相互制約。在英國，國會是立法機關(guān)，國會具有至高無上的權(quán)力。英國的法院僅僅有權(quán)審查一般的行政法規(guī)是否違反議會立法，但無權(quán)對議會立法本身進行審查。法國1789年《人權(quán)宣言》第十六條申明：“凡權(quán)利無保障和分權(quán)未確立的社會，就沒有憲法?！泵鞔_主張“議會至上”，議會有立法權(quán)，議會是唯一的立法機關(guān)；行政機關(guān)、司法機關(guān)無權(quán)立法和干預立法，立法機關(guān)受到的制約是政治上的。我國的政治體制是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的以人民代表大會及其常務(wù)委員會為立法主體、以政府（國務(wù)院）為行政主體、以最高人民法院和最高人民檢察院為司法主體的分權(quán)結(jié)構(gòu)，各司其職、各負其責、不得越權(quán)。全國人大立法具有最高效力，任何團體、組織和個人都必須遵守和執(zhí)行。分權(quán)只涉及職權(quán)的分工，而不是國家職權(quán)的分離、分割。這表明，分權(quán)作為職權(quán)分工，是用來調(diào)整階級內(nèi)部關(guān)系的，是監(jiān)督國家機構(gòu)、防止獨裁專制的民主政治形式。

分權(quán)在憲政建設(shè)中的現(xiàn)實意義

人類法治文明發(fā)展到今天，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的分權(quán)理論又被賦予了時代的意義。制約和監(jiān)督權(quán)力有可能使權(quán)力分散，降低效率。立法權(quán)是公民意志的集中體現(xiàn)，側(cè)重于意志性；行政權(quán)側(cè)重于對國民生活的管理，具有極強的能動性；司法權(quán)側(cè)重于判斷，追求公正，體現(xiàn)出過多的被動性。但實際上，制約和監(jiān)督權(quán)力可以杜絕胡亂決策，避免錯誤決策；即使發(fā)生決策錯誤，制約和監(jiān)督機制也可以作為一種糾錯機制而起作用。其次，制約和監(jiān)督使權(quán)力循著合理合法的軌跡行使，避免在非法的軌道上浪費能量，從而保證政府行政目標的實現(xiàn)，保證辦事效率。立法權(quán)雖然有意志，但其必須依靠行政權(quán)提供執(zhí)行條件才能將自己的意志體現(xiàn)于國民經(jīng)濟生活中。行政權(quán)雖然有極強的主動性，但必須得到正義化身的司法權(quán)的支持，才能在行為上得到更多的正當性。司法權(quán)雖然是公平正義的化身，但是其沒有意志也不掌握財權(quán)，其很多判決的執(zhí)行還需要行政權(quán)的支持才能得以實現(xiàn)。最后，對權(quán)力進行監(jiān)督還能及時發(fā)現(xiàn)權(quán)力行使和運行中出現(xiàn)的問題或取得的成績，激勵權(quán)力發(fā)揮更大的作用。劍橋大學教授阿克頓勛爵有過這樣一句名言：“權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗?！币虼耍瑹o論是為了發(fā)揮權(quán)力的能動作用還是防止權(quán)力的破壞性，都有必要制約和監(jiān)督權(quán)力。

我國機構(gòu)設(shè)置中的分權(quán)

我國《憲法》規(guī)定：國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機關(guān)是人民代表大會及其常務(wù)委員會。全國人民代表大會及其常務(wù)委員會是國家權(quán)力機關(guān)，同時也是立法機關(guān)。國務(wù)院是國家的行政機關(guān)，人民法院是審判機關(guān)，檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。各個國家機關(guān)行使不同的國家權(quán)力，形成了分工負責、互相協(xié)調(diào)的局面。

當前，我國經(jīng)濟建設(shè)如火如荼，法治政府、憲政國家政治目標也已確立，政治體制不斷適應經(jīng)濟發(fā)展更高的要求。我國人民法院現(xiàn)在的審判權(quán)力是有限的，也不能對其他國家權(quán)力進行必要的監(jiān)督。究其根本，主要是現(xiàn)行行政機關(guān)掌握著司法機關(guān)的人事權(quán)和財政權(quán)。行政權(quán)在我國傳統(tǒng)上具有支配地位，法院真正發(fā)揮司法職能必須以司法獨立為前提和基礎(chǔ)。司法的獨立是社會健康、穩(wěn)定發(fā)展的需要，獨立健全的司法權(quán)是社會的平衡器。因此，要擴大人民法院的職權(quán)，使其真正成為一切法律糾紛的最終裁決者。在行政機關(guān)內(nèi)部，為了提高行政效率、維護公民合法權(quán)利，應該完善行政復議制度，增強行政復議機關(guān)的獨立性，讓行政機關(guān)能在錯案糾正中提高執(zhí)政能力。同時，要充分發(fā)揮行政監(jiān)察這種自上而下的監(jiān)督方式的作用，適當擴大行政訴訟的受案范圍，形成足夠強大的監(jiān)督和制約機制。

那么怎樣在我國現(xiàn)行體制下構(gòu)建分權(quán)制度呢？

在當下中國，一方面，可以保持現(xiàn)有的以全國人大為中心的國家政體，利用現(xiàn)在利益主體多元化、文化多元化的現(xiàn)實，培育來自立法機關(guān)內(nèi)部的政治力量的對比，創(chuàng)造來自政治上的制約。另一方面，要大力培育人民對法制的信仰，形成良好的憲政文化傳統(tǒng)。法治是與社會發(fā)展相適應的一種生活方式，法治進程是全社會認同、遵從和信仰法律的一個社會過程，是從法律制度到法律運行層面和法律文化層面不斷展開的過程。隨著法治建設(shè)的不斷深入，社會公眾將普遍具有法治的精神、信仰、意識和觀念，甚至于，憲政將成為社會公眾的一種普遍生存方式和生活方式。

結(jié)語

在憲政理論發(fā)展日趨成熟的現(xiàn)代，關(guān)于分權(quán)的理論和原則出現(xiàn)了一些新的主張，反映了分權(quán)原則的多元化發(fā)展趨向。西方有學者認為，三權(quán)分立已暴露出了不少缺陷，不足以再因襲傳統(tǒng)應用，提出了“四權(quán)分立”、“五權(quán)分立”的主張。關(guān)于這種理論，臺灣地區(qū)有學者針對性地指出，盡管關(guān)于權(quán)力劃分的內(nèi)容和方法不同，但大家要改造三權(quán)分立制度的意圖則是一致的。曾有美國學者大膽指出分權(quán)理論發(fā)展的另一種趨勢是“分權(quán)合作論”。實行分權(quán)制的現(xiàn)代資產(chǎn)階級各國，雖然不放棄分權(quán)原則，但是一面實行分權(quán)，一面實行合作，不再重在國家機關(guān)之間的相互制衡，而是不斷調(diào)和，謀求合作。

中國人民一直在民主和憲政的道路上探索和前進，分權(quán)原則的貫徹和實施，有利于通過權(quán)力的劃分達到制約權(quán)力的目的，實現(xiàn)社會管理的科學化。自從中國共產(chǎn)黨提出構(gòu)建和諧社會、全面建設(shè)小康社會的宏偉目標，社會主義民主政治建設(shè)不斷加強。和諧社會需要完善的政權(quán)體制作為支撐和保障，社會的和諧也要求權(quán)力運行順暢、高效。中國當今的政治體制改革和法治模式的探索，應批判繼承分權(quán)原則中的精華，大膽吸收利用西方更成熟的法制觀念和法治模式。

（作者單位：湖南師范大學法學院）