我國現(xiàn)代信訪制度的建立已有五十多年的歷史，主要經(jīng)歷三個階段：第一階段（新中國成立至20世紀(jì)70年代末）；新中國成立后，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，把信訪看成是黨和政府加強(qiáng)與人民聯(lián)系的一種方法，這一時期是信訪制度的雛形時期，其主要內(nèi)容：1951年6月當(dāng)時的政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，這也是新中國成立后的第一份關(guān)于信訪工作的文件。1957年11月國務(wù)院又頒布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》指出各級領(lǐng)導(dǎo)要親自接待、閱批人民來信來訪。第二階段（改革開放至90年代初）；隨著國家改革開放后，社會生產(chǎn)和人民生活逐漸恢復(fù)正常，1982年2月國家及時召開了第三次全國信訪工作會議，通過了《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》和《當(dāng)前信訪工作的形勢和今后的任務(wù)》，這也標(biāo)志著我國信訪制度逐漸走上了正規(guī)化道路。第三階段（20世紀(jì)90年代至今）：為了適應(yīng)新信訪形勢的需要，1995年10月28日，是信訪工作標(biāo)志性的日子，國家頒布了《信訪條例》，這是我國第一部信訪行政法規(guī)。從《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》到《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》到《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》到國務(wù)院《信訪條例》，信訪制度的發(fā)展過程是一個邊實踐探索、邊向法治軌道靠近的過程，國家將致力于建立一套系統(tǒng)而權(quán)威的規(guī)范信訪活動的法律制度，將信訪逐步推向法治化。

信訪制度的概念界定與特點

關(guān)于信訪制度的定義很少有人提及，因為信訪在很大程度上“被理解為反映群眾呼聲、防止違法亂紀(jì)現(xiàn)象、提高各種職能活動的效率的行政性工作，算不上什么正式的制度”。李嚴(yán)昌認(rèn)為：“人民信訪制度，是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級黨政機(jī)關(guān)及其所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，由有關(guān)機(jī)關(guān)依法處理的一種制度?！标愌喔鶕?jù)當(dāng)代公民政治參與制度的發(fā)展趨勢，將信訪制度界定為：公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級具有領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理職能的國家部門、黨的機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人反映情況，提出申訴、控告和檢舉或者投訴請求，依法由其它具有法定職能的機(jī)關(guān)處理的過程中所形成的法律制度。田文利從當(dāng)代救濟(jì)制度的發(fā)展趨勢及結(jié)合我國國情，將信訪制度界定為：公民和組織在其合法權(quán)利受到侵害時，選擇以書信、走訪等形式反映事實、表達(dá)意愿、尋求補(bǔ)救，接受來信來訪的機(jī)關(guān)通過直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時有效的權(quán)利救濟(jì)之法律制度，它是其他法律制度的重要補(bǔ)充。

從上面論述可以看出，信訪制度承載民主參與和權(quán)利救濟(jì)兩項重要功能，兼具政治性、民主性、社會性。信訪制度在運(yùn)行中有著自身的特點，主要表現(xiàn)為以下四個方面：（1）主體的多方性，包括：被信訪人、信訪受理人、信訪人。（2）內(nèi)容的復(fù)雜性，信訪內(nèi)容涉及面寬，除信訪人反映的土地、腐敗、城建、勞動人事、民政、政法等問題外，凡是生活中發(fā)生的涉及政治權(quán)力運(yùn)行和政府職能行使的問題都可以信訪。（3）形式的靈活性，除了傳統(tǒng)的書信和走訪形式以外，信訪的基本形式也在不斷增多，電子郵件、傳真、電話等都可以作為信訪的形式。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和政府辦公網(wǎng)信息化建設(shè)，信訪的渠道在不斷增多，通過部門領(lǐng)導(dǎo)公布的微博、QQ等信息化手段來反映問題，可以做到信訪足不出戶。（4）運(yùn)行的程序性，信訪制度運(yùn)行的程序是指信訪的方式、步驟、路徑。信訪講求程序性就是要以最小的運(yùn)行成本換取最大的成效。

安徽省信訪制度的困境及其原因分析

·信訪制度存在的問題

安徽的信訪制度，從產(chǎn)生、發(fā)展、不斷完善，到當(dāng)前面臨的種種困境，它的出現(xiàn)和存在雖然受到了一些偶然性因素的影響，但從其本質(zhì)而言，在很大程度上是歷史和現(xiàn)實邏輯的必然結(jié)果。當(dāng)前，隨著改革開放的深入發(fā)展，利益關(guān)系和格局的不斷調(diào)整，一些深層次的矛盾已經(jīng)顯現(xiàn)出來，信訪制度遇到了前所未有的困境和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）集體訪、重復(fù)訪數(shù)量明顯上升。過去群眾單個上訪比較多，現(xiàn)在組織化趨勢增強(qiáng)，跨地區(qū)聯(lián)合上訪增多。（2）越級上訪逐漸成為主流。近年來，隨著利益格局調(diào)整加劇、中央對信訪日益重視、交通狀況改善以及媒體輿論的渲染等，省內(nèi)的上訪群眾往往由就地就近上訪轉(zhuǎn)為舍近求遠(yuǎn)，從省內(nèi)基層到中央的信訪量呈“倒金字”結(jié)構(gòu)。（3）涉及范圍越來越廣泛。過去群眾信訪反映問題比較單一，也容易調(diào)查處理?，F(xiàn)在則涉及改革和發(fā)展的各個領(lǐng)域，特別是涉及土地征用、房屋拆遷、職工權(quán)益、勞動與社會保障、“三農(nóng)”問題。（4）截訪、堵訪現(xiàn)象嚴(yán)重。中央政策確定“穩(wěn)定壓倒一切”，強(qiáng)化基層信訪工作責(zé)任制，要求切實將矛盾解決在基層，并將其納入政績考核體系。因而，以安徽為例的一些地方政府官員為了政績考核和職位升遷，不是去積極解決問題，而是采取消極的隱蓋社會矛盾的辦法，即“截訪”、“堵訪”。（5）“信訪尋租”亂象滋生。在當(dāng)前“一票否決”制度下，嚴(yán)格的信訪指標(biāo)與政績考核掛鉤，滋生出“信訪尋租”亂象。一些基層政府為了達(dá)到要求或做出政績，在“息訪”不成功、“截訪”不好使的情況下，想方設(shè)法通過“信訪尋租”“銷號”。

·信訪制度存在問題的成因

縱觀上述信訪現(xiàn)象和問題，追究其形成的原因有很多，既有信訪制度自身的內(nèi)在原因，又有外在原因：

1、自身缺陷

（1）信訪立法的位階較低。2005年修訂的《信訪條例》屬于行政法規(guī)，并非經(jīng)過全國人大通過立法程序制定發(fā)布的國家法律。這種信訪立法狀況與信訪制度作為我國一項重要的政治參與和解決爭端的機(jī)制在社會生活中的重要性是不相適應(yīng)的。雖然我國憲法的規(guī)定為我國信訪制度的構(gòu)建提供了根本法上的依據(jù)，但由于憲法規(guī)范的抽象性，信訪的實際工作不具有可操作性。另外，公民監(jiān)督權(quán)同公民的政治參與并不是完全等同的概念，而我國的信訪制度中還具有公民權(quán)利救濟(jì)和政治統(tǒng)治等多種功能，僅僅依據(jù)憲法的規(guī)定來規(guī)范我國信訪制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。（2）信訪體制松散，機(jī)構(gòu)龐雜，職責(zé)劃分不明確?，F(xiàn)階段我國信訪機(jī)構(gòu)龐雜分散、缺乏整體設(shè)計，各種制度、各個環(huán)節(jié)、各個系統(tǒng)之間相互分割，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制。這樣的信訪體制導(dǎo)致上級信訪機(jī)構(gòu)與下級信訪機(jī)構(gòu)之間以及同級不同部門信訪機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)能力很差，工作效率很低，不可避免地產(chǎn)生重復(fù)信訪、重復(fù)處理的現(xiàn)象，同時也造成各部門各自為政，導(dǎo)致責(zé)任推諉和處理結(jié)果沖突。

2、外在原因

當(dāng)前的信訪形勢并不完全是信訪制度本身造成的，相關(guān)社會制度存在的問題和弊端也是其中原因之一，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）一些地方群眾工作不到位。實踐表明，當(dāng)前群眾工作不到位的問題仍然比較突出，社會管理和公共服務(wù)的意識和能力不高，或者因為觀念問題，或者因為作風(fēng)問題，或者因為能力問題。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，有些問題其實要解決并不難，往往因為相關(guān)工作人員的不積極作為或者亂作為，使問題久拖不決，甚至使矛盾激化，無事變成有事，小事變成大事。（2）權(quán)利救濟(jì)機(jī)制存在缺陷。信訪制度是補(bǔ)充性救濟(jì)制度，卻有如此強(qiáng)大的生命力，根本原因在于司法救濟(jì)機(jī)制沒有得到充分的利用和尊重。就本省而言，權(quán)利救濟(jì)機(jī)制總體上存在著司法權(quán)威不足、司法救濟(jì)門檻過高、訴訟成本高、救濟(jì)部門協(xié)調(diào)性差，行政復(fù)議與行政訴訟很容易受到地方勢力的干涉，職能部門作用未充分發(fā)揮等特點，限制了公民獲得有效救濟(jì)的可能性，客觀上造成了民眾對信訪救濟(jì)的偏愛，導(dǎo)致信訪量增加。

完善安徽省信訪法律制度的相關(guān)具體建議

從根本上解決信訪工作當(dāng)下存在的問題，必須以新的視角和思維來對這一制度進(jìn)行理性的、務(wù)實的重構(gòu)，牢牢把握以群眾工作統(tǒng)領(lǐng)信訪工作和創(chuàng)新社會管理的根本原則，從政治與法律、經(jīng)濟(jì)與社會、眼前與長遠(yuǎn)、發(fā)展與穩(wěn)定、治標(biāo)與治本等多維度去審視和再造當(dāng)前的信訪制度，使信訪工作切實步入良性運(yùn)轉(zhuǎn)的軌道。

·推進(jìn)信訪法治——完善信訪制度的方向

安徽信訪要走出制度困境，必須推進(jìn)信訪法治，這就需依靠國家實行以“法治”為內(nèi)容的信訪制度改革。鑒于當(dāng)前信訪工作中存在的問題，建議盡快制定國家信訪法，使信訪工作納入法制化軌道。通過信訪法調(diào)整信訪關(guān)系——信訪人(公民)與國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。信訪法應(yīng)包括以下基本內(nèi)容：（1）明確信訪機(jī)構(gòu)的法律地位。當(dāng)前比較突出的問題是國家機(jī)關(guān)信訪機(jī)構(gòu)法律地位不明確，權(quán)限和職責(zé)不清，因而應(yīng)將信訪機(jī)構(gòu)作為國家機(jī)關(guān)的職能部門確定其法律地位，使它做到權(quán)責(zé)一致，改變既要其解決問題而又未賦予其相應(yīng)職權(quán)的狀況。（2）明確信訪法律關(guān)系。信訪法律關(guān)系是指參加信訪活動的各方，在信訪活動中分別產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于信訪是一個綜合性強(qiáng)、涉及面廣的概念，法律關(guān)系非常復(fù)雜。確定信訪法律關(guān)系主體，明確各主體的權(quán)利義務(wù)，對規(guī)范信訪活動有重要的意義。（3）規(guī)范信訪程序。一方面，用法律規(guī)范信訪機(jī)構(gòu)的信訪工作程序，強(qiáng)制保障公民權(quán)利的實現(xiàn)。要向社會公開國家機(jī)關(guān)處理信訪工作的相關(guān)信息，保證公民的知情權(quán)。另一方面，用法律規(guī)范公民的來信來訪的程序，以維護(hù)國家機(jī)關(guān)正常的工作秩序，主觀隨意詆毀國家機(jī)關(guān)工作人員的行為，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。（4）規(guī)定信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)限。國家機(jī)關(guān)信訪機(jī)構(gòu)的主要作用體現(xiàn)在兩個方面，一是對國家機(jī)關(guān)濫用和超越權(quán)限、違反法律及不作為的行為在程序上給予監(jiān)督，保證國家機(jī)關(guān)受理公民來信來訪按法定程序合法有序地運(yùn)行；二是督促國家有關(guān)部門認(rèn)真處理公民信訪反映的問題。

·健全信訪制度機(jī)制——完善信訪制度的核心

要健全信訪制度的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，就要堅持改革創(chuàng)新，主動適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型時期加強(qiáng)社會管理的新要求，不斷創(chuàng)新工作機(jī)制，改進(jìn)方式方法，使信訪工作在理念、手段和措施上更好地遵循社會建設(shè)規(guī)律，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局。當(dāng)前，要著重解決三個突出的問題。第一，要采取各種途徑加大宣傳信訪工作，通過教育和引導(dǎo)，讓社會公眾了解信訪，監(jiān)督信訪，依法信訪，在增強(qiáng)公眾對信訪重要性認(rèn)識的同時，降低公眾對信訪的期望值。第二，堅決按法律和政策辦事，決不能為了解決問題一味地搞各種形式的變通，也不能把希望寄托在主要領(lǐng)導(dǎo)身上。如果不能依法信訪，就會出現(xiàn)“按下葫蘆鼓起了瓢”，上訪人今天得到了好處，明天可能又會拿出另一個問題接著上訪，更糟糕的是，這種效應(yīng)可能不斷傳遞，許多人將上訪作為獲取利益的重要手段，這不僅會給信訪工作帶來新的隱患，也不符合公平正義的法則，不利于社會的長治久安，乃是飲鴆止渴。第三，加強(qiáng)信訪業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高各級干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的信訪處置能力。加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部信訪業(yè)務(wù)能力、知識的培訓(xùn)，黨校、行政學(xué)院要開設(shè)提升信訪工作能力的課程。在掌握信訪基本工作要求的基礎(chǔ)上，尤其要提高處置突發(fā)性事件和群體性事件的能力。

·做好群眾工作——完善信訪制度的內(nèi)容

提高社會管理水平，進(jìn)一步做好群眾工作，尤其是基層群眾工作、涉及群眾重大利益的工作。群眾工作是信訪工作的統(tǒng)領(lǐng)，做好群眾工作就會把矛盾消化在萌芽狀態(tài)、消化在基層、消化在當(dāng)?shù)亍．?dāng)前各級黨委和政府都在如何做好群眾工作上積極探索有效的途徑，這是一項體察民意、溫暖民心、尊重民權(quán)、關(guān)注民生的“功”程，從信訪工作的角度來說，是變上訪為下訪的積極舉措，但是切不可一窩蜂、一陣風(fēng)，虎頭蛇尾，形式主義。要牢固樹立民本觀念、群眾訴求無小事觀念和換位思維觀念，理解、相信、善待、關(guān)愛上訪群眾，把上訪人當(dāng)親人，動真情、用真心、使真勁，千方百計解決群眾反映的問題。同時，區(qū)別情況，分類施策。要強(qiáng)化群眾觀念，正確對待群眾信訪，始終站穩(wěn)群眾立場，相信群眾、理解群眾、尊重群眾；建立群眾利益的保障和訴求機(jī)制，進(jìn)一步拓寬民意表達(dá)的暢通渠道。去年以來，安徽省委、省政府已經(jīng)在淮北和宣城市試點，在市、縣（市、區(qū)）信訪局的基礎(chǔ)上設(shè)立群眾工作部，作為同級黨委工作部門，同時保留信訪局為同級政府工作機(jī)構(gòu)，“一個機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、辦事處）統(tǒng)一整合紀(jì)檢、綜治、司法和信訪等工作力量，成立群眾工作站；行政村（社區(qū)、居委會）成立群眾工作室。這對進(jìn)一步提升和拓展信訪工作的職能，整合信訪資源，建立群眾工作和信訪工作網(wǎng)絡(luò)，將起到更好的推動和保障作用。

結(jié)論

信訪制度是一項具有中國特色的公民政治參與和公民權(quán)利救濟(jì)制度。近年來，各級各部門堅持以人民利益為重，完善信訪工作機(jī)制，在開門接訪、聯(lián)合接訪、基層巡訪等方面采取了一系列新舉措，實現(xiàn)了信訪形勢的基本穩(wěn)定。但必須清醒認(rèn)識到，社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和利益關(guān)系調(diào)整引發(fā)的各種矛盾仍很突出，不能麻痹松懈，扎實抓好化解矛盾的各項工作。要帶著感情，負(fù)起責(zé)任，改進(jìn)方法，提高水平，不斷增強(qiáng)做好新形勢下信訪工作的主動性、針對性和有效性。堅持面向基層，著眼源頭控制，力減上訪數(shù)量；抓住重點環(huán)節(jié)，群策群力攻關(guān)，解決突出問題；加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動，著力健全機(jī)制，完善信訪體制，切實維護(hù)人民群眾根本利益?？傊趪?、社會以及公民自身的不斷努力和合作下，安徽信訪工作及信訪制度建設(shè)一定能夠達(dá)到預(yù)期的效果。

本文系安徽財經(jīng)大學(xué)大學(xué)生科研創(chuàng)新基金項目研究成果，項目編號：XSKY1215ZD。

（作者單位：安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）