生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

在我國，“生態(tài)補償”一詞出現(xiàn)較晚，到20世紀90年代的研究文獻中還未見此詞，學術(shù)界對其定義也尚未形成一致意見。曹明德教授認為，生態(tài)補償應(yīng)包括以下兩層涵義：一是在環(huán)境利用和自然資源開發(fā)過程中，國家通過對開發(fā)利用環(huán)境資源的行為進行收費以實現(xiàn)所有者的權(quán)益，或?qū)ΡＷo環(huán)境資源的主體進行經(jīng)濟補償，以達到促進保護環(huán)境和資源的目的。二是國家通過對環(huán)境污染者或自然資源利用者征收一定數(shù)量的費用，用于生態(tài)環(huán)境的恢復或用于開發(fā)新技術(shù)以尋找替代性自然資源，從而實現(xiàn)對自然資源因開采而耗竭的補償。毛顯強博士認為，生態(tài)補償是通過對損害（或保護）資源環(huán)境的行為進行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性（或外部經(jīng)濟性），達到保護資源的目的。王金南教授認為，在中國的生態(tài)環(huán)境保護管理中，生態(tài)補償至少具有四個層面的含義：（1）對生態(tài)環(huán)境本身的補償；（2）生態(tài)環(huán)境補償費的概念， 將經(jīng)濟活動的外部成本內(nèi)部化；（3）對個人或區(qū)域保護生態(tài)環(huán)境或放棄發(fā)展機會的行為予以補償；（4）對具有重大生態(tài)價值的區(qū)域或?qū)ο筮M行保護性投入等。

上述觀點雖是從不同的角度對“生態(tài)補償”的內(nèi)涵進行說明，但均體現(xiàn)了以下幾個內(nèi)容：第一，生態(tài)補償?shù)哪康脑谟诒Ｗo環(huán)境和資源；第二，其實質(zhì)是資源的有償使用；第三，有調(diào)動保護和建設(shè)生態(tài)的積極性、促進環(huán)境保護的作用；第四，都體現(xiàn)了外部性原理、公共物品理論和公平理論。

我國生態(tài)補償制度的理論依據(jù)

生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)主要有外部性理論、公共物品理論、公平理論等。

外部性理論是環(huán)境經(jīng)濟學的理論基礎(chǔ)，也是生態(tài)系補償制度的理論支柱。外部性理論認為，外部性可以分為外部經(jīng)濟（或稱正外部經(jīng)濟效應(yīng)、正外部性）和外部不經(jīng)濟（或稱負外部經(jīng)濟效應(yīng)、負外部性）。外部經(jīng)濟就是一些人的生產(chǎn)或消費使另一些人受益而又無法向后者收費的現(xiàn)象；外部不經(jīng)濟就是一些人的生產(chǎn)或消費使另一些人受損而前者無法補償后者的現(xiàn)象。如果說環(huán)境污染、資源浪費是一種外部不經(jīng)濟，那么生態(tài)補償則屬于外部經(jīng)濟。

公共物品理論是研究公共事務(wù)的一種現(xiàn)代經(jīng)濟理論，是生態(tài)補償制度的又一重要理論依據(jù)。公共物品理論的研究始于薩繆爾森，他認為公共物品是指每個人對某種產(chǎn)品的消費不會導致其他人對該產(chǎn)品消費的減少。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)馬斯格雷夫等人的進一步研究和完善，逐步形成了公共物品的兩大特性，即消費的非競爭性與非排他性。自然資源、環(huán)境和其所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能具有公共物品屬性或準公共物品屬性，若不通過相應(yīng)的制度來調(diào)整生態(tài)服務(wù)功能的提供者與受益者的利益關(guān)系，各種“搭便車”、過度使用、供給不足的現(xiàn)象將大量存在。

公平理論是由美國學者亞當斯在綜合有關(guān)分配的公平概念和認知失調(diào)的基礎(chǔ)上，于20世紀60年代提出的一種激勵理論。該理論認為，對自己報酬的知覺和比較的認知失調(diào)，導致當事人的心理失衡，即不公平感和心里緊張。為減輕或消除這種緊張，當事人采取某種行動以恢復心理平衡。如果報酬公平，當事人就會獲得滿足感，從而激勵當事人的行為。從公平理論的角度來看，生態(tài)補償是為了平衡生態(tài)保護者和生態(tài)受益者的利益關(guān)系而進行的動態(tài)協(xié)調(diào)。這不僅平衡了人們之間的利益，也激勵著人們積極保護生態(tài)環(huán)境和資源。

國外生態(tài)補償制度的實踐

生態(tài)補償在西方國家多被稱為生態(tài)服務(wù)付費，對其探索遠早于我國。早在20世紀20年代，愛爾蘭就采取了分期付款的方式對私有林進行補助。目前，日本、德國等發(fā)達國家已形成了較為完整的生態(tài)補償框架體系，值得我國學習和借鑒。

·日本水資源生態(tài)效益補償

日本的生態(tài)補償制度在水資源保護方面取得了良好的成效。早在1972年的《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》中就規(guī)定了水源區(qū)綜合利益補償機制，為把其變?yōu)槠胀ㄖ贫裙潭ㄏ聛恚€制定了《水源地區(qū)對策特別措施法》。該法規(guī)定國家依法提高經(jīng)費的比重以保障土地改良、治山治水、上下水道等公共工程的實施，為水庫周邊地區(qū)居民進行利益補償提供了法律依據(jù)。此外，《河川法》、《工業(yè)用水法》、《水道法》、《湖泊水質(zhì)保全特別措施法》等都對水資源生態(tài)效益補償作了相關(guān)規(guī)定，形成了一套完整的水資源生態(tài)效益補償制度。

與日本水資源生態(tài)效益補償相比，我國的生態(tài)補償還存在機制不完善、法制不健全等不足，關(guān)于生態(tài)補償制度的法律規(guī)定只是散見于一些部門法律和規(guī)章中。

·德國生態(tài)補償制度

德國的生態(tài)補償機制最大的特點是，生態(tài)補償資金的支出主要靠橫向轉(zhuǎn)移支付，即由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，也就是通過轉(zhuǎn)移支付改變地區(qū)間既得利益格局，實現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡。這一財政轉(zhuǎn)移支付制度主要通過兩種方式實現(xiàn)：一是稅收聯(lián)合制度，通過國家稅收按人口分配，使各州政府財力的均衡程度提高到92%以上；二是平衡轉(zhuǎn)移支付制度，即按照統(tǒng)一的公式計算出平均財政能力，通過富裕州向貧困州的橫向轉(zhuǎn)移，從而使各州獲得財力的平均值保持在98%～110%之間。德國各州之間橫向轉(zhuǎn)移支付制度作為一種特殊的生態(tài)補償手段為我國在處理不同地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付及研究相關(guān)配套技術(shù)提供了參照。另一個值得我國學習的特點是，資金到位，核算公平。為保障該制度的實施，德國還以法律的形式將其固定下來，并設(shè)計了一整套復雜的計算依據(jù)和數(shù)額確定標準。

完善我國生態(tài)補償制度

日本和德國關(guān)于生態(tài)補償?shù)淖龇槲覈峁┝擞欣梃b，我們應(yīng)結(jié)合國情將其成功經(jīng)驗融入我國的生態(tài)補償，從以下幾方面完善和健全生態(tài)補償制度。

·協(xié)調(diào)好與生態(tài)補償相聯(lián)系的法律法規(guī)

2010年4月由發(fā)改委牽頭的《生態(tài)補償條例》的起草是構(gòu)建我國生態(tài)補償機制的重要一步，該條例將使這一制度以國家行政法規(guī)的形式確定下來，既明確了我國生態(tài)補償制度的重要法律地位，也使生態(tài)補償有法可依，為其規(guī)范化運作提供法律依據(jù)。然而，眾所周知的是，自然資源保護單行法對生態(tài)環(huán)境保護的力度不夠。如：資源有償使用原則未體現(xiàn)生態(tài)效益價值，對開發(fā)利用者應(yīng)承擔的保護環(huán)境的義務(wù)未作規(guī)定；有的單行法未將維護生態(tài)平衡作為其立法目的；有的法律立法措施過于抽象化，法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性，存在立法空白；另外有些規(guī)定法律偏重于經(jīng)濟利益，不利于生態(tài)環(huán)境保護，也在一定程度上影響著生態(tài)補償?shù)膶嵤?。因此，筆者認為，為保障生態(tài)補償制度的有效實行，必須協(xié)調(diào)好與生態(tài)補償相聯(lián)系的法律法規(guī)。此外，還須完善我國環(huán)境保護法，明確對生態(tài)補償?shù)囊?guī)定；完善各環(huán)境保護單行法中關(guān)于生態(tài)補償?shù)囊?guī)定，為生態(tài)補償提供有力的法律支持。

·建立政府和市場互補的生態(tài)補償機制

生態(tài)補償可以分為政府主導的生態(tài)補償和市場主導的生態(tài)補償。前者主要通過公共政策制度、生態(tài)補償基金來實現(xiàn)補償。后者是一種市場激勵式的生態(tài)補償，體現(xiàn)了“受益者補償”原則。兩者各有利弊，如前者具有時滯性、低效率性，后者具有盲目性。若將兩者結(jié)合，在政府主導的生態(tài)補償機制中充分引入市場機制將克服各自的弊端，使生態(tài)補償機制實現(xiàn)最佳效果。

·建立和完善生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度

借鑒德國生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付制度對我國的有利經(jīng)驗，在經(jīng)濟和生態(tài)關(guān)聯(lián)密切的同級政府之間建立生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，通過轄區(qū)政府之間的協(xié)作，有利于實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)的合理交換，形成生態(tài)服務(wù)生產(chǎn)與消費的良性互動。同時，還可以為生態(tài)建設(shè)地區(qū)的生態(tài)改善和經(jīng)濟發(fā)展提供支撐，減輕中央政府的財政負擔。當然，我國生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)與我國的國情相適應(yīng)。如生態(tài)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的大小，取決于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平、均衡程度和財政調(diào)控能力，同時與財政體制密切相關(guān)。

·建立生態(tài)補償金籌措和管理體系

資金是生態(tài)補償?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)，若沒有資金，生態(tài)補償就只能是紙上談兵。在政府引導、市場推進的帶動下資金籌措的方式變得多樣化。征收環(huán)境稅費納入國家財政；賦予生態(tài)組織公開募集生態(tài)補償基金的權(quán)利；增加資源使用費；向生態(tài)受益者收取生態(tài)補償費等措施都能保障生態(tài)補償取得預期的效果。同時，為了保障生態(tài)補償真正得以實施，還需建立有效的補償金管理制度。該制度應(yīng)是生態(tài)補償機制中的關(guān)鍵制度，它保障生態(tài)補償金只能用于生態(tài)環(huán)境的保護和治理，使補償金不被挪作它用。

小結(jié)

生態(tài)補償機制作為一種環(huán)境資源保護的經(jīng)濟性利益驅(qū)動機制和協(xié)調(diào)機制，具有很大的研究價值，如生態(tài)補償?shù)闹黧w、客體、范圍、標準及理論基礎(chǔ)等都是學術(shù)界研究的熱點問題。由于筆者學識淺薄，只是對我國生態(tài)補償制度的完善這一問題做簡單分析，對于生態(tài)補償更深層次的問題，還有待于我們進一步探討和研究。

（作者單位：湖南師范大學法學院）