行政合同作為一種法律行為，其效力具體體現(xiàn)在行政合同所產生的法律關系及對合同當事人的影響。但是行政合同的法律效力并不是本身所固有的，而是來自于法律的賦予。純粹法學派代表人物凱爾森所認為，法律行為命令，其約束力并不來自于命令本身，而來自于命令的條件。 “法律行為是否有效，是一個法律價值判斷問題，其著眼點在于行為人從事的某一法律行為是否符合法律的精神和規(guī)定，因而能否取得法律所認許的效力?！币虼?，立法對法律行為無效情形的規(guī)定，歷來是立法中的重點內容，它是一定社會中人們對某些行為價值否定在立法上的體現(xiàn)。由此可見，行政合同無效的適用情形問題，其本身并不是一個理論問題，而是實定法規(guī)定的問題。但是，我國目前沒有對行政合同進行專門的立法，所以在司法實踐操作層面上對行政合同無效之情形的具體適用缺乏實定法規(guī)定可循，這就給具體技術操作層面上帶來很大的問題。國內外的相關學者對這一領域進行了一些探討，其主張更多地將行政合同無效置于整個法律體系之中，通過彼此之間的對比來尋求其相適用性。

具體說來，合同無效，是指雖然合同已經成立，但由于欠缺法定有效要件，從而自始不發(fā)生法律約束力和履行效力。就私法合同而言，它不發(fā)生任何法律后果，無需任何特別的行為來宣布該行為無效，任何人都可以提出該法律行為的無效性。至于行政合同，如果無效，則在合同當事人間不發(fā)生約束力和執(zhí)行力， 該合同不能設定給付義務或導致一方法律地位的改變，行政主體和法院可以認定行政合同無效，任何公民也都可以主張其無效。毫無疑問，無效的行政合同是違反法定有效要件的合同，但是否違反法定有效要件的行政合同均無效，卻在各國理論及立法上頗為不同。德國《行政程序法))第59條第一款規(guī)定：“公法契約如準用民法規(guī)定之結果無效者，無效?！蔽覈_灣地區(qū)“行政程序法”第141條作了同樣的規(guī)定。西班牙《行政程序法》第185條關于“合同的非有效性制度”中亦規(guī)定：“民法典有關意思欠缺及瑕疵的規(guī)定，適用于所有行政合同”，“如果行政合同的標的同樣適用于私法合同，適用民法典規(guī)范法律行為非有效性的規(guī)定?！逼胀ǚǖ挠⒚绹遥捎跓o公私法的劃分，政府合同適用于一般合同規(guī)則，私法無效規(guī)定理所當然地適用于行政合同之中。本文試著也從各國的理論與實際層面上來探討行政合同無效之適用情形。

基于私法合同規(guī)則而無效

嚴格來說，關于將私法合同規(guī)則引入到行政法領域，以此來指導行政合同無效情形的確立，學者們普遍認為，其可行性可以從以下幾個方面來解釋：第一，用私法上的合同精神來彌補傳統(tǒng)權力行政的不足，可以說，行政合同是民事合同原理在行政權作用上的運用和發(fā)展，即運用合同的方式將國家所要達到的公務目標固定化、法律化，尊重相對方的意思自治與平等地位。行政合同的這種特性決定了蘊含著合同精神的私法原則理應在行政契約中獲得應用。第二，公法與私法的共通性。日本學者美濃部達吉認為：“無論是公法或私法，在許多地方都存在著共通的原則，跟著就有共同的觀念，所以那些以公法和私法為異其領域而全無共通原則及其共通觀念的主張，實不免謬誤，兩者在某種程度內都由共通的原則所支配這點，是絕對不能否認的?！彼?9世紀德國行政法學鼻祖奧托·邁耶所認為的“法的一般原則并不存在，公私法的混合關系也不存在，私法規(guī)定不得補充公法的欠缺”的觀點在公私法合作關系的現(xiàn)實沖擊下，已不合時宜了，有越來越多的跡象表明，公法和私法這兩個法律領域存在交叉甚至互相補充的情況。

將私法合同無效規(guī)則引入到行政合同領域，這也是各國行政程序法的通常作法。行政合同是合同的一種，私法有關合同效力的規(guī)定已經十分的妥當，法學界對無效規(guī)則的研究也十分深入，因此私法上關于合同無效規(guī)則的一般規(guī)定，只要與行政合同的本質屬性不相違背，以及法律法規(guī)未作另外規(guī)定，可以準用于行政合同。但是，在援用私法上對合同無效的規(guī)定時，我們應當認真地吸取德國在這方面的深刻教訓。德國行政程序法明確規(guī)定，公法合同如準用民法規(guī)定之結果無效者，無效。然而該規(guī)定卻引發(fā)了激烈的爭議，其原因在于，民法對合同無效原因的規(guī)定過寬，與行政法上需盡量維持行政合同行為存續(xù)力（亦可說是穩(wěn)定性或安定性）的思想相沖突。我國的民法通則亦對無效合同的范圍規(guī)定的較寬，使一些不應當為無效的合同也作為無效合同對待，在實踐中產生了消極的作用，造成了不必要的損失和浪費，也不利于尊重和保護當事人的意志和利益，不利于交易的發(fā)生。為此，我國1999年通過的合同法對合同無效原因經過反復討論之后，對民法通則的規(guī)定作了較大的修改，縮小了無效合同的范圍， 僅規(guī)定有下列情形之一的，合同無效：（1）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（2）惡意串通，損害國家利益、集體利益或者第三人利益；（3）以合法形式掩蓋非法目的；（4）損害社會公共利益；（5）違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。同時，合同法還對我國原有的合同制度作了重要發(fā)展，嚴格界定了無效合同與效力待定的合同、可撤銷合同的界限，完善了合同效力的相關規(guī)則，從而消除了原有的無效合同制度所產生的消極作用。合同法規(guī)定的無效合同原因，僅僅在民法通則 ，與德國法相比，范圍也小得多。適用于行政合同之上， 不至產生德國行政程序法之不利后果，當可作為確認行政合同無效之標準。

因行政行為無效而無效

行政合同作為現(xiàn)代行政的一種重要行為方式，與單方行政行為一樣同屬于行政行為范疇。當行政合同用以取代的單方行政行為存在無效的事由時，也必然會導致行政合同無效。否則，行政主體可以利用訂立行政合同的方式將無效的行政行為轉換為合法的行政合同，從而產生規(guī)避法律的效果。因此，德國行政程序法第59條第2款規(guī)定，如（公法合同代替的）行政行為具相應內容即無效，公法合同無效。如行政行為具相應內容，就會因不屬于第46條所指的程序或形式瑕疵而違法，且合同簽定者明知這一點的（公法合同無效）。我國臺灣地區(qū)行政程序法也作了相似規(guī)定。

那么，行政行為在什么情況下無效呢？一般認為，當行政行為存在嚴重的、明顯的瑕疵時，不能承認其具有法律效力，從而無效。這些瑕疵情形大致包括：（1）行政行為具有特別重大的違法情形或具有明顯的違法情形；（2）行政主體不明確或明顯超越相應行政主體職權的行政行為；（3）無行政主體資格的主體所為的行為；（4）行政主體受脅迫而為的行政行為；（5）沒有可能實施的行政行為。

在私法行為中，凡是違反法律強制性規(guī)定的，無論其違法情形屬于輕微還是嚴重，后果一概無效。我國合同法也將違反法律法規(guī)強制性規(guī)定的合同作為無效合同。但就行政行為而言，則依其是否符合嚴重違法這一無效標準來決定其效力。也就是說，需區(qū)別行政合同的輕微違法和嚴重違法等情形，強調只有嚴重才無效。例如，德國行政程序法第44條第1款規(guī)定：行政行為具有嚴重瑕疵，該瑕疵按所考慮的一切情況明智判斷屬明顯者，行政行為無效。所以，行政行為是否無效取決于有權機關對其內容或形式上是否明顯嚴重違法的判斷，否則即使違法也是有效的。可見，當行政合同的無效規(guī)則同時適用行政行為無效和私法合同無效規(guī)則時， 因兩者對違法瑕疵的嚴重程度要求不同， 會產生適用上的沖突。那么，該沖突又當如何解決呢？我們說，行政合同雖然承繼了私法中的諸多基本原則，甚至直接沿用了大量的私法合同規(guī)則，但作為行政主體實施行政的一種重要行為方式，其本質上仍屬公法行為。該公法行為性質決定了對其無效的界定必須主要從公法而不是私法的角度予以考查?！斑@種以公法效果的發(fā)生為目的的公法上的合同， 其自身具有公共性質必然決定了僅從當事人利害關系調整的角度規(guī)定的私法規(guī)定，不能原封不動的適用，而必須從公共福利的角度予以特別的考慮?！?“只有行政法未作特別規(guī)定者，且更進一步，即使行政法未作特別規(guī)定，適用民法規(guī)定也不致產生與行政合同的行政性不相容結果者，方有適用民法規(guī)定之可能。否則如果發(fā)生與行政合同行政性不相容的情況，則必須考察對民法規(guī)定作若干修正，以消弭不相容性?！币虼耍斔椒ê贤瑹o效規(guī)則與行政行為無效規(guī)則發(fā)生沖突時，應當優(yōu)先適用行政行為的相關規(guī)則，只有如此，方與行政合同的本質屬性相合。

基于行政合同的特性無效者無效

行政合同的種類很多，不同行政合同具有不同特點，因而不同種類的行政合同會存在有別于一般無效規(guī)則的特殊規(guī)則，這是根據特定行政合同的特殊性所作的處理。相應地， 如果該特殊行政合同違反了特殊規(guī)則，也會無效。例如，行政主體與相對人串通而締結和解合同，或對事實或不明確的法律狀況未經合理判斷，即簽定的和解合同。又如，使相對人承擔沒有法律根據的給付義務，或者行政主體出賣公權力的雙務合同等等。此外，如果行政合同違反了容許性，即依據所涉及的法律事務的性質或法律規(guī)定，不得締結行政合同的，該行政合同無效。

違反形式要件的行政合同無效

多數國家立法要求行政合同應采取書面形式，并以強制性規(guī)范的形式予以規(guī)定。故而，書面形式系行政合同的法定形式而非約定形式。在私法上，違反法定形式的合同導致何種后果，在審判實踐和理論上均有不同見解，有主張無效的，也有主張未生效或不具有對抗效力的。筆者認為，行政合同涉及公共利益與個人利益的關系，因而通過書面形式有助于提升法的安定性，避免紛爭，一旦合同當事人未能采取書面形式，只能是無效之一種后果。當然，各國在要求行政合同采用書面形式的同時，亦多同時規(guī)定，法律對行政合同的形式另有規(guī)定的。那么，法律對行政合同形式的其他規(guī)定，既可能更加嚴格，亦可能較書面形式更為寬松。一旦特別法對特定行政合同的形式作出例外之規(guī)定，依據特別法優(yōu)于普通法的原則，自然應當適用該其他規(guī)定。

結語

行政合同在彌補傳統(tǒng)行政手段不足的同時，也給行政法理論與實踐帶來了新的問題。從法治的角度而言，依法行政作為現(xiàn)代行政法治的根本原則，也應適用于行政合同，行政合同的主要問題也就是與依法行政原則相契合的問題，或者說合法性問題。然而，我們在關注行政合同合法性問題的同時亦不可忽視對違法合同及其后果的深入研究和理解。從某種程度上說，現(xiàn)代行政合同理論研究的主要課題已不再是行政合同原則上的適法性或合法性問題，而是行政合同的違法后果等問題，對這些問題進行闡述是行政合同在實踐中得到具體有效操作的前提。因為理論最終要在技術操作層面上得到落實、檢驗。有關行政合同的效力理論尤其是行政合同的無效研究尚未成結構化、體系化。各國在立法層面上更存在諸多差異。所以，確立行政合同所固有的法原理，架構通用于全部合同法律體系，仍是現(xiàn)代行政法學的重要課題。作為行政合同研究的核心內容之一的無效問題理所當然是重中之重，對該問題的深入研究是完善行政合同具體制度的關鍵。同時，也因應依法行政對行政合同規(guī)制和保護行政合同當事人的合法權益的要求而具有重大的現(xiàn)實意義。

（作者單位：湖南師范大學）