我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的過程中，需要興建大型水利工程，科學(xué)安置大批水利工程的政策性移民。同時(shí)，各地棄耕拋荒的現(xiàn)象也更為突出，各地為推進(jìn)適度土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)而引進(jìn)大量外來種田能手。作為基層的農(nóng)村迎來了新成員，這一變動(dòng)也引發(fā)了權(quán)利方面的爭(zhēng)議。盡管如此，要加強(qiáng)農(nóng)村工作，必須認(rèn)真對(duì)待對(duì)上述兩類外來戶的發(fā)展權(quán)保護(hù)問題。對(duì)前者的發(fā)展權(quán)保護(hù)，是對(duì)水利工程移民為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展所作貢獻(xiàn)的尊敬，以及對(duì)他們今后生活與發(fā)展的保護(hù)與扶持；對(duì)后者的發(fā)展權(quán)保護(hù)，是對(duì)農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶為本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所作貢獻(xiàn)的肯定和促進(jìn)，也是對(duì)農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶今后生活與發(fā)展的保護(hù)與扶持。政策性移民與農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶均面臨著移民保障和發(fā)展扶持的問題。通過分析可知，合理認(rèn)定政策性移民與農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是最為基本的法律保障路徑與扶持手段。

政策性移民與農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶的保障扶持問題

按照國(guó)家出于政治或經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而作出的移民安排，放棄原來的生存環(huán)境和生活社區(qū)，在其它地區(qū)取得合法的居留權(quán)，重新開始安排生產(chǎn)生活秩序的人口，可以被稱為政策性移民。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，出現(xiàn)了大量農(nóng)地被閑置、拋荒，嚴(yán)重影響土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象。為此，許多地區(qū)推出吸收外地種田能手、種林高手來本地進(jìn)行農(nóng)地生產(chǎn)的政策，吸引大量外地農(nóng)業(yè)能手自愿移民至本地。他們可以被稱為農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶。農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶的積極參與，可以幫助本地區(qū)農(nóng)地有效利用、促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高。

政策性移民具有被動(dòng)性、批量性等特點(diǎn)。農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶具有自愿性、零散性的特點(diǎn)。盡管兩種移民形式不同、各具特點(diǎn)，但是均為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速、健康發(fā)展的重要保障和推動(dòng)力量，均具有政策引導(dǎo)性的特點(diǎn)。

同時(shí)，移民不是簡(jiǎn)單的搬家。移民者作為外來者，遷往新安置地意味著將推翻原來熟悉、安定的生活，在一個(gè)陌生環(huán)境重新開始新的生活和社會(huì)關(guān)系，的確具有非同尋常的難度，在移民補(bǔ)償與安置、加入并適應(yīng)新社會(huì)環(huán)境，以及得到進(jìn)一步發(fā)展等方面均面臨著保障難題。

移民補(bǔ)償是政策性移民所面臨的突出問題之一。人口遷移需要進(jìn)行利益得失衡量。補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)基于移民在原居住地的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)通過計(jì)算評(píng)估，以現(xiàn)金、實(shí)物和新居住地特別福利待遇進(jìn)行，且數(shù)額很大程度上決定了移民生計(jì)的重建。單論實(shí)踐中移民補(bǔ)償款的等價(jià)計(jì)算，就是一項(xiàng)復(fù)雜的爭(zhēng)議點(diǎn)，即使能被精確計(jì)算，新市場(chǎng)環(huán)境也難以評(píng)算是否補(bǔ)償了原環(huán)境下的損失。有些東西是無可替代的，更不說移民實(shí)踐活動(dòng)中還要受移民投資預(yù)算和移民安置區(qū)環(huán)境等硬性條件的限制。此外移民補(bǔ)償款的計(jì)算方法等技術(shù)性因素也因現(xiàn)實(shí)條件影響，如因地制宜的復(fù)雜補(bǔ)償邊界，而大打折扣，壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，損失移民者的應(yīng)有收益。

農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶也要進(jìn)行人口遷移的利益得失衡量。雖然他們的人口遷移具有一定的自愿性，但是，如果他們?cè)谠幼〉匾呀?jīng)享有的利益不能得到持續(xù)保障，或者不能合理置換在新居住地的相應(yīng)利益，也會(huì)直接影響這些農(nóng)業(yè)能手對(duì)國(guó)家和地方加強(qiáng)農(nóng)地利用，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力這一國(guó)家大計(jì)的響應(yīng)。

值得注意的是，單純依靠補(bǔ)償不足以恢復(fù)和改善移民的生活水平。2006年開始施行的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第3條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平。因此，在移民補(bǔ)償款被壓低標(biāo)準(zhǔn)或挪作他用甚至被私人非法侵吞的現(xiàn)象已經(jīng)得到一定程度遏制的當(dāng)下，更應(yīng)重視對(duì)移民的后期扶持。對(duì)于農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶來說，尤其如此。這些農(nóng)業(yè)能手賴以生存和提高生活水平的農(nóng)村土地承包合同、農(nóng)林承包合同被隨意中止、解約的現(xiàn)象屢見不鮮。有不少人的住房被拆遷卻無法得到合理的拆遷補(bǔ)償，在得不到有效解決的情況下引發(fā)了信訪事件。

因此，如何有效解決移民的法律扶持問題，頗值得我們思考。

認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格

如上所述，移民征地費(fèi)用具有補(bǔ)償性質(zhì)。移民工程量巨大，必須節(jié)約資本，補(bǔ)償?shù)姆秶院?jiǎn)單直接的經(jīng)濟(jì)損失為基礎(chǔ)，沒有考慮移民人力資本、社會(huì)資本等的無形損失。這樣使得處于弱勢(shì)群體的移民群眾所遭受的經(jīng)濟(jì)福利損失遠(yuǎn)超預(yù)期，移民后抗風(fēng)險(xiǎn)能力大大下降。且在當(dāng)今社會(huì)就業(yè)困難、物價(jià)飛漲的狀況下，所謂創(chuàng)造生產(chǎn)條件和開辟多種就業(yè)途徑，恢復(fù)和改善生活水平成了難以企及的目標(biāo)。

我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予移民與新居住地居民同樣的法律地位。移民如果能夠及時(shí)加入新居住地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，擁有對(duì)集體財(cái)產(chǎn)、福利、收益的分配、使用的權(quán)利，還獲得包括對(duì)集體組織的集體事項(xiàng)作出表決、參與決策等政治性民主權(quán)利，不僅及時(shí)填補(bǔ)了原有合法權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益的損失，大大提高移民后抗風(fēng)險(xiǎn)能力，而且可以使他們加速融入新環(huán)境，方便規(guī)劃其新生活，提高生產(chǎn)技能以跟上甚至帶動(dòng)新居住地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第13條規(guī)定，對(duì)農(nóng)村移民安置進(jìn)行規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主。農(nóng)村移民安置后，應(yīng)當(dāng)使移民擁有與移民安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。可以看出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料是政策性農(nóng)村移民發(fā)展權(quán)的重要保障。從法律角度看，農(nóng)村土地為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。因此，賦予、認(rèn)定政策性農(nóng)村移民農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是當(dāng)然之理。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得，是移民發(fā)展權(quán)的重要保障，這逐漸得到許多省市相關(guān)立法與政策文件的肯定。例如，《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》（2007年修訂）第17條第5款規(guī)定，戶籍在本村，政策性移民落戶的，且遵守村經(jīng)濟(jì)合作社章程的農(nóng)村居民，為本村經(jīng)濟(jì)合作社社員?！秾幉ㄊ袣J寸水庫移民安置工作意見》（甬政發(fā)〔2010〕78號(hào)）也明確規(guī)定，移民遷入安置地后，自取得安置地戶籍之日起享受安置地村民（社員）待遇。遷出地村集體經(jīng)濟(jì)合作社資產(chǎn)量化到移民個(gè)人后轉(zhuǎn)移至安置村。這一做法頗值得肯定。

可惜的是，目前尚無專門針對(duì)農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶在新居住地法律地位，特別是認(rèn)定其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的明確立法。根據(jù)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能享有本集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同樣，一旦土地被征占用后，只有具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的村民，才能享受土地被征占用后的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)。實(shí)踐中，往往以戶籍與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不同，或者農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶只是承包農(nóng)地或農(nóng)林等理由，拒絕認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，或者對(duì)農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶給予完全不同于該居住地各種類型原村民的待遇。

農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶不同于“空掛戶”。他們?cè)谛戮幼〉亻L(zhǎng)期居住、生產(chǎn)和生活，履行與本村其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員相同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作。我們認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶來說，在其放棄原居住地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的情況下，也應(yīng)同樣認(rèn)定其在新居住地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，同時(shí)還應(yīng)平等保護(hù)其原有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。只有同樣保護(hù)農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶的發(fā)展權(quán)，體現(xiàn)公平合理的發(fā)展原則，方能促使這些農(nóng)業(yè)能手積極帶動(dòng)更多的人，幫助本地區(qū)農(nóng)地有效利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高。

盡快讓政策性農(nóng)村移民和農(nóng)地生產(chǎn)性外來戶加入新的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，不僅是對(duì)其新身分確認(rèn)的體現(xiàn)，更是一種資源享有權(quán)的確認(rèn)，可以進(jìn)一步保障他們?cè)谛颅h(huán)境的就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療以及其他權(quán)益，促進(jìn)和諧社會(huì)的良性發(fā)展。

（作者單位：寧波大學(xué)法學(xué)院）