多中心治理的概念和內(nèi)涵

·多中心治理的概念

多中心治理包含了兩個(gè)方面的理論，一是多中心理論，二是治理理論。

“多中心”是以?shī)W斯特羅姆為代表的制度分析學(xué)派提出的概念，同時(shí)也提出了一種新的理念和制度安排。多中心是指多個(gè)權(quán)力中心和組織機(jī)構(gòu)治理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。在公共治理中，多中心主要是指生產(chǎn)的多中心和治理體制的多中心。多中心的治理體制有著多種的決策中心，在形式上相互獨(dú)立，運(yùn)作上相互合作彼此競(jìng)爭(zhēng)。相對(duì)于傳統(tǒng)的單中心的治理體制而言，多中心治理體制中的多樣化的權(quán)力和政府單位，是解決不同范圍內(nèi)的公共問(wèn)題的主體，其具有的交疊管轄和權(quán)威分散的豐富的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)在解決不同范圍的多中心公共治理問(wèn)題上的作用是單中心治理體制無(wú)法比擬的。

治理理論則是現(xiàn)代社會(huì)在探索對(duì)公共事務(wù)的治理中，所找到的一種在政府與公民之間的新的合作的關(guān)系。也就是，公民作為治理的主體之一，參與公共事務(wù)的管理，而這種參與是建立在與政府享有同等地位的基礎(chǔ)之上的。因此，治理過(guò)程就是民主行政的一種新的實(shí)現(xiàn)形式，從這個(gè)意義上說(shuō)，治理理論也是一種民主行政理論。

·多中心治理理論的內(nèi)涵

第一，多中心治理意味著政府組織已經(jīng)不是唯一的治理主體，多中心治理的主體是復(fù)合主體，包括政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織、公民社會(huì)、國(guó)際組織、社會(huì)組織等。治理承擔(dān)者擴(kuò)展到政府以外的公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)，傳統(tǒng)公共行政下公與私、國(guó)家與社會(huì)的界限開(kāi)始變得模糊，甚至彼此交融，國(guó)家與政府承擔(dān)責(zé)任的方式發(fā)生了明顯變化。

第二，多中心治理中權(quán)力運(yùn)行方向發(fā)生變化，上下互動(dòng)、彼此合作、相互協(xié)商的多元關(guān)系取代了單一向度的自上而下的統(tǒng)治。治理之所以發(fā)揮作用，是要依靠多種相互發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)。 “多中心治理”是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它不再是監(jiān)督，而是合作；不再是集權(quán)分權(quán)，而是真正的權(quán)力分散；不再是由行政力量進(jìn)行再分配，而是行政力量只負(fù)責(zé)管理；不再是行政權(quán)威的管理，而是根據(jù)市場(chǎng)和社會(huì)原則的管理；不再是由層級(jí)指導(dǎo)，而是由不同政府部門(mén)和各個(gè)自主組織實(shí)體間合作。

第三，多中心治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公民利益最大化和公民多樣化的需求。政府及其官員的公共管理和公共服務(wù)績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不只是僅限于政府權(quán)力的效率，更重要的是在于，其是否能夠有效地、充分地利用公共資源滿(mǎn)足公民的需求和社會(huì)的發(fā)展。在多中心的治理模式下，公民、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)能夠有效地表達(dá)其意愿，參與公共事務(wù)的管理以及績(jī)效的評(píng)價(jià)。所有這些，不取決于政府官員的意愿，而是由多中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、多樣化的治理結(jié)構(gòu)安排和切實(shí)可行的民主參與制度的設(shè)計(jì)才能得以實(shí)現(xiàn)。

多中心治理模式的設(shè)計(jì)

多中心模式從涵義上來(lái)看包含了治理的主體的多樣性，包含了政府，市場(chǎng)調(diào)節(jié)和民間組織的共同參與，而多中心模式的設(shè)計(jì)就是要把這三者的力量結(jié)合起來(lái)，使其發(fā)揮更大的作用，以解決單一的政府模式無(wú)法解決或者克服單一政府模式本身的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，多中心治理模式的設(shè)計(jì)，就是解決多中心主體的分工與合作的問(wèn)題。

·形成均衡分權(quán)治理框架

現(xiàn)代服務(wù)型政府職能結(jié)構(gòu)的重心在于社會(huì)服務(wù)，提倡公民參與，并健全公民參與機(jī)制，與公民之間存在平等、合作的新型互動(dòng)關(guān)系，是對(duì)傳統(tǒng)政府模式的根本性改變或曰超越。均衡分權(quán)框架是在綜合考慮中央政府與地方政府的比較優(yōu)勢(shì)、公共事務(wù)性質(zhì)與輻射范圍、公共事務(wù)管理效率、公共政策的目標(biāo)取向等因素的基礎(chǔ)上建立的。均衡分權(quán)框架的內(nèi)在要求包括以下幾點(diǎn)：第一，強(qiáng)調(diào)發(fā)展公民個(gè)人的責(zé)任和自我服務(wù)意識(shí)；第二，促進(jìn)多種形式的民間非營(yíng)利性組織的發(fā)展，鼓勵(lì)非營(yíng)利組織承擔(dān)更多的公共服務(wù)的責(zé)任；第三，要求建立地方政府組織與公民組織之間、公民組織與公民組織之間廣泛的、戰(zhàn)略性的合作關(guān)系，形成一個(gè)解決各層次公共問(wèn)題的機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)。

·充分發(fā)展公共服務(wù)供給主體和機(jī)制的多元化

政府是公共物品的主要提供者，但并不是唯一的提供者。事實(shí)上，公共部門(mén)提供的許多服務(wù)具有市場(chǎng)的特征，需要市場(chǎng)和第三部門(mén)也就是民間的非營(yíng)利性組織的參與。因此，公共服務(wù)的供給主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的相互合作。公共服務(wù)供給主體的多元化解決了政府作為唯一的提供者時(shí)的政府失靈的問(wèn)題。而多元化的供給機(jī)制，是以政府的行政機(jī)制為主導(dǎo)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和第三部門(mén)的自治機(jī)制共同參與的多種方式并存的一種公共服務(wù)供給機(jī)制，這種機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于能夠提升供給的質(zhì)量、效率和效能。

·完善第三部門(mén)與政府間的關(guān)系

第三部門(mén)的存在與發(fā)展不是為了與政府進(jìn)行抗?fàn)?，而是為了更好地?shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)的供給。第三部門(mén)的存在能夠幫助政府更好地履行其職能，補(bǔ)充政府在履行社會(huì)職能方面的不足。因?yàn)榈谌块T(mén)作為一種民間性的組織機(jī)構(gòu)，具有貼近基層和公眾的優(yōu)勢(shì)，第三部門(mén)及時(shí)了解公眾的訴求，對(duì)公眾的需求能做出迅速的回應(yīng)，在一定程度彌補(bǔ)了政府作為官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)作不力的弱點(diǎn)，可以提高公共物品供給效率，并回應(yīng)滿(mǎn)足社會(huì)多元化和個(gè)性化的需求，從總體上提高我國(guó)公共服務(wù)的能力和水平。所以第三部門(mén)的充分發(fā)展與強(qiáng)大是政府更加有效地實(shí)行公共服務(wù)、提供公共物品的必要條件。

多中心治理背景下農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的改善

·我國(guó)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法中存在的問(wèn)題

1、農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督管理體制問(wèn)題

（1）基層環(huán)境管理機(jī)構(gòu)職權(quán)不清，并缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。

根據(jù)我國(guó)環(huán)保法的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)督管理實(shí)行的是統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)分部門(mén)監(jiān)督管理相結(jié)合的管理體制。這種體制在理論上是合理而且有利于行政執(zhí)法的有效進(jìn)行的。但是在實(shí)踐中，一方面，我國(guó)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)卻由于職權(quán)不清導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法主體林立、多頭管理。由于我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定過(guò)于抽象，關(guān)于行政主管部門(mén)如何監(jiān)督、有哪些監(jiān)督權(quán)都沒(méi)有做出詳細(xì)的規(guī)定，導(dǎo)致環(huán)境行政主管部門(mén)無(wú)法真正對(duì)環(huán)境實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的監(jiān)督管理。而在環(huán)境保護(hù)分管部門(mén)方面，同樣存在職權(quán)不清的問(wèn)題。這就導(dǎo)致環(huán)境保統(tǒng)管部門(mén)和分管部門(mén)之前存在交叉重疊，也存在空白。有的環(huán)境問(wèn)題有多個(gè)部門(mén)進(jìn)行管理而有的環(huán)境問(wèn)題卻無(wú)人問(wèn)津。另一方面，這一體制存在兩個(gè)重要的缺陷：一是各自為政的環(huán)保監(jiān)管體制對(duì)解決跨區(qū)域環(huán)境糾紛問(wèn)題無(wú)能為力，二是環(huán)保行政主管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管和各職能部門(mén)分管相結(jié)合的環(huán)保監(jiān)管體制造成環(huán)境執(zhí)法部門(mén)協(xié)調(diào)難。實(shí)踐中出現(xiàn)最多的問(wèn)題就是各部門(mén)之間難以協(xié)調(diào)，對(duì)己有利的則爭(zhēng)相管理，對(duì)己不利的則相互推諉，大大影響了環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性和環(huán)境執(zhí)法工作的順利開(kāi)展。

（2）基層環(huán)境管理機(jī)構(gòu)缺乏、執(zhí)法能力十分有限。

在現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境問(wèn)題日益凸顯的情況下，城市的污染逐漸受到重視，在環(huán)境行政機(jī)構(gòu)改革后，就目前機(jī)構(gòu)改革的情況看，省市一級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)普遍得到加強(qiáng)，城市的環(huán)境污染治理逐漸有了成效，城市污染惡化得到了遏制。而農(nóng)村的環(huán)境污染卻沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，縣級(jí)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置仍沒(méi)得到廣泛重視，一些區(qū)縣環(huán)保機(jī)構(gòu)掛靠在其它相關(guān)部門(mén)，大多數(shù)縣未建立環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)。這就導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境的繼續(xù)惡化，甚至一些原本城市的污染也想從農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移而沒(méi)有得到管理。現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的日益繁重的環(huán)境行政執(zhí)法任務(wù)。

2、地方保護(hù)主義盛行

我國(guó)雖然法律明文規(guī)定地方政府對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但是由于沒(méi)有完善的落實(shí)制度，沒(méi)有有效的考核制度，使得地方政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)制約束力不夠。加上政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的壓力，使得各地方的地方保護(hù)盛行。在出現(xiàn)企業(yè)發(fā)生嚴(yán)重污染環(huán)境的現(xiàn)象時(shí)，政府通過(guò)行政干預(yù)不讓企業(yè)停產(chǎn)整頓或關(guān)閉的事件時(shí)有發(fā)生，因而使得環(huán)境保護(hù)部門(mén)針對(duì)企業(yè)的環(huán)境行政執(zhí)法決定往往成為一紙空文。而現(xiàn)在農(nóng)村的環(huán)境污染很大一部分就是由工業(yè)污染造成的，地方保護(hù)主義造成的后果就使得環(huán)境執(zhí)法更加艱難。

3、守法、執(zhí)法成本高，違法成本低

違法成本低而受罰和執(zhí)法的成本高是造成環(huán)境執(zhí)法難的重要原因之一。環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)賦予環(huán)境管理部門(mén)的一項(xiàng)重要權(quán)力就是環(huán)境違法的處罰權(quán)，主要表現(xiàn)在罰款。我國(guó)環(huán)境部門(mén)執(zhí)法只有罰款權(quán)，卻沒(méi)有其他的權(quán)利，環(huán)保部門(mén)的罰款權(quán)上限只有10萬(wàn)元。而罰款的數(shù)額與污染的程度，造成的后果嚴(yán)重不成比例，使得污染企業(yè)或個(gè)人沒(méi)有把違法環(huán)境污染的后果放在重要的位置，有的環(huán)境污染企業(yè)甚至故意不對(duì)污染排放物進(jìn)行處理，而在被發(fā)現(xiàn)之后繳納罰款以及排污費(fèi)等，因?yàn)樘幜P力度小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其治理污染的成本，因此造成環(huán)境污染執(zhí)法的困難。在實(shí)際中，我國(guó)環(huán)保執(zhí)法常常陷入“排污—查處—罰款—繼續(xù)排污—繼續(xù)罰款—再繼續(xù)排污”的輪回。在這種怪圈之中，執(zhí)法不斷，罰款不斷，但排污不止。

4、公眾參與程度低

環(huán)境問(wèn)題是關(guān)乎每一個(gè)人的，因?yàn)槲覀儹h(huán)境在我們的生活中無(wú)處不在。環(huán)境的污染會(huì)使我們生活受到很多的負(fù)面影響，危害我們的身體健康，甚至危險(xiǎn)我們的生命安全。所以，環(huán)境的保護(hù)是我們每一個(gè)人的義務(wù)，同時(shí)也是權(quán)利。我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)參與環(huán)境污染的管理與治理過(guò)程來(lái)保護(hù)我們生存的環(huán)境，保障自己的權(quán)利。但是現(xiàn)在在農(nóng)村地區(qū)，人們的對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)程度不高，加上政府對(duì)環(huán)境的管理理念深入人心，最終的決策權(quán)掌握在政府手中，所以環(huán)境公眾參與的程度較低。

·農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法完善的具體措施

多中心治理的核心是多個(gè)權(quán)力主體在治理社會(huì)問(wèn)題中相互配合相互競(jìng)爭(zhēng)，使得社會(huì)資源得到最優(yōu)的配置，形成一種自發(fā)的秩序。根據(jù)目前的多中心治理理論，多中心治理的主體主要可以分為三個(gè)部分：政府，市場(chǎng)，各類(lèi)民間組織也就是通常所說(shuō)的第三部門(mén)。我們可以針對(duì)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法中的問(wèn)題從多中心治理的各個(gè)主體的方面來(lái)分析如何對(duì)我國(guó)目前的環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行改善。

1、我國(guó)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題改善之政府改革措施

在多中心治理理論中的各個(gè)主體中間，政府機(jī)構(gòu)在環(huán)境執(zhí)法中的作用無(wú)疑是最主要的，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的完善是解決環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題的最有效和直接的途徑。

（1）明確環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分。

我國(guó)目前在法律中明確規(guī)定了由環(huán)境主管部門(mén)作為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管部門(mén)，但事實(shí)上環(huán)境主管部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)管的職能沒(méi)有能夠在實(shí)際工作中得到很好的實(shí)現(xiàn)。為盡快完善現(xiàn)有的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，首先要做的是突出環(huán)境行政主管部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)管作用。統(tǒng)一監(jiān)管的對(duì)象不僅包括行政相對(duì)人，還有各個(gè)具有環(huán)境執(zhí)法權(quán)的政府職能部門(mén)。要從法律上明確環(huán)境行政主管部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)限和責(zé)任，明確它行使統(tǒng)一監(jiān)管職能的途徑和形式。當(dāng)各職能部門(mén)為環(huán)境監(jiān)管問(wèn)題發(fā)生分歧和爭(zhēng)執(zhí)不下的時(shí)候，環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該具有最后決定權(quán)。其次，要從法律上明確各職能部門(mén)的環(huán)境管理權(quán)限范圍和職責(zé)范圍，詳細(xì)具體地規(guī)定國(guó)家海洋行政主管部門(mén)、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督和各級(jí)公安、交通鐵道、民航管理部門(mén)以及土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等行政主管部門(mén)在環(huán)境理領(lǐng)域應(yīng)該做什么、不該做什么以及如何進(jìn)行有效的配合與協(xié)作，防止和減少執(zhí)法過(guò)程中的多頭執(zhí)法和推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。加強(qiáng)對(duì)基層環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的投入，增強(qiáng)基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力。

（2）完善環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

針對(duì)我國(guó)目前環(huán)境監(jiān)管體系的缺陷，我們應(yīng)當(dāng)從兩方面進(jìn)行對(duì)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制的完善。一方面，環(huán)境資源中很多資源具有的跨行政區(qū)域性，比如水資源等，并不因?yàn)樾姓^(qū)劃而改變其發(fā)展規(guī)律，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)跨區(qū)域的環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，以解決跨區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題。另一方面，在環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部，我們也應(yīng)當(dāng)建立和完善部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，使環(huán)境監(jiān)管各個(gè)部門(mén)的之間能夠得到有效的溝通和合作，使環(huán)境執(zhí)法更加有效率。由于環(huán)境污染案件時(shí)常涉及其他行業(yè)與主管部門(mén)如各級(jí)政府、公安、衛(wèi)生、工商、水利、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)，同時(shí)，這就需要建立各執(zhí)法主體全面、集中、統(tǒng)一的聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制，協(xié)作配合、共同執(zhí)法，一起保護(hù)跨行政區(qū)域的環(huán)境資源，形成一個(gè)統(tǒng)管部門(mén)分管部門(mén)分工協(xié)作、共同努力、齊抓共管的環(huán)境執(zhí)法模式。

（3）加強(qiáng)基層環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建設(shè)。

眾所周知，我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置是呈倒三角型結(jié)構(gòu)的，也就意味著，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)從中央到地方是逐步遞減的。隨著環(huán)境問(wèn)題逐漸受到重視，我國(guó)在中央設(shè)立了環(huán)保部對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行保護(hù)和治理，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和資金投入都是最完善和豐富的，省級(jí)環(huán)保部門(mén)次之。而到了基層的環(huán)保部門(mén)，也就是縣一級(jí)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)的設(shè)置和資金投入都十分缺乏，縣級(jí)的環(huán)保機(jī)構(gòu)通常都掛靠在其它相關(guān)部門(mén)，大多數(shù)縣未建立環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)。鑒于我國(guó)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)基本只設(shè)置到縣級(jí)而在廣大農(nóng)村無(wú)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)可言的現(xiàn)實(shí)情況，縣級(jí)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)只能加強(qiáng)不能削弱。針對(duì)我國(guó)基層環(huán)境管理機(jī)構(gòu)弱小的現(xiàn)狀，我國(guó)應(yīng)該從環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的增設(shè)、工作人員的編制、管理經(jīng)費(fèi)和基本素質(zhì)等各方面加強(qiáng)我國(guó)基層環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)。 “加強(qiáng)縣級(jí)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，將有利于環(huán)境監(jiān)督管理的強(qiáng)化、環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的貫徹和遵守以及環(huán)境法制觀念的增強(qiáng)”。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)是防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的主要力量。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)更接近農(nóng)村，對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題更了解，在保護(hù)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境的過(guò)程中將發(fā)揮更大的作用。

2、我國(guó)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題改善之市場(chǎng)機(jī)制完善

農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法難的原因除了農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不足，還有地方保護(hù)主義、行政執(zhí)法手段不硬、部門(mén)環(huán)境職責(zé)不明、人員經(jīng)費(fèi)保障不力等問(wèn)題。其最主要的原因是環(huán)境執(zhí)法成本高，守法成本高，違法成本低。要解決這一問(wèn)題，其關(guān)鍵是要提高環(huán)境違法成本。雖然行政命令等手段具有立竿見(jiàn)影的效果，但是政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題的干預(yù)有不可避免的政府失靈。要克服政府的這一缺陷，需要充分運(yùn)用和發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用克服行政權(quán)力固有的低效失靈的缺陷。環(huán)保設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的社會(huì)化工作即環(huán)保市場(chǎng)化就是基于以上考慮，通過(guò)制度創(chuàng)新達(dá)到環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益雙贏。

通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制改善環(huán)境的一個(gè)有效方法就是在環(huán)境治理中，把經(jīng)濟(jì)人的理性自利動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)換成促進(jìn)資源合理分配、促進(jìn)共同繁榮的利公動(dòng)機(jī) 。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)人的天然自利傾向與環(huán)境資源合理開(kāi)發(fā)和保護(hù)所需要的利公動(dòng)機(jī)是可以兼容地通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)的。公共物品的供給如自然資源的利用可以由市場(chǎng)主體來(lái)承擔(dān)一些環(huán)保項(xiàng)目，也可以由私人部門(mén)或者第三部門(mén)通過(guò)市場(chǎng)招投標(biāo)的方式實(shí)現(xiàn)。通過(guò)排污市場(chǎng)的發(fā)育積極推進(jìn)排污權(quán)交易，鼓勵(lì)企業(yè)保護(hù)環(huán)境，對(duì)保護(hù)環(huán)境做的好的企業(yè)可以給予一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。這樣就能確保排污企業(yè)污染處理設(shè)施的正常運(yùn)行，減少人為因素的環(huán)境違法行為，尤其是某些國(guó)有大中型重點(diǎn)污染企業(yè)由于污染治理設(shè)施陳舊和包袱過(guò)重等原因，環(huán)保設(shè)施處理能力與污染狀況不適應(yīng)，不能保證長(zhǎng)期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的，有必要首先對(duì)此類(lèi)企業(yè)實(shí)施環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)社會(huì)化、市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化，進(jìn)一步明確環(huán)境監(jiān)管部門(mén)、生產(chǎn)企業(yè)、環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)公司三方的地位和責(zé)任，進(jìn)一步促使企業(yè)自身不斷提高污染治理水平。

3、我國(guó)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題改善之公眾參與完善

公眾參與是多中心治理中很重要的一個(gè)部分，公眾參與環(huán)境保護(hù)是通過(guò)社會(huì)公眾的力量，影響政府的環(huán)境決策，維護(hù)自己的權(quán)益，保護(hù)我們共同生活的環(huán)境。完善公眾參與制度，對(duì)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法能夠起到有力的監(jiān)督與影響作用，使政府在作出環(huán)境監(jiān)督管理行為的時(shí)候考慮到多方面的因素，以作出更為合理和正確的決定。

（1）完善公眾參與的立法，為公眾參與環(huán)境執(zhí)法提供法律依據(jù)。

目前，在我國(guó)實(shí)體法中直接對(duì)公眾參與的規(guī)定較少，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與的規(guī)定相對(duì)明確，但該法只是部門(mén)規(guī)章，其法律效力不高，真正的作用也不十分明顯。我國(guó)應(yīng)該在具有更高效力的法律中，規(guī)定公眾參與的內(nèi)容，從而明確環(huán)境執(zhí)法中公眾參與的權(quán)利和義務(wù)。

（2）完善公眾參與機(jī)制，使公眾能夠全面參與環(huán)境保護(hù)。

公眾參與制度要真正發(fā)揮作用，必須是公眾的環(huán)境保護(hù)全面參與，包括預(yù)案參與、過(guò)程參與、末端參與和行為參與在內(nèi)的全過(guò)程參與。公眾環(huán)境保護(hù)的過(guò)程就是公民環(huán)境權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。我們應(yīng)當(dāng)建立起一個(gè)全面的公眾的機(jī)制，包括知情機(jī)制、表達(dá)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及訴訟機(jī)制等，使得公眾參與在環(huán)境保護(hù)的決策、實(shí)施等各方面的參與過(guò)程中能夠全面發(fā)揮作用。

（作者單位：西南大學(xué)法學(xué)院）