寧波市地方融資平臺(tái)的現(xiàn)狀

地方融資平臺(tái)是地方政府及其部門(mén)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或者注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)的形式設(shè)立的，具有政府公益性項(xiàng)目投融資的功能，是擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，地方政府設(shè)立了以城投、開(kāi)投等命名的公司。地方融資平臺(tái)通過(guò)多種融資渠道，為地方建設(shè)籌集大量資金，保證其順利進(jìn)行，另一方面，隨著擴(kuò)大內(nèi)需政策的深化，地方融資平臺(tái)相繼暴露出負(fù)債率高、地方政府違規(guī)擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)隱患。

通過(guò)表1調(diào)研資料顯示，寧波市城投和鎮(zhèn)海區(qū)城投都參與商業(yè)運(yùn)作，以市場(chǎng)投資獲取收益。寧波市城投公司旗下設(shè)立諸多子公司，其中包括上市公司，以市場(chǎng)運(yùn)作的方式，承建盈利性較高的房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目；鎮(zhèn)海城建投資有限公司更是在很大程度上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)化運(yùn)作公司。地方融資平臺(tái)的上述轉(zhuǎn)變違背了其設(shè)立的承建城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的初衷，盈利性取代公益性的趨勢(shì)明顯。各城投公司以政府的財(cái)政撥款為啟動(dòng)資金或是項(xiàng)目建設(shè)資金，承建盈利性項(xiàng)目，謀取較大的市場(chǎng)收益。

地方政府融資平臺(tái)所引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)

·地方融資平臺(tái)的負(fù)債現(xiàn)實(shí)與償債風(fēng)險(xiǎn)

地方融資平臺(tái)通常由政府劃撥土地、提供啟動(dòng)資金，以政府財(cái)政為擔(dān)保，為政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目進(jìn)行融資。其本身缺乏營(yíng)業(yè)收入和充足的固定資產(chǎn)，融資的大部分資金用于收益較少甚至為零的公共建設(shè)項(xiàng)目，致使其根本無(wú)力履行償債義務(wù)，加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的地方融資平臺(tái)普遍呈現(xiàn)資不抵債的情況，其資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)100%，而不斷增加的負(fù)債使得政府已經(jīng)無(wú)暇顧及公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，只能勉強(qiáng)控制地方融資平臺(tái)所負(fù)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一旦財(cái)政收縮，經(jīng)濟(jì)衰退，地方融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將一觸即發(fā)。

·地方政府融資平臺(tái)資金償還主體不明

在融資平臺(tái)的運(yùn)作過(guò)程中，信息不透明是個(gè)很大的問(wèn)題，導(dǎo)致借貸市場(chǎng)的信息不對(duì)稱(chēng)。一方面，融資平臺(tái)的運(yùn)作普遍的有非專(zhuān)業(yè)的政府干部介入，資金借貸有政府出具有效的擔(dān)保函，這在一定程度上混淆了融資平臺(tái)的性質(zhì)，對(duì)內(nèi)造成其管理的混亂，公司逃避自身的還款義務(wù)，對(duì)外使銀行無(wú)法確定債務(wù)主體，加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面，由于融資平臺(tái)信息的不透明，導(dǎo)致銀行無(wú)法準(zhǔn)確衡量融資平臺(tái)的借貸能力，跟蹤其借貸資金與投資項(xiàng)目的實(shí)施情況，準(zhǔn)確把握資金動(dòng)向，保證資金的合理使用。

·地方政府融資平臺(tái)規(guī)劃及管理風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)缺乏完整的體系，以支撐其自身的維持，健康的運(yùn)營(yíng)。根據(jù)寧波市的情況看，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一、融資平臺(tái)的設(shè)立缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃；其二、融資平臺(tái)的內(nèi)部運(yùn)營(yíng)欠缺有效的監(jiān)管。就寧波市看，融資平臺(tái)多根據(jù)項(xiàng)目需要而建，或分批分段承包，或跨區(qū)承建，各自融資，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃，出現(xiàn)項(xiàng)目重疊，融資交叉的情況，不利于資源的有效合理利用。此外，融資平臺(tái)對(duì)于資金流向和使用缺乏適當(dāng)?shù)墓芾?，未能?duì)項(xiàng)目所用資金進(jìn)行全程監(jiān)管，以保證融資資金用到實(shí)處。

實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)

·擴(kuò)大融資平臺(tái)項(xiàng)目范圍實(shí)現(xiàn)收益與還債的雙贏

地方政府融資平臺(tái)負(fù)債率高，其根本的原因在于投資范圍多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性項(xiàng)目，缺乏基本的收益來(lái)源。地方融資平臺(tái)作為具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，擁有把握市場(chǎng)信息，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的能力。在保證地方融資平臺(tái)公益性的同時(shí)，拓展其他收益更高、回收周期更短的項(xiàng)目，一定意義上實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)的商業(yè)化轉(zhuǎn)型，不僅可以保證融資平臺(tái)的正常運(yùn)作，同時(shí)，可以很大程度減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

·保證資金流向的透明度合理降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

據(jù)央行有關(guān)調(diào)研顯示，地方政府融資平臺(tái)總體負(fù)債率高，且透明度較低，銀行對(duì)于借貸資金無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)管，存在較大的隱形金融風(fēng)險(xiǎn)。由于地方融資平臺(tái)對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目前期的可行性分析，中期的資金管理，項(xiàng)目后期的收益清算和債務(wù)清償缺乏明確的計(jì)劃，導(dǎo)致銀行只能依靠政府信譽(yù)實(shí)施貸款。而在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中，即使融資平臺(tái)將銀行貸款資金挪用，不用于相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)，銀行亦無(wú)從得知。為保證資金的合理利用降低銀行的借貸風(fēng)險(xiǎn)，地方融資平臺(tái)信息透明化勢(shì)在必行。

·市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)地方融資平臺(tái)多重監(jiān)管

商業(yè)化地方政府融資平臺(tái)自身的利益訴求，導(dǎo)致其自動(dòng)監(jiān)管。地方政府融資平臺(tái)的商業(yè)化運(yùn)作，需要合理的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，保障市場(chǎng)化的順利進(jìn)行。另一方面，政府有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督與規(guī)范性文件的出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有效的被動(dòng)監(jiān)管。地方政府針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建立地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，明確地方政府與其角色分工，實(shí)現(xiàn)合理的借貸還款機(jī)制。同時(shí)，配合出臺(tái)相關(guān)的規(guī)范性文件，對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行清理。

（作者單位：寧波大學(xué)）