在社會的轉(zhuǎn)軌、制度的變遷以及國內(nèi)外環(huán)境的影響下，公民權(quán)利意識的覺醒、法治觀念的增強也使得公民來越多地參與到社會公共事務(wù)的管理中。除行政訴訟、行政復(fù)議作為基礎(chǔ)性糾紛解決機制外，信訪亦日益成為一種解決行政糾紛的重要途徑，其使用頻率、關(guān)注度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了行政訴訟、行政復(fù)議。隨著“信訪洪峰”的到來，社會對信訪的期望已使其不堪重負(fù)，不僅難以繼續(xù)維系其糾紛解決之功能，反而成為社會穩(wěn)定的隱患。

“信訪洪峰”現(xiàn)象的原因分析

·基于非制度的層面分析

從經(jīng)紀(jì)人的角度來說，信訪不收取費用，基于成本考慮民眾更多地選擇信訪；而行政訴訟則需要花錢聘請律師、申請鑒定等等。從社會人的角度來說，信訪工作是具有傳統(tǒng)性的。并且?guī)缀跛械男旁L人的潛意識里都有一種清官情緒，即使是面對法院己經(jīng)判決生效的裁判文書，信訪人仍意欲通過信訪渠道來改變其敗訴的現(xiàn)狀。

·基于制度層面分析

1、信訪救濟的范圍廣，形式多樣

信訪范圍寬泛。根據(jù)規(guī)定，信訪事項幾乎涉及到公共行政和公共管理的各個領(lǐng)域。而行政復(fù)議、行政訴訟的事項均有其各自的范圍。信訪可以采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式。行政復(fù)議可以采取書面申請和口頭申請。行政訴訟則必須以書面形式進行，才能引起行政訴訟程序的開始。

2、信訪人沒有資格條件的限制

國務(wù)院《信訪條例》中并沒有對信訪人的資格條件進行限制。而行政復(fù)議和行政訴訟都要求申請人合格，都要求與具體行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織才能夠申請行政復(fù)議和提起行政訴訟。

3、信訪的程序相對簡單

信訪機構(gòu)在接到上訪人提出的上訪事項，即可受理、交辦或轉(zhuǎn)送，進入辦理階段。行政復(fù)議可以采取書面申請和口頭申請，必要時可以調(diào)查，聽取申請人、被申請人和第三人的意見，還可采取聽證的方式。行政訴訟則要在規(guī)定日期內(nèi)立案審查、要被申請人或被告提出答復(fù)或答辯，然后再書面審查或開庭審理。

“信訪洪峰”造成的消極影響

國家創(chuàng)設(shè)信訪制度的目的，是為了發(fā)揮它在反映民情民意、進行民主監(jiān)督、化解社會矛盾和沖突等方面的功能。但是我國的信訪的現(xiàn)實運行已遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了其最初的制度設(shè)計，并且造成了負(fù)面影響：第一，大量群眾選擇信訪來進行維權(quán)，造成行政復(fù)議、行政訴訟資源閑置。第二，破壞我國的司法獨立，擾亂司法正常程序，消解司法權(quán)威。第三，在政治成本方面，大量的上訪也導(dǎo)致黨政機關(guān)政治信任的缺失。

對我國行政救濟制度建設(shè)的啟示

基于對信訪問題原因和負(fù)面影響的分析，筆者認(rèn)為，為完善我國行政救濟制度建設(shè)，應(yīng)做到以下幾點：

·加強法制建設(shè)，完善法律法規(guī)

為維護司法的獨立性，鞏固司法權(quán)威，我們需要通過法律分清信訪、行政復(fù)議和行政訴訟的職責(zé)，理清渠道，各司其職，不越位不缺位。限制信訪的范圍，重塑信訪的功能，規(guī)范信訪程序，充分發(fā)揮其疏通、引導(dǎo)的作用，盡可能將各種爭議引入正規(guī)的復(fù)議環(huán)節(jié)或訴訟環(huán)節(jié)。

·完善行政復(fù)議和行政訴訟制度

擴大行政復(fù)議的受案范圍，降低行政復(fù)議和行政訴訟的的門檻。立足于公正解決行政糾紛的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)允許所有的行政行為都可以申請行政復(fù)議，使之與行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定相互銜接和協(xié)調(diào)。降低訴訟成本，簡化受理程序、申請程序，并且要強化執(zhí)行力度。

·建立信訪、行政復(fù)議、行政訴訟協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機制

行政復(fù)議與行政訴訟的銜接已有了法律的相關(guān)規(guī)定。信訪和行政復(fù)議之間的銜接已成為研究重點。首先要實現(xiàn)信訪規(guī)則化運作，明確二者受案范圍的關(guān)系、流轉(zhuǎn)機制和信訪的終止情形。完善復(fù)議制度以增強復(fù)議的公正性和公信力，提高行政復(fù)議的效能和吸引力。在此基礎(chǔ)上要加強信訪部門和行政復(fù)議工作機構(gòu)的聯(lián)系，積極引導(dǎo)行政爭議進入復(fù)議程序，進一步分清職責(zé)，各司其職并相互聯(lián)動。

·擴大宣傳，鼓勵民眾選擇行政復(fù)議和行政訴訟的救濟途徑

接待信訪的部門、復(fù)議機關(guān)或法院應(yīng)告知當(dāng)事人救濟途徑。接待信訪的部門在信訪中遇到可以通過行政復(fù)議、行政訴訟解決的問題，應(yīng)向上訪人宣傳行政復(fù)議、行政訴訟有關(guān)知識，鼓勵和引導(dǎo)上訪人去申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，既減輕自身工作壓力，又有利于當(dāng)事人有效解決問題。

（作者單位：華中師范大學(xué)）