我國(guó)農(nóng)村基層自治的發(fā)展過(guò)程

在我國(guó)，我國(guó)農(nóng)村基層自治始于20世紀(jì)90年代。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從20世紀(jì)80年代開(kāi)始逐步實(shí)施，中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，農(nóng)民有了獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，社會(huì)結(jié)構(gòu)也開(kāi)始多樣化。在此情況下，政府推行了一系列的措施對(duì)農(nóng)村政權(quán)進(jìn)行改革，包括人民公社的政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府和推行村民自治，通過(guò)由村民選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)，讓廣大農(nóng)民群眾進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。1987年，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，村民自治開(kāi)始有了法律和制度的保障。1992年，民政部確定了民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督為村民自治的基本內(nèi)容，并規(guī)定了民主選舉的程序和規(guī)則，包括候選人的產(chǎn)生由村民直接提名，并進(jìn)行預(yù)選確定正式候選人;選舉的方式實(shí)行一人一票的直接選舉，以無(wú)記名的方式差額選舉，秘密劃票后當(dāng)場(chǎng)公布選舉結(jié)果等。這些程序和規(guī)則使村民自治有了更多民主的因素，成為中國(guó)農(nóng)村基層自治的開(kāi)端。1998年，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，用法律的形式將民主選舉的規(guī)則固定下來(lái)，并加入了村民代表會(huì)議、村務(wù)公開(kāi)等內(nèi)容，為村民自治的提供了更為具體和有效的法律保障。2001年，云南省村委會(huì)直接選舉的實(shí)行，標(biāo)志著村民自治在形式上普及全國(guó)。

我國(guó)農(nóng)村基層自治模式出現(xiàn)的問(wèn)題

縱觀轉(zhuǎn)型期我國(guó)農(nóng)村基層自治的發(fā)展歷程:我國(guó)農(nóng)村基層自治從村民自治開(kāi)始，從村級(jí)選舉逐步上升到鄉(xiāng)級(jí)選舉；從民主選舉逐步擴(kuò)展到民主決策、民主管理和民主監(jiān)督;從社會(huì)層面逐步延伸到政治層面，從單一的方式逐步豐富為多樣立體的系統(tǒng)。但仍存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

·基層自治模式主體功能的削弱

基層自治模式的產(chǎn)生最初是為了完善村民自治而作出的適應(yīng)性變革。這種具有自發(fā)性和誘導(dǎo)性的改革，在得到自上而下的肯定并大力推進(jìn)以后，便具有了更多的“人為設(shè)計(jì)”和國(guó)家權(quán)力推動(dòng)的性質(zhì)。雖然自上而下地支持和推動(dòng)，對(duì)于保證廣大村民更為主動(dòng)參與和模式推進(jìn)的有序性具有重要作用，但是以動(dòng)員式或行政方式控制的模式運(yùn)行也容易充斥行政意志，或以組織意圖掩蓋民意選擇，或偏離基層實(shí)際，反而削弱農(nóng)民群眾的主體地位，降低農(nóng)民群眾對(duì)模式的主導(dǎo)能力，打擊農(nóng)村群眾參與的積極性。從某種意義上說(shuō)，農(nóng)村基層自治模式的創(chuàng)新與實(shí)施，在一定程度上緩和了農(nóng)村的社會(huì)矛盾，但是并沒(méi)有完全化解矛盾，廣大農(nóng)民群眾的主體地位也并沒(méi)有因模式的實(shí)施而完全的確立。筆者認(rèn)為，村民自治從本源上，應(yīng)當(dāng)是自下而上的一種模式，正如一些學(xué)者所言：“地方自治，非國(guó)家之直接行政，乃于國(guó)家監(jiān)督之下，由地方自治團(tuán)體，使其自己獨(dú)立意志，而處理其區(qū)域事務(wù)之謂。”“一群生活在某一特定區(qū)域的居民，基于生活上的共同需要，在國(guó)家憲法和法律的監(jiān)督之下，通過(guò)選舉的形態(tài)，推舉議員組成議會(huì)，依據(jù)自己的意思，運(yùn)用地方上的財(cái)力與資源，謀求地方發(fā)展等，謂之地方自治?！痹谝粋€(gè)統(tǒng)一的國(guó)家前提下，充分發(fā)揮地方自治，在國(guó)家的監(jiān)督下，這種以自下而上的自治模式才是地方自治的發(fā)展形態(tài)。

·基層自治模式自身的弊端

第一，自上而下的模式導(dǎo)致在一些基本制度的設(shè)計(jì)下存在隱患。以村務(wù)監(jiān)督制度為例:村務(wù)監(jiān)督制度規(guī)定對(duì)重大事項(xiàng)實(shí)行決策聽(tīng)證，但何事為“重大”并沒(méi)有說(shuō)明，這就給監(jiān)督的落實(shí)提出了難題。相反，自下而上的模式是一種自發(fā)形成的，那么該制度在自發(fā)形成的過(guò)程中必然針對(duì)“重大”問(wèn)題上，在實(shí)踐中形成一種默契式的解決辦法。

第二，雖然農(nóng)村基層自治的制度是以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的適應(yīng)性變革。然而在自下而上的模式中，這種變革往往僅關(guān)注解決問(wèn)題的針對(duì)性，而缺乏對(duì)問(wèn)題的延展性和后續(xù)性的關(guān)注，使問(wèn)題的解決不夠徹底。配套制度的缺乏，為新問(wèn)題的出現(xiàn)留下了隱患。

·基層自治模式的合法性質(zhì)疑

農(nóng)村基層自治的現(xiàn)有模式都是從實(shí)踐出發(fā)而形成的，具有很強(qiáng)的創(chuàng)新性，這也使其不可避免的面臨著如何與現(xiàn)有法律法規(guī)接軌的問(wèn)題。雖然“公推直選”的實(shí)踐得到了黨的十六屆四中全會(huì)和十七大報(bào)告所提供的政策支持，但因?yàn)橛?990年6月頒布實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》嚴(yán)重滯后于基層黨內(nèi)選舉改革的實(shí)際情況，使“公推直選”處于違法違規(guī)狀態(tài)。當(dāng)然，規(guī)章制度滯后于基層自治實(shí)踐中的自發(fā)性變革是難以避免的，但如不及時(shí)解決，對(duì)農(nóng)村基層自治模式的平穩(wěn)運(yùn)行和進(jìn)一步創(chuàng)新是極為不利的。

基層自治模式的展望

·漸進(jìn)式發(fā)展

漸進(jìn)式政治改革是中國(guó)政治改革的優(yōu)選之路，改革過(guò)程是一個(gè)通過(guò)試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)循序漸進(jìn)地、分階段地、由局部到整體逐步展開(kāi)的過(guò)程，改革進(jìn)程是先易后難、先量變后質(zhì)變、先微觀后宏觀的不斷取得突破性進(jìn)展的進(jìn)程。俞可平教授也指出，中國(guó)民主的發(fā)展是一種“增量”的發(fā)展，是在原有的基礎(chǔ)上有新的突破，形成一種新的增長(zhǎng)，是對(duì)“存量”的增加，是由量變到質(zhì)變的發(fā)展。農(nóng)村基層民主建設(shè)作為中國(guó)政治體制改革的重要組成部分和突破口，自然也將遵循一條漸進(jìn)式發(fā)展之路。

·基層自治模式的趨勢(shì)

1、主體明確化。根據(jù)人民主權(quán)原則，權(quán)利擁有者通過(guò)對(duì)選舉權(quán)的使用所進(jìn)行的授權(quán)是一切權(quán)力的來(lái)源?！稇椃ā返诙l規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！边@就從法律上規(guī)定了村民個(gè)體在基層自治中的主體地位。因此，必須明確農(nóng)村基層自治的主體是村民個(gè)人。

2、結(jié)構(gòu)立體化。農(nóng)村基層自治結(jié)構(gòu)的立體化主要指廣大農(nóng)民群眾民主參與的方式和渠道的多樣化。參與方式的多樣化具體是指民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督以及其他民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式能夠全面協(xié)調(diào)的發(fā)展。參與渠道的多樣化具體指隨著農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變和各種利益集團(tuán)的興起，使農(nóng)民可以通過(guò)村委會(huì)、婦聯(lián)、行會(huì)、宗族以及社團(tuán)等各種行政性或非行政性的組織或社團(tuán)來(lái)表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身的民主權(quán)利。

3、形式法制化。形式的法制化是指隨著我國(guó)關(guān)于農(nóng)村基層自治的法律體系的不斷完善，使農(nóng)村基層自治模式構(gòu)建和運(yùn)行能夠制度化、法制化，其各項(xiàng)措施和制度的運(yùn)行有法可依，并具有相應(yīng)的穩(wěn)定性和有效性。農(nóng)村基層自治所要解決的首要問(wèn)題就是農(nóng)民和國(guó)家如何進(jìn)行一種良性的互動(dòng)?這就需要法律的調(diào)節(jié)。相對(duì)于帶有更多人為因素和強(qiáng)制力的行政性手段，法制手段則更具有客觀性和穩(wěn)定性。

那么如何找到這樣一個(gè)完美的框框以使農(nóng)民和國(guó)家的良險(xiǎn)互動(dòng)達(dá)到一個(gè)穩(wěn)定均衡的狀態(tài)呢?可以說(shuō)是沒(méi)有的，即使有也只是暫時(shí)的均衡。因?yàn)檗r(nóng)民和國(guó)家的互動(dòng)是一個(gè)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而變化的過(guò)程，而法律法規(guī)的時(shí)效性是不允許其存在的。我們需要是的法律法規(guī)調(diào)節(jié)作用的靈敏性，也就是要保持法律、法規(guī)和制度形成的開(kāi)放性和適應(yīng)性。問(wèn)題的關(guān)鍵不是形成一部怎么樣的法律，而是這部法律如何形成。農(nóng)村基層自治的法制化進(jìn)程需要一個(gè)開(kāi)放的立法程序來(lái)調(diào)節(jié)基層自治中各行為主體之間的矛盾，從而在法制化的保障之下維護(hù)各自的權(quán)利。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）