摘要：目前，城中村現(xiàn)象伴隨我國城市化進(jìn)程的加速已成為城市發(fā)展的癥結(jié)所在，對城中村的改造成為城市建設(shè)的重要組成部分。如何既通過合理的方式為城市發(fā)展提供必需的土地，又避免商業(yè)地產(chǎn)級差地租所造成的“城市空心化”及“城市社會(huì)層級分化”是擺在城市土地管理者和規(guī)劃者案頭的核心問題。本文在對城中村改造的相關(guān)概念進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，探討了我國大多數(shù)城市在城中村改造過程中所遭遇的土地改造現(xiàn)狀和問題，以期為提高城中村改造效果提供有效的指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：城中村；土地改造；現(xiàn)狀；問題；

一、“城中村”改造的相關(guān)概念及基本模式

作為近年來城市建設(shè)中的熱點(diǎn)名詞，“城中村”已經(jīng)成為城市化過程中出現(xiàn)的一種普遍現(xiàn)象。廣義而言，“城中村”是指那些農(nóng)村土地納入城市總體規(guī)劃發(fā)展區(qū)之內(nèi)，農(nóng)業(yè)用地很少或基本沒有，居民已基本實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化轉(zhuǎn)業(yè)，村莊也業(yè)已轉(zhuǎn)制為城市建設(shè)的社區(qū)部落，其一般涉及兩個(gè)方面：其一是其處于城市之中，其二是其還保留著使用集體土地、以村委會(huì)為組織形式的行政居住村落等農(nóng)村體制特征。

“城中村”的改造是指對城市中的行政居住村村民所有的合法住宅、村內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施、文物古跡、工業(yè)廠房、違章建筑等實(shí)施的城市化改造。中國擁有廣袤的農(nóng)村，而不同地域的農(nóng)村又各具特點(diǎn)，因此，從全國范圍來看，受限于各城中村地理位置、歷史沿革、風(fēng)俗習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況等情況的差異，決定了城中村改造模式的多樣性和復(fù)雜性。其中，政府改造模式是由地方政府作為城中村改造活動(dòng)的主體和責(zé)任人，由其全面負(fù)責(zé)改造政策及方案的制定和實(shí)施，包攬與“城中村”改造相關(guān)的所有工作的一種改造模式。針對中國目前土地所有制狀況，政府改造模式是當(dāng)前我國最為普遍的“城中村”改造模式；村民自我改造模式是指當(dāng)?shù)卣疅o須投入財(cái)政資金，僅通過制定優(yōu)惠的“城中村”改造政策對改造活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)，由“城中村”村民通過民主協(xié)商和集體討論的形式?jīng)Q定與本村改造相關(guān)的所有方案。村民自我改造模式的資金主要通過村委會(huì)自動(dòng)籌集，并輔以自我安置、自行補(bǔ)償?shù)仍瓌t完成改造任務(wù)；由村民和開發(fā)商聯(lián)合開展的“城中村”開發(fā)是在村民自我改造模式的基礎(chǔ)上，通過引入市場機(jī)制，借助開發(fā)商雄厚的資金和技術(shù)實(shí)力以及豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，合作完成的城中村改造模式，此種模式的順利進(jìn)行必須依賴于村民與開發(fā)商簽訂合作協(xié)議，明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；最后一種以開發(fā)商為開發(fā)主體的“城中村”改造模式是通過市場招標(biāo)機(jī)制引進(jìn)有實(shí)力的開發(fā)商，并以其為主導(dǎo)推行的“城中村”改造模式。最后一種市場化改造模式因?yàn)橥黄屏苏Y金的局限性，有利于財(cái)政資金的優(yōu)化配置，并且可以避免行政力量的介入，維護(hù)了市場競爭機(jī)制的獨(dú)立性，開發(fā)商據(jù)此可以因地制宜地設(shè)計(jì)各村的改造方案，減少社會(huì)問題。

二、“城中村”土地改造過程中產(chǎn)生的問題

由于土地和房屋歸屬權(quán)的復(fù)雜性決定了“城中村”土地改造過程中必將遭遇諸多問題，主要有以下四點(diǎn)：

（一）“城中村”集體資產(chǎn)的量化和處置問題

“城中村”集體資產(chǎn)包括土地、經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)以及鄉(xiāng)留存四種形式，其中，以村集體所有權(quán)為特征的經(jīng)營性資產(chǎn)理應(yīng)被納入清核范疇，作為村集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處理，而土地是否應(yīng)作為集體財(cái)產(chǎn)納入清核范疇則存在爭議。因?yàn)榇寮w土地在使用形態(tài)上分為農(nóng)民宅基地、耕地和村辦企業(yè)用地三種，其中，村辦企業(yè)用地可作為集體資產(chǎn)進(jìn)行清核，但是宅基地和耕地則較為復(fù)雜，若將兩者納入集體資產(chǎn)清核范疇則等于實(shí)際占有的農(nóng)民無償獲得了集體財(cái)產(chǎn)，由于占有量的不平衡將激起村民對土地的爭奪，引發(fā)群眾矛盾；而作為鄉(xiāng)留存則因?yàn)榉N類繁多、賬目不清而無法清核。

（二）土地產(chǎn)權(quán)制度問題

“城中村”形成的基本原因是產(chǎn)權(quán)集體所有，土地產(chǎn)權(quán)制度是其居住環(huán)境問題形成的根源。由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸集體所有，因此，在城市化過程中，國家可以征用作為農(nóng)民生產(chǎn)資料的農(nóng)用地，但是在此過程中卻難以征用作為農(nóng)民生活資料的宅基地，也正因?yàn)榇?，房地產(chǎn)開發(fā)商無法介入“城中村”的整體性商業(yè)開發(fā)，而只能留給村民進(jìn)行分散的粗放型開發(fā)。因此，對村民資產(chǎn)進(jìn)行清查是“城中村”改造過程中必須面對的首要工作，其直接關(guān)系到集體村民所擁有的財(cái)產(chǎn)總額，也是每個(gè)村民能夠獲得多少收益的根本依據(jù)。

（三）拆遷補(bǔ)償估價(jià)不公平問題

“城中村”具有城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，村民在獲知改造信息之后總是見縫插針地建筑房屋以期獲得更多的拆遷補(bǔ)償，這給改造客體的估價(jià)帶來了難度，若根據(jù)拆遷人單方面主觀制定的拆遷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，則會(huì)因?yàn)橘r償偏高造成改造投資加大，而偏低則村民又無法接受。

（四）外來人口居住問題

“城中村”的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)決定了居住于其中的大量低收入和外來人口所面臨的居住問題。外來人口是目前城市建設(shè)中不可忽視的力量，很大程度上推動(dòng)著城市建設(shè)的發(fā)展，但是由于收入低，這些外來人口僅能承受每個(gè)月百元的房租費(fèi)。一旦“城中村”改造完成后將帶來房租的上漲，超過這批低收入外來人口的承受能力后將使他們失去繼續(xù)租住的能力，從而造成城市地理社會(huì)階級的分化，給社會(huì)穩(wěn)定帶來威脅。

三、結(jié)語

“城中村”改造是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到大量利益關(guān)系，關(guān)系到城市穩(wěn)定和社會(huì)和諧，因此，對于“城中村”改造必須謹(jǐn)慎為之，既要根據(jù)城市未來發(fā)展方向確定其改造目標(biāo)和方向，又要根據(jù)“城中村”的個(gè)體特征，在具體改造措施上實(shí)行“一村一政策”的改造策略。在改造中，政府、投資者和村集體等改造主體必須明確各自的責(zé)任，充分保障村民的知情權(quán)和參與權(quán)，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，有效避免利益沖突。此外，要注重村落歷史文化的傳承和延續(xù)，在改造過程中立足于史料，將歷史信息和“城中村”的文化內(nèi)涵以全新的形式表現(xiàn)出來，防止文化被割裂和“千城一面”現(xiàn)象的產(chǎn)生。最后，還要注重對居民開展技能培訓(xùn)，使其更好地適應(yīng)城市生活，向城市居民的角色轉(zhuǎn)變。