摘要：作為人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地資源是一國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各行各業(yè)發(fā)展的先決條件，合理地開(kāi)發(fā)和使用土地，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置對(duì)我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展皆具有深遠(yuǎn)意義。然而，當(dāng)前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度所存在的缺陷導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制和政府監(jiān)管在土地出讓領(lǐng)域雙重失靈，從而引發(fā)了房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格大幅度波動(dòng)等一系列嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。本文探討了我國(guó)現(xiàn)行土地出讓制度存在的缺陷及各方利益博弈關(guān)系，并嘗試性地提出了相關(guān)改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；制度缺陷；利益博弈；

土地資源是人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)各行各業(yè)發(fā)展的先決條件，作為世界人口大國(guó)，土地資源的開(kāi)發(fā)和利用對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定具有決定性的作用。根據(jù)土地所有權(quán)類型的不同，可以將我國(guó)的土地分為國(guó)家所有的土地和農(nóng)民集體所有的土地兩大類。根據(jù)地理位置的不同，又可以將我國(guó)土地分為城市土地和農(nóng)村土地。我國(guó)根據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則建立土地市場(chǎng)制度，將土地市場(chǎng)分為二級(jí)運(yùn)行模式：一級(jí)市場(chǎng)指土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，是指政府有償和有期限出讓土地使用權(quán)的市場(chǎng)；二級(jí)市場(chǎng)是指土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。本文主要探討一級(jí)市場(chǎng)中的土地流轉(zhuǎn)制度。

一、城市土地使用權(quán)出讓的含義及出讓方式

土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家以土地所有者的身份按照土地利用的總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設(shè)用地規(guī)劃將國(guó)有土地的使用權(quán)在一定的年限以內(nèi)讓與土地的使用者，并且由土地的使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為，其實(shí)現(xiàn)了土地使用權(quán)由土地所有者向土地使用者的縱向轉(zhuǎn)移。目前，協(xié)議出讓、拍賣出讓、招標(biāo)出讓和掛牌出讓是我國(guó)土地使用權(quán)有償出讓的四種主要形式。其中，協(xié)議出讓是政府或者政府所委托的土地管理部門作為出讓方與所選定的受讓方通過(guò)協(xié)商用地的價(jià)格和條件，最終達(dá)成協(xié)議，簽訂土地使用權(quán)出讓合同的行為。協(xié)議方式適用于一些如市政工程、公益事業(yè)等需要加以扶持的部門或者單位的用地；招標(biāo)方式適用于商品住宅和部分商辦等經(jīng)營(yíng)性用地；掛牌出讓是指市、縣人民政府的土地行政主管部門發(fā)布掛牌公告，按照公告所規(guī)定的期限將擬出讓的土地條件在指定的土地交易場(chǎng)所掛牌公布，接受競(jìng)買人的報(bào)價(jià)并且申請(qǐng)并更新掛牌價(jià)格，根據(jù)掛牌期限截止之時(shí)的出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。掛牌方式具備了拍賣和招標(biāo)兩種出讓方式的優(yōu)點(diǎn)，是近幾年逐漸采用的新型出讓方式。

二、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度存在的缺陷及利益博弈分析

我國(guó)現(xiàn)行的城市土地流轉(zhuǎn)制度是以土地使用權(quán)為基礎(chǔ)，土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離。盡管土地流轉(zhuǎn)制度的改革為我國(guó)城市發(fā)展提供了大量的資金支持，但是其自身所存在的弊端卻在近年來(lái)逐漸顯現(xiàn)。

（一）土地出讓金的收繳方式導(dǎo)致政府短期行為，以地生財(cái)，尋租泛濫。我國(guó)目前的土地出讓制度下，根據(jù)土地用途的不同，土地使用權(quán)出讓的最高年限也不同，土地出讓金往往一次性繳清，加上我國(guó)官員實(shí)行任期制，這種土地出讓金的收繳方式容易導(dǎo)致政府的尋租行為。

（二）土地出讓價(jià)格無(wú)法準(zhǔn)確反映土地的真實(shí)價(jià)值。真實(shí)的土地價(jià)值要求將未來(lái)土地在出讓期內(nèi)土地使用權(quán)的供求關(guān)系全部體現(xiàn)在當(dāng)前的土地出讓價(jià)格當(dāng)中。然而，無(wú)論是當(dāng)?shù)卣€是土地的開(kāi)發(fā)商均不可能完全準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)出未來(lái)土地的使用權(quán)供求信息，前面所提到的政府的短期行為容易導(dǎo)致過(guò)量批地，城市規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)張和高地價(jià)的產(chǎn)生，從而背離土地的真實(shí)價(jià)值。

（三）土地出讓金分配比例失衡。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的土地法律制度，地方政府可以以公共利益為由征收土地，而所征收的土地絕大部分屬于農(nóng)民集體所有的土地，根據(jù)土地管理法的規(guī)定，被征收土地應(yīng)按照其原有用途給予補(bǔ)償，但是政府在土地一級(jí)市場(chǎng)中所獲得的土地出讓金遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民所獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失地農(nóng)民在現(xiàn)有的法律制度下無(wú)法充分享受土地增值所帶來(lái)的收益。

（四）土地出讓金管理混亂，土地出讓后續(xù)管理缺位。目前，我國(guó)土地出讓金實(shí)行收支兩條線管理制度，在收入管理方面，土地出讓金為地方專項(xiàng)收入，列入政府的基金預(yù)算；支出管理方面則首先繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和支付用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的專項(xiàng)支出，其余的部分則專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)等。上述劃分方式本沒(méi)有問(wèn)題，然而，由于缺乏有效監(jiān)督，作為預(yù)算收入，土地出讓金的收支管理不規(guī)范，在一些地方甚至成為了一些政府及部分官員謀私利的小金庫(kù)。

三、結(jié)語(yǔ)

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民屬于弱勢(shì)群體，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中分析各方利益博弈有利于完善現(xiàn)行制度建設(shè)，推進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程健康可持續(xù)向前發(fā)展。

在現(xiàn)行體制下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要存在內(nèi)在自發(fā)流轉(zhuǎn)和認(rèn)為加速流轉(zhuǎn)兩大機(jī)制，其中內(nèi)在自發(fā)流轉(zhuǎn)機(jī)制包括城市的離心力機(jī)制、農(nóng)村的梯度克服機(jī)制、“向心力”機(jī)制以及環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、趣味代替機(jī)制；認(rèn)為加速流轉(zhuǎn)機(jī)制包括價(jià)格激化機(jī)制、利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、投機(jī)分割機(jī)制和制度誘導(dǎo)機(jī)制。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)的主體原本完全可以自愿決定是否流轉(zhuǎn)以及以何種方式流轉(zhuǎn)，但是由于地方政府的介入，不尊重農(nóng)民的意愿，隨意改變土地承包關(guān)系從而產(chǎn)生與農(nóng)民之間的利益博弈，由于地方政府擁有行政權(quán)力，他們?cè)诓┺倪^(guò)程中往往取得優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致一些地方土地流轉(zhuǎn)工作的方式從“引導(dǎo)”變成了“逼迫”?；谥贫葘用娣治?，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，地方政府和農(nóng)民之間的利益博弈背后折射出了更加深刻的制度原因，由于缺乏有效的約束機(jī)制，為政府的示范行為提供了條件，現(xiàn)行制度所存在的政府壟斷以及土地收益所產(chǎn)生的巨大利益空間是誘發(fā)和激化地方政府追求土地利益最大化的行為取向。要達(dá)到兩者的理性博弈就要進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立有效的政府間的和約束機(jī)制，確保土地資源的優(yōu)化配置效率，保證新一輪農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。