關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國每年要產(chǎn)生將近1.6億噸垃圾，其中城市里人均生活垃圾的總產(chǎn)量是440公斤。在我國生活垃圾是人類產(chǎn)生的廢棄物，其主要零星的集中在城市周邊地區(qū)，分布廣泛易于再次利用，減少資源消耗。加強(qiáng)生活垃圾在循環(huán)管理中每項(xiàng)環(huán)節(jié)的立法，一方面可以從根本上制約生活垃圾的增加，另一方面也可以促進(jìn)垃圾再次利用率的提供，減少資源浪費(fèi)。

現(xiàn)階段我國大部分地區(qū)的垃圾收集渠道仍然以混合為主。采用填埋、堆肥和焚燒的方法進(jìn)行銷毀處理，其中填埋占了處理總量的90％以上?，F(xiàn)實(shí)生活中，由于垃圾的收集方式過于單一，讓垃圾在收集和再利用時(shí)的工作難度加大。其中包括垃圾處理廠的建設(shè)投資和運(yùn)行成本增高；垃圾的銷毀和降解達(dá)不到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)我國垃圾的回收利用的立法規(guī)定基本上處于空白狀態(tài)，這讓原本雜亂無章的處理方式，無疑是雪上加霜。我國不斷增長的人口數(shù)量以及我國目前傳統(tǒng)的城市生活垃圾管理方式，已經(jīng)不能滿足現(xiàn)階段人城市化進(jìn)程和人類健康生活的需要。

我國生活垃圾焚燒立法現(xiàn)狀

目前涉及我國有關(guān)城市生活垃圾焚燒監(jiān)督管理方面的立法包括法律、法規(guī)、各種國家標(biāo)準(zhǔn)、地方規(guī)章等其它規(guī)范性法律文件。從形式上看，我國已經(jīng)初步形成了相對完備的法律體系。

（一）法律規(guī)范。首先，《環(huán)境保護(hù)法》是我國環(huán)境保護(hù)的基本法，它確立的污染防治的基本原則和制度，是我國生活垃圾污染防治的首要依據(jù)和指導(dǎo)。其次，由全國人大常委會(huì)2004年修訂并通過的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》不僅明確規(guī)范了生活垃圾污染防治的主要負(fù)責(zé)單位和監(jiān)管措施，也在總則和分則中涉及到固體垃圾分類回收的具體規(guī)定(以下簡稱《固廢法》)?！豆虖U法》是我國防治固體廢物污染環(huán)境的一部基本法律，對我國生活垃圾環(huán)境污染的防治作出了專門的規(guī)定。

（二）行政法規(guī)和部門規(guī)章。國務(wù)院1992年頒布了《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，對單位和個(gè)人傾倒垃圾的時(shí)間、地點(diǎn)、方式給予了相關(guān)規(guī)定，并要求城市生活廢棄物應(yīng)當(dāng)逐步作到分類收集、運(yùn)輸和處理。2007年頒布的《城市生活垃圾管理辦法》確立了城市垃圾治理應(yīng)當(dāng)實(shí)行減量化、資源化、無害化和\"誰產(chǎn)生、誰依法負(fù)責(zé)\"的原則，并且規(guī)定對于垃圾處理應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行分類投放、收集和運(yùn)輸。

（三）其它規(guī)范性法律文件。2007年建設(shè)部修訂的《城市生活垃圾管理辦法》第三條中直接規(guī)定了垃圾的分類回收。地方立法上，2011年11月18日通過的《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》首次將經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)用到生活垃圾管理上，建立了城市對生活垃圾管理的創(chuàng)新性改革。2011年4月1日，《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》正式施行，預(yù)計(jì)在2012年建立完善的垃圾分類收集處理系統(tǒng)。2006年修改的《貴陽市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市條例》中也規(guī)定了地方城市對生活垃圾分類收集、分類運(yùn)輸和分類處理等的規(guī)范。

（四）相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)。國家環(huán)?？偩钟?002年實(shí)施的《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》對生活垃圾入廠要求和焚燒廠污染物排放限制等作出明確的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)。2009年國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局實(shí)施的《生活垃圾分類標(biāo)志》對城市生活垃圾給予了細(xì)致的劃分。2009年制定的《生活垃圾焚燒爐及余熱鍋爐》對進(jìn)入焚燒爐的生活垃圾種類作出規(guī)定。雖然，其沒有上升到國家立法的層面，但是其的產(chǎn)生標(biāo)志著我國對生活垃圾回收和銷毀中存在的漏洞問題，已經(jīng)引起了重視。2009年頒布的《生活垃圾焚燒處理工程技術(shù)規(guī)范》對垃圾焚燒廠的總體設(shè)計(jì)、垃圾接收、垃圾處理量等方面制定了具體的規(guī)定。

我國垃圾處理立法存在的缺陷

綜上所述，可見目前我國有關(guān)生活垃圾管理的法律法規(guī)種類非常龐雜，立法效力也是參差不齊。大部分立法所涉及到生活垃圾管理的規(guī)定，也只是給出了一個(gè)概括性的立法，一旦深入到具體的管理和救濟(jì)問題上就能發(fā)現(xiàn)仍有不足之處。

（一）城市生活垃圾管理的法律規(guī)定欠缺。首先，我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《城市生活垃圾管理辦法》都明確規(guī)定，對城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)逐步做到分類收集、運(yùn)輸和處理。但是目前我國大部分城市生活垃圾無論是居民的丟棄處置還是垃圾工廠回收，仍采取混合的收集方式，導(dǎo)致城市生活垃圾不能及時(shí)分類處理，使生活垃圾的利用率大大降低。其次，我國對收集到的生活垃圾在焚燒種類和有毒物質(zhì)排放的標(biāo)準(zhǔn)立法規(guī)范不明。一般法律上，只是規(guī)定生活垃圾的處理方式和超過規(guī)定排放時(shí)的主要責(zé)任承擔(dān)機(jī)構(gòu)。對違規(guī)處理垃圾的懲罰制度以及垃圾如何分類等問題欠缺規(guī)范。

（二）生活垃圾處理的基礎(chǔ)資金明顯不足。近幾年國家對環(huán)境問題日益重視，以及全球性環(huán)保要求的不斷提出，使垃圾資源化和再利用化的要求日趨明顯。我國在生活垃圾處理問題中，較為凸現(xiàn)的問題就是分類收集和安全處理垃圾的費(fèi)用不足。我國現(xiàn)在實(shí)行的生活垃圾管理收費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)是按照地方立法具體規(guī)定實(shí)行的。其中分為居民按每戶固定費(fèi)率收??；餐飲服務(wù)、食品加工銷售、美容美發(fā)等的工商戶按營業(yè)面積收費(fèi)；村委會(huì)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、學(xué)校、幼兒園、敬老院、工礦企業(yè)等按實(shí)際發(fā)生排放量計(jì)收?？墒牵S多大中城市里每年的垃圾處理實(shí)際費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出所征收的費(fèi)用。而這部分超出的費(fèi)用大部分時(shí)候是政府買單或者直接縮小城市垃圾管理的資金投入。中國是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合的\"二元式\"國家模式，鄉(xiāng)村對生活的垃圾的管理更是無法與城市相比。農(nóng)村生活垃圾的排放幾乎是無人管理局面，更別提資金投入。

（三）居民對垃圾安全處理意識(shí)非常薄弱。在國務(wù)院批轉(zhuǎn)進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見中提出，政府部門要要加強(qiáng)正面引導(dǎo)，提倡城市生活垃圾處理的各項(xiàng)政策措施及其成效，倡導(dǎo)綠色生活。其實(shí)現(xiàn)在無論是媒體報(bào)道還是政府的宣傳已經(jīng)在社會(huì)上引起了不小的關(guān)注?？墒?，由于國民對垃圾安全處理的意思只是停留在表面上，區(qū)域差異性也非常的大。

我國垃圾處理立法的完善

“節(jié)能減排，持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略”是21世紀(jì)的時(shí)代精神。中國在本世紀(jì)初期人口數(shù)量就已經(jīng)達(dá)到70億之眾。如此驚人的數(shù)量之后隱藏的將是一場能源戰(zhàn)爭的誕生。國生活垃圾人均數(shù)量并不算高，但是總量卻是不可忽視的。針對我國城市生活垃圾處理相關(guān)立法不完備的情況，并結(jié)合持續(xù)性經(jīng)濟(jì)增長和資源循環(huán)利用的理論從以下方面完善相關(guān)的立法：

（一）加強(qiáng)生活垃圾管理的立法。在現(xiàn)實(shí)生活中人類為了自身的生存與發(fā)展對自然階段的利用在所難免。但是，我們不能將經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立在對生活環(huán)境的破壞之上?？茖W(xué)循環(huán)的利用垃圾再生資源是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的核心手段。鑒于此，通過科學(xué)合理的立法手段，對我國現(xiàn)有立法的不足之處給出補(bǔ)充規(guī)定：

1、明確垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的立法。在我國相關(guān)的法律法規(guī)中對垃圾的分類處理問題都有宏觀上的規(guī)定，缺少具體的規(guī)定，使得在實(shí)際中操作不規(guī)范。在立法中可以結(jié)合國家發(fā)布的《生活垃圾分類標(biāo)志》中規(guī)定的垃圾種類，將生活垃圾劃分為可燃燒垃圾、可回收垃圾、不可回收垃圾以及有毒有害垃圾四種分類收集和處理。同時(shí)規(guī)定以物業(yè)管理機(jī)構(gòu)或居委會(huì)(街道辦事處)為工作主體，以一定的區(qū)域?yàn)榉秶?，制定《居民分類指欄》、《垃圾分類收集?xì)則》等宣傳手冊，定時(shí)定期的在區(qū)域內(nèi)宣傳教育。

2、制定抵押反饋垃圾處理制度。城市生活垃圾分類回收的首要階段，關(guān)系到垃圾分類制度推行的成敗。因此，我們不但要通過多樣化的渠道加強(qiáng)居民垃圾分類意識(shí)的責(zé)任，更重要的是結(jié)合有效的經(jīng)濟(jì)制度完善垃圾回收的工作。韓國在立法中規(guī)定企業(yè)必須預(yù)交企業(yè)在生產(chǎn)中，有可能出現(xiàn)的廢物垃圾的管理費(fèi)用。這部分費(fèi)用作為押金性質(zhì)在企業(yè)一個(gè)時(shí)期結(jié)束后，根據(jù)其對垃圾的回收情況的優(yōu)良給予退回或者沒收的政策。我國立法可以通過此類方式將經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼運(yùn)用到垃圾回收制度之中，通過經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)方式有效的完善垃圾安全處理問題。

（二）提高生活垃圾的回收利用水平。專家指出，紙袋的原材料是木材，塑料袋的原材料是原油。為生產(chǎn)美國人每年要用的購物袋，廠家需要耗盡1400萬顆樹木，或1200萬桶石油。生產(chǎn)紙袋所帶來空氣污染，要比生產(chǎn)塑料袋高70%。這些垃圾不僅要消耗大量的自然資源，還對我們的環(huán)境造成嚴(yán)重污染。德國是最早提出垃圾資源再生理論的國家。我國垃圾資源回收利用的立法基本上沒有涉及。在現(xiàn)實(shí)生活中很多垃圾是可以再回收利用的。因此在立法上明確分類垃圾收集和運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)，將分類的垃圾按照可利用回收進(jìn)行處理能較大的節(jié)省資源和空間。

（三）加大違規(guī)處理垃圾的懲罰制度。目前我國生活垃圾處理不善懲罰問題給予明確的法律規(guī)范，一般也只是參照《固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十四條，責(zé)令停止違法行為，限期改正，處1萬元以上10萬元以下罰款，執(zhí)行處理固體廢物進(jìn)行處罰規(guī)定。近期石家莊公布的《對違法運(yùn)輸處置建筑垃圾處罰規(guī)定》，對違法運(yùn)輸處置建筑垃圾的運(yùn)輸、傾倒等行為給予罰款規(guī)定。我國建立針對垃圾處理過程中違規(guī)處理垃圾所要承擔(dān)責(zé)任的立法。同時(shí)，除了規(guī)定經(jīng)濟(jì)制裁類的處罰，還應(yīng)加大在垃圾處理中出現(xiàn)的嚴(yán)重污染環(huán)境造成嚴(yán)重后果的刑事處罰。

（四）轉(zhuǎn)化生活垃圾處理費(fèi)用的市場化運(yùn)營模式。在當(dāng)前我國居民和企業(yè)垃圾分類意識(shí)不強(qiáng)、垃圾回收產(chǎn)業(yè)市場化不理想的現(xiàn)狀下，垃圾分類制度的推行主要還是依靠政府資金投入。傳統(tǒng)上觀念上人們認(rèn)為，垃圾處理是市政公用事業(yè)組成的一部分，由政府通過行政監(jiān)管統(tǒng)一管理垃圾分類回等問題。這種思路過于落后，不適應(yīng)于現(xiàn)代城市生活的需求和管理。光靠政府監(jiān)管垃圾處理規(guī)劃是完全不夠的。城市垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化、市場化是目前城市垃圾處理行業(yè)改革的主導(dǎo)方向。以城市和農(nóng)村垃圾管理費(fèi)用差別對待和\"多用多付費(fèi) 少用少付費(fèi)\"的原則建立市場化收費(fèi)管理模式。一方面可以整頓部分農(nóng)村垃圾管理空白的局面，另一方面也可以體現(xiàn)公平公正的管理征費(fèi)問題。

（作者單位：西南大學(xué)法學(xué)院）