歷來中國的傳統(tǒng)法律具有內(nèi)容大于形式的價值取向，也就是說為了追求最終的實體上的正義從而忽略、甚至是無視程序上的公正。從而使程序完全淪為實體的工具。所以，在中國的法律中程序被看的很輕，沒有得到應(yīng)有的重視。既然是包拯審案，管他是開封府還是鄉(xiāng)間地頭，最終大家都會認(rèn)為實體的結(jié)果是正義的，更不會考慮到是否侵害了\"陳世美\"的權(quán)益。然而，我們在考量程序時，不得不說程序的定義，程序是作為形式化預(yù)設(shè)的規(guī)則與作為這種規(guī)則最終目的的正義。

法律程序的行使應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)，即程序法規(guī)范可能集中在一個程序性的統(tǒng)一的法典中，也可能散布于各種實體法規(guī)范之中。目前在我國行政程序還是散見于行政的實體規(guī)范之中的，例如，行政處罰法中對于做出處罰所應(yīng)遵循的程序。

行政程序，是指行政主體的行政行為在時間和空間上的表現(xiàn)形式，既指行政行為所遵循的方式、步驟、順序以及時限的總和。行政程序法是指調(diào)整行政主體行政行為的程序的法律規(guī)范和原則的總和。制定一部中國的行政程序法，已經(jīng)達成共識，并且，我國制定行政程序的腳步一直沒有停止，并且行政程序法的草案也已經(jīng)多次成稿，相信在不久的將來我國即將有自己的一部行政程序法典。行政程序法一旦成為一種行為模式就應(yīng)當(dāng)被反復(fù)適用，當(dāng)違反這種行為模式，也會產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果。

行政程序法不同于行政訴訟法以及行政復(fù)議法，行政程序法由其本身存在的價值，使其具有獨立性。如果說行政程序法和行政復(fù)議法是通過事后審查來糾正行政主體的行政行為，那么，行政程序法就是在行政主體作出行政行為的每時每刻都起到了監(jiān)督作用，我們可以稱之為事前審查。這種價值與獨立性正是由行政程序法本身的制度，以及相關(guān)原則來體現(xiàn)的?？v觀各國的行政程序法的基本制度，大體包括行政行為的一般程序規(guī)定和某些特殊的行政行為的特殊程序，一般行政程序包括：知情制度、規(guī)章制度、行政許可制度、調(diào)查制度、時效制度等。制度設(shè)計通常都是圍繞權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系來進行的，而行政程序中的權(quán)利義務(wù)大致可以分為以下幾種情況：行政主體進行取證的義務(wù)，相對人的聽證權(quán)，行政主體告知信息的義務(wù)，相對人的知情權(quán)，告知實時信息和法律信息；行政主體兼聽一件的義務(wù)，相對人的辯論權(quán)，行政主體排除偏見的義務(wù)，相對人申請回避權(quán)，任何人不得在與自己有關(guān)的案件中擔(dān)任法官。這些制度當(dāng)中最重要的便是正當(dāng)程序這項古老的制度，正當(dāng)法律程序可以說是英國法律程序最高的原則。構(gòu)成正當(dāng)程序的因素什么？就正當(dāng)程序的最低標(biāo)準(zhǔn)而言，它要求：公民的權(quán)利義務(wù)受到影響時，在決定之前必須給予他知情和申辯的機會和權(quán)利，行政主體應(yīng)履行告知和聽證的義務(wù)。

行政程序法是否健全大致分為三種情況，雖然有一定的法定程序但是不足以控制行政行為，完全沒有法定程序，已有法定程序不能有效控制行政行為。最突出的問題集中在以下幾個方面：

第一，行政規(guī)規(guī)則制定行政程序，沒有法律的規(guī)定。

第二，被法律明確列為程序責(zé)任豁免的行政行為。

第三，程序性行政行為，缺乏具體的程序要求。

第四，非典型行政行為，其程序也不健全。

第五，非正式的行政行動

正如孟德斯鳩在其對后世有深遠影響的著作《論法的精神》中提到：\"一切有權(quán)利的人都容易濫用行政權(quán)利，這是萬古不易的一條經(jīng)驗\"，如何規(guī)范行政主體正確的行使行政權(quán)利，保護公民權(quán)利不受行政權(quán)利的侵害。行政程序法以規(guī)范行政主體作出公正的行政行為，因此保障的行政實體法的公正性，從而，是公民對在行政程序下的實體法產(chǎn)生的信賴，是行政實體法得以順利的實施。

行政程序法的功能之一就是控制行政權(quán)的濫用。行政程序法是規(guī)定行政行為程序的法律，行政程序是行政主體實施行政行為時所采取的方式、步驟、順序和事項等因素的總和。因此，行政程序法所規(guī)定的行政程序本質(zhì)上是行政機關(guān)行使行政權(quán)時所必需履行的義務(wù)。

通過行政程序法無論是在原則上還是功能上，以及制度上的設(shè)計，使行政程序變得公正、公開，行政主體作出的行政行為只要是在行政程序法的框架內(nèi)作出的，就會是正當(dāng)、公正的行政行為，因此，會取得公民對行政主體依據(jù)行政程序法作出的行政行為產(chǎn)生信任，減少行政糾紛?？陀^上也提高了行政效率降低了行政成本。

行政程序法中的基本原則之一便是誠信原則，這又進一步說明行政行為在行政程序法的規(guī)制下作出便會產(chǎn)生公信力。中華人民共和國行政程序法（試擬稿）第十一條行政機關(guān)實施行政行為，應(yīng)當(dāng)遵循誠實信用原則，維護公民、法人和其他組織與行政機關(guān)的信賴關(guān)系。

行政行為不能隨意變更和廢止，由于所依據(jù)的法律、法規(guī)修改、變更、廢止，或者由于實施行政行為所依據(jù)的客觀情況發(fā)生變化，嚴(yán)重影響公共利益或第三人利益，需要變更或廢止行政行為，由此、給公民、法人或者其他組織造成損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。本條法律條文，是行政程序法的誠信原則。

因此，我們在設(shè)計行政程序法時應(yīng)當(dāng)著重建設(shè)行政程序法了制度，是行政程序法在制度上來保證行政實體法的實施，使行政主體的行政行為具有最大的被公民的可接受性，不僅在實體法上制約行政權(quán)，在程序法上同樣對行政權(quán)進行有效的控制。在公民與行政主體之間建立起良好的信賴關(guān)系。

（作者單位：遼寧大學(xué)法學(xué)院）