當(dāng)前自然災(zāi)害救助制度的顯著問(wèn)題——“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”

目前體制一大弊病便是政府包攬過(guò)多，其他主體力量發(fā)揮不夠，救災(zāi)社會(huì)化程度低。對(duì)民間力量的不信任與排斥是“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”的一種重要表現(xiàn)。2009年1月，從“綿竹市社會(huì)資源協(xié)調(diào)機(jī)制”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一次對(duì)鎮(zhèn)政府、本地居民、志愿者的調(diào)查中瞥見(jiàn)政府對(duì)志愿者介入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事務(wù)充滿擔(dān)憂，并提出“志愿者不要給政府添亂”，對(duì)志愿者的希望則是“給政府提出一些產(chǎn)業(yè)扶持思路即資源”，做一些“招商引資”的工作。于是許多志愿者及民間組織在災(zāi)區(qū)堅(jiān)持一段時(shí)間后便被迫撤離，如著名的“遵道模式”的結(jié)束。

救災(zāi)主體的單一傾向表現(xiàn)出了救災(zāi)物質(zhì)來(lái)源渠道單一化、救災(zāi)款項(xiàng)依賴財(cái)政劃撥、各級(jí)政府權(quán)責(zé)不清、救災(zāi)人力智力支撐網(wǎng)絡(luò)不夠?qū)掗煛⒕葹?zāi)監(jiān)督機(jī)制不健全等系列問(wèn)題。此外，社會(huì)化救助面臨困境：民間團(tuán)體及志愿者缺乏科學(xué)、嚴(yán)密和現(xiàn)代化的組織管理體系，如各項(xiàng)事務(wù)的決策與執(zhí)行、分工方法與責(zé)任分配等；缺乏有效的監(jiān)督自律機(jī)制，如救災(zāi)款物的收納、管理、發(fā)放和救災(zāi)工程的驗(yàn)收等；對(duì)國(guó)家宏觀救援體系和運(yùn)作不夠了解；政府與民間公益組織以及志愿者之間還沒(méi)有能夠形成持續(xù)的合作伙伴關(guān)系；救災(zāi)立法滯后，政府雖然對(duì)志愿者和民間公益組織給予肯定，但是還沒(méi)有對(duì)民間公益組織給于制度和政策的支持和規(guī)范。

災(zāi)害救助社會(huì)化的動(dòng)因與條件分析

1、市民社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)。在市民社會(huì)的形成過(guò)程中，政府權(quán)力主導(dǎo)局面被打破，且出現(xiàn)多個(gè)權(quán)力中心的并存與制衡。環(huán)視我國(guó)的情況，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展夯實(shí)了公民社會(huì)賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，鋪砌了民間社會(huì)與國(guó)家或政府有效對(duì)話的堅(jiān)實(shí)平臺(tái)，也為其積極有力地介入甚至主導(dǎo)社會(huì)生活、分項(xiàng)或掌握社會(huì)話語(yǔ)權(quán)鼓足強(qiáng)力的后勁。

2、第三部門(mén)的發(fā)展需求。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變更，第三部門(mén)在滿足社會(huì)需求中的地位日趨重要。第三部門(mén)這個(gè)概念是由美國(guó)學(xué)者Levitt首先使用的，它是指處于政府與私營(yíng)企業(yè)之間的社會(huì)組織。第三部門(mén)的興起“反映了一系列獨(dú)特的社會(huì)和技術(shù)變化，以及醞釀已久的對(duì)國(guó)家能力的信心危機(jī)?！?。

3、慈善救濟(jì)的傳統(tǒng)。中國(guó)民間慈善傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，是救助社會(huì)化極其重要的一支。慈善救濟(jì)與災(zāi)害救治社會(huì)化的題域交合頗多，因此對(duì)慈善救濟(jì)傳統(tǒng)的承繼是使救災(zāi)事業(yè)趨于成熟完善的必要助推器。

4、社會(huì)力量的發(fā)展壯大。例如在512地震發(fā)生之后第二天，南都基金會(huì)就聯(lián)合102家機(jī)構(gòu)發(fā)布《中國(guó)民間組織抗震救災(zāi)行動(dòng)聯(lián)合聲明》，而在救災(zāi)第一線的四川則出現(xiàn)了兩個(gè)大型的NGO聯(lián)盟，這些NGO相互聯(lián)系，互通有無(wú)，資源共享，取長(zhǎng)補(bǔ)短，展現(xiàn)出NGO聯(lián)盟的合力。

5、現(xiàn)代化通訊及交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展。鐵路、水路、公路、航空等多樣化的交通方式打破了重重自然障礙，為物資及人員的互通有無(wú)提供了便利；信息高速公路的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)、電話等輻射式的通訊方式使信息得以迅捷交流互換，為全社會(huì)關(guān)注、了解社會(huì)事物提供平臺(tái)。

災(zāi)害救助的社會(huì)化設(shè)置

災(zāi)害救助社會(huì)化是完善我國(guó)當(dāng)前救災(zāi)的可行途徑之一，它應(yīng)該成為當(dāng)前救災(zāi)體制謀求完善健全的目標(biāo)。

1、政府需確立一個(gè)民主的、法治的社會(huì)制度。需明確政府是有限責(zé)任的政府，社會(huì)是以法治為基礎(chǔ)的有秩序的社會(huì)?！敖】倒裆鐣?huì)的構(gòu)建，依賴于社會(huì)權(quán)力的平衡，也依賴于社會(huì)合作和信任的發(fā)展，更依賴于政府對(duì)社會(huì)的尊重?！眎x首先轉(zhuǎn)變政府管理理念，輕身份，弱控制。政府應(yīng)形成促進(jìn)民間力量發(fā)展的管理制度設(shè)計(jì)，與民間力量信息共享、資源共享、聯(lián)合互助，各盡其能地深度互動(dòng)。同時(shí)強(qiáng)化資源激勵(lì)，營(yíng)造民間力量發(fā)展的能促型環(huán)境。建立政府對(duì)民間力量的常態(tài)支持和資源激勵(lì)，如優(yōu)惠的稅收政策及項(xiàng)目引導(dǎo)。其次建立健全災(zāi)害救助力量整合的制度化平臺(tái)和機(jī)制。建立政府與民間力量的分工協(xié)調(diào)機(jī)制，如建立公共信息平臺(tái)，及時(shí)公布救災(zāi)中遇到的問(wèn)題及重建工作的進(jìn)展情況信息；建立容納民間力量代表參與的政府決策機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制。明確民間力量參與災(zāi)害救助的職責(zé)和參與路徑，如準(zhǔn)入與退出機(jī)制。

2、民間社會(huì)力量主動(dòng)參與。民間力量需要通過(guò)完善自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)功能，增強(qiáng)反應(yīng)能力、適應(yīng)能力、尋求合作能力、創(chuàng)新能力。首先，健全組織形式使分工清楚、職能明確，任人唯才，保證組織工作效率提高和活動(dòng)的順利開(kāi)展。其次，建立有效的監(jiān)督自律機(jī)制，杜絕損害組織團(tuán)體聲譽(yù)的不良事情發(fā)生。自律機(jī)制既要依靠“道德驅(qū)動(dòng)的自律”——源于行為主體的事業(yè)心、使命感、社會(huì)責(zé)任感、人生理想和價(jià)值觀，也要依靠“制度化自律”——包括組織制定的具有可操作性的規(guī)章、準(zhǔn)則、指南、大綱、戒律和契約等。再次，拓展公共空間。拓展行為可能發(fā)生在兩個(gè)維度上，一是讓渡型拓展，即拓展對(duì)象及結(jié)果是政府承擔(dān)的邊緣職能；一是認(rèn)可型拓展，即對(duì)政府原來(lái)并未承擔(dān)的、在社會(huì)變遷中新產(chǎn)生的某些領(lǐng)域的占據(jù)，政府給予肯定或默認(rèn)。

總之，社會(huì)的進(jìn)步、繁雜為民間力量提供了眾多機(jī)遇和挑戰(zhàn)，如何在這樣的大環(huán)境下完善自身，妥善處理與政府的關(guān)系，是需要認(rèn)真探討的課題，而災(zāi)害救助僅僅是其中一個(gè)方面。

（作者單位：寧波大學(xué)法學(xué)院）