離悖論：政府信任

“距離悖論”一詞是最早是由美國行政學(xué)者弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中提出來的。早在20世紀(jì)70年代中期，一些美國學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，公眾在對政府的態(tài)度上存在著一個(gè)悖論，即公民對低層級的政府及其官員持高信任態(tài)度，而對高層級政府持低信任態(tài)度。弗雷德里克森對距離悖論下的定義為：人們相信或者崇敬離他們近的政府官員，而認(rèn)為離他們遠(yuǎn)的政府官員則是懶惰的、不稱職的和不誠實(shí)的。距離悖論是西方國家公民對政府及其官員的信任感所表現(xiàn)出來的具有規(guī)律性的政治心理和行為，因而對西方國家公民政治參與中出現(xiàn)的一些政治現(xiàn)象能夠做出令人信服的解釋。

世界五大公關(guān)公司之一的愛德曼發(fā)布了2011年全球信任度調(diào)查報(bào)告。報(bào)告顯示各國公民對政府的信任度普遍上揚(yáng)，中國政府以88%的信任度排名全球第一，比2010年的74%提高了14個(gè)百分點(diǎn)。雖然我國公民對政府的信任整體呈上升趨勢，但是當(dāng)前我國公民對政府信任的強(qiáng)弱與政府層級的高低卻呈畸形發(fā)展，形成了民眾偏信中央政府的政治信任結(jié)構(gòu)。與西方國家政治相比表現(xiàn)出一種強(qiáng)烈的“反距離悖論”，亦可稱中國式的距離悖論。中國社科院社會學(xué)所對全國28個(gè)省市居民的隨機(jī)抽樣調(diào)查顯示，在中央政府、地方政府、法官和警察、社區(qū)組織、行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會、信訪機(jī)構(gòu)、宗教組織等8種社會基本權(quán)力選項(xiàng)中，民眾對中央政府的信任程度最高。在對中央政府“很信任”的背景下，民眾對于地方政府的信任度被概括為“比較信任”。這強(qiáng)烈反映出當(dāng)前民眾偏信中央政府的政治信任結(jié)構(gòu)相當(dāng)明顯，我國公共行政中的“反距離悖論”詬病十分嚴(yán)重。

當(dāng)前我國公共行政中存在“反距離悖論”的根源

中央與地方的權(quán)士關(guān)系：央強(qiáng)地弱

對民眾偏信中央政府的政治信任結(jié)構(gòu)可以從以下三個(gè)視角進(jìn)行解釋，即歷史文化視角、理性選擇視角和制度主義視角。

從歷史文化視角解釋，在二千多年封建君主專制的背景下，公民對中央集權(quán)有著高度認(rèn)同感。新中國成立初期，由于一些主客觀因素促使新中國選擇了以中央集權(quán)為主的單一制結(jié)構(gòu)， 導(dǎo)致中央權(quán)力過大而地方權(quán)力過小。改革開放以來，雖然國家不斷通過權(quán)力收放來化解二者矛盾并取得一定成績，但是中央與地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理問題依然存在。例如中央和地方職責(zé)分工模糊，黨政不分；中央權(quán)力過于集中，導(dǎo)致地方政府積極性不足等。

從理性選擇主義視角解釋，在一個(gè)理性的政治社會中，民眾會選擇自己所認(rèn)為值得信任的政府，因?yàn)橹醒胝趯で笳涡湃螘r(shí)的范圍大小、強(qiáng)烈程度、基本動(dòng)機(jī)等都遠(yuǎn)大于地方政府。例如，從政治信任尋求的范圍來看，中央政府作為統(tǒng)領(lǐng)全國政治體系的神經(jīng)中心，其政治信任的尋求對象是全國廣大民眾，顯然大于以本轄區(qū)內(nèi)民眾為對象的地方政府。

從制度主義視角解釋，我國民眾偏信于中央政府的政治信任結(jié)構(gòu)可能是中央集權(quán)體制下的意外后果。這里所說的體制結(jié)構(gòu)可能既包括我國當(dāng)前的行政體制，又包括我國“自上而下”的官員選拔制度、“官本位”的政績考核制度等等。當(dāng)代我國的政治體制是以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家，其政治權(quán)力的分配既高度集中又高度分散。中央政府在這種獨(dú)特的中央集權(quán)體制的庇護(hù)下，在獲取民眾政治信任時(shí)具有十分明顯的“中央優(yōu)勢”。

地方政府“街頭官僚主義”盛行

“街頭官僚”一詞最早現(xiàn)于李普斯基1977年寫的《建立一個(gè)街頭官僚理論》一文。他認(rèn)為“街頭官僚”是指處于基層、同時(shí)也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員。作為公眾和政府之間信息的傳遞者和溝通的中介，街頭官僚控制和管理著許多公共資源，他們的決策影響許多公民的生活福利，也直接地決定著對于公民的懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)，如街道辦工作人員關(guān)于接受公民低保申請的決策和交警對違章司機(jī)的處罰決定等。因此街頭官僚作為最前線的政府工作人員，因其所擁有的自由裁量權(quán)而持有相當(dāng)大的政策制定能力，而與公眾直接廣泛的接觸使得他們在政府的政策執(zhí)行中也具有舉足輕重的地位。

然而在一些地方政府，街頭官僚會運(yùn)用他們手中有限的自由裁量權(quán)來管理周圍的環(huán)境，從而使他們變得更有地位和安全感。也就是說，有的街頭官僚會充分利用他們的自由裁量權(quán)來獲取利益，忽視民眾的利益訴求。這就意味著，街頭官僚和公民之間必然充滿了矛盾與沖突，而且在很多情況下，街頭官僚成為了公眾批評和抱怨的對象。這自然降低了民眾對地方政府的信任，從而也就形成了民眾不信任地方政府官員而偏信中央政府的政治信任結(jié)構(gòu)。

缺乏完備的信息交換機(jī)制

在公共行政溝通中往往存在信息不對稱現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為政府部門和公眾之間的信息不對稱、政府內(nèi)各部門之間的信息不對稱、地方政府之間的信息不對稱。

這里所指的是政府部門和公眾之間的信息不對稱。地方政府在制定政策時(shí)，由于缺乏有效合理的溝通往往以政府為主導(dǎo)，很少顧及公民的利益訴求，認(rèn)為制定出臺的政策可以很好地滿足公民的需求。因此，政府制定出來的政策往往由于忽視了大部分公民的利益而得不到公民的認(rèn)可。公民認(rèn)為政府沒有開通民眾參與政策討論、制定政策的有效渠道，沒有與公民進(jìn)行有效的溝通與交流，沒有顧及公民的感受與利益訴求，當(dāng)然政府也不會得到公民的支持。

缺乏完備的信息溝通機(jī)制使得地方政府處于尷尬的境地: 一方面，政府部門對于公眾信息的了解滯后或不全面。有的政策措施確實(shí)表達(dá)了公民的利益訴求，但是由于政府部門缺乏對民眾各方面信息的了解或了解的不夠全面，公民沒有得到相應(yīng)的參與而使得公民對政策認(rèn)同感偏低，從而影響了政策的有效執(zhí)行；另一方面，公眾不了解政府的各種信息。政府掌握著大量的公共信息，相對公眾而言，政府處于信息強(qiáng)勢地位，但是由于公民獲取信息的渠道有限或公民對信息敏感度不強(qiáng)，導(dǎo)致在政策制定時(shí)缺少公民的有效參與，而忽略了公民的基本利益，這種失去公民積極參與和有效監(jiān)督的政府行為，使得公民必然對政府產(chǎn)生不信任態(tài)度，甚至抵抗情緒。

化解中國式距離悖論的基本路徑

構(gòu)建中央與地方和諧關(guān)系

實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的和諧發(fā)展是建設(shè)服務(wù)型政府的需要，亦是是建設(shè)社會主義和諧社會的一個(gè)重要方面。中央與地方的關(guān)系，即中央政府與地方政府的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是指國家采用何種結(jié)構(gòu)形式，如何在縱向上配置中央政府和地方政府的權(quán)力。構(gòu)建中央與地方政府之間和諧關(guān)系的路徑，必須反映央地關(guān)系的實(shí)質(zhì)、遵循央地關(guān)系發(fā)展的歷史規(guī)律。首先，深化行政體制改革改革，理順黨政關(guān)系。其次，加強(qiáng)中央權(quán)威性，擴(kuò)大地方自主權(quán)。再次，適時(shí)調(diào)整地方各級政府之間的關(guān)系?？傊谥醒肱c地方關(guān)系建構(gòu)中，既要維護(hù)中央權(quán)威，提高中央政府各種功能，又要擴(kuò)大地方自主權(quán)，調(diào)動(dòng)地方積極性，使中央與地方關(guān)系邁進(jìn)強(qiáng)中央和強(qiáng)地方的雙贏發(fā)展軌道。

有效控制地方政府“街頭官僚”的自由裁量權(quán)

“街頭官僚”的作用是一把雙刃劍，中央政府必須尋找平衡點(diǎn)來使得街頭官僚既對上級管理者負(fù)責(zé)，又對公民負(fù)責(zé)，而且必須把街頭官僚理論和我國的國情結(jié)合起來，通過對我國基層公務(wù)員自由裁量權(quán)使用現(xiàn)狀的客觀分析。第一，加強(qiáng)街頭官僚的思想政治教育。自由裁量權(quán)能否得到正確使用，人的思想是關(guān)鍵，特別是處于基層的公務(wù)員應(yīng)該樹立正確的角色憊識和權(quán)力觀。第二，規(guī)范自由裁量權(quán)的使用，改進(jìn)政策執(zhí)行方式。在街頭官僚公共政策的執(zhí)行中，不可避免地使用著自由裁量權(quán)，其權(quán)力的行使正確與否在很大程度上關(guān)系到基層政府的形象和公共利益的實(shí)現(xiàn)。第三，加強(qiáng)政策執(zhí)行間接主體(公民)的約束。這就要求調(diào)動(dòng)公民參與政策執(zhí)行的積極性來約束街頭官僚的政策執(zhí)行過程和效力。

建立完備的信息交換機(jī)制

政府在行政管理過程中會產(chǎn)生大量的行政信息，這種行政信息在行政管理的過程中呈不對稱狀態(tài)分布。因此必須構(gòu)建暢通的信息公開途徑，建立完備的信息交換機(jī)制：(1)建立完善的行政信息公開制度。建立行政信息公開制度是對民眾知情權(quán)的有效保障，也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前制定一項(xiàng)適合我國國情的行政信息公開制度并把之納入法制軌道是解決信息不對稱的關(guān)鍵。(2)構(gòu)建地方政府與民眾的雙向溝通模式。加強(qiáng)政府部門與群眾的雙向溝通，及時(shí)掌握老百姓利益訴求，讓群眾了解政府的有關(guān)工作，征求群眾的意見，形成良好的互動(dòng)機(jī)制。(3)強(qiáng)化輿論監(jiān)督功能，促進(jìn)信息公開。新聞輿論監(jiān)督是提高行政機(jī)關(guān)管理活動(dòng)的開放程度，促進(jìn)信息對稱分布的一條有效途徑。

當(dāng)前的中國地方政府，正處在中國現(xiàn)代化建設(shè)、社會轉(zhuǎn)型這一前所未有的歷史變局中，處在市場化、信息化、民主化和全球化等全新的時(shí)空背景下。政府與公眾之間的信任關(guān)系是涉及范圍最廣泛的信任，是社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國公共行政中“反距離悖論”的出現(xiàn)，說明了在社會轉(zhuǎn)型過程中地方政府治理的復(fù)雜性與艱巨性，這是轉(zhuǎn)軌時(shí)期必然出現(xiàn)的新問題、新挑戰(zhàn)，也是在構(gòu)建我國社會主義和諧社會過程中的必修課。在我國社會轉(zhuǎn)型期間，扭轉(zhuǎn)偏信中央政府的政治信任結(jié)構(gòu)任重而道遠(yuǎn)。中央和地方政府要正視問題，通過不斷的發(fā)展與改革解決轉(zhuǎn)型期間所面臨的危機(jī)，重建地方政府信任，扭轉(zhuǎn)偏激的社會疏離，還給社會以活力的距離狀態(tài)。

（作者單位：湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院）