政府預(yù)算原則在市場經(jīng)濟(jì)條件下的轉(zhuǎn)變

政府預(yù)算收支決定關(guān)系的原則有量入為出和量出為入兩種。西周《禮記·王制》所載“必于歲之杪，五谷皆入，然后制國用；用地大小，視年之豐歉，以三十年之通制國用，量入以為出?！边@是關(guān)于量入為出理財觀的最早記載。量入為出的原則是指收入具有決定作用，即實(shí)行“以收定支、量入為出、收支平衡，略有結(jié)余”預(yù)算原則。封建社會時期以實(shí)物地租為主的政府收入結(jié)構(gòu)決定著收入處于財政活動的第一位，并對支出形成約束。在計劃經(jīng)濟(jì)中，政府是資源配置的主體。憑借著一系列經(jīng)濟(jì)社會制度的支持，政府和企業(yè)把幾乎所有的社會資源集中到自己手里(高培勇，2000)。既然政府部門能夠統(tǒng)籌安排整個的社會資源，那么，屬于財政份額領(lǐng)域的收入和支出，也就應(yīng)當(dāng)且可以實(shí)行“量入為出”。

市場化的改革打破了原有的資源配置機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府收支行為要求預(yù)算原則采用“量出為入”。政府為了滿足社會公共需求而提供公共商品，財政支出就是公共商品的成本。為了彌補(bǔ)這一成本，就必須從社會獲取相應(yīng)的財政收入。作為聯(lián)系收支活動的紐帶，政府預(yù)算只能并且應(yīng)當(dāng)遵循量出而入的原則。

量出為入的原則，一方面要求根據(jù)公共需求來科學(xué)地界定了政府職能和財政支出，而且財政支出要納入立法機(jī)關(guān)和社會成員的監(jiān)督視野，另一方面也規(guī)定了財政收入要以財政支出的范圍和規(guī)模為限。所以，政府的職能和收支活動能夠受到社會成員和立法機(jī)關(guān)的嚴(yán)格限定，從而保證政府不會對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行過多的干預(yù)。

不合理的政府職能定位造成“量出為入”原則的失效

市場經(jīng)濟(jì)要求實(shí)行“量出為入”的預(yù)算原則，但在當(dāng)前我國的現(xiàn)實(shí)中，量出為入原則并沒有能夠很好地限制和調(diào)整政府收支活動。其表現(xiàn)為：

在收入領(lǐng)域，主要問題表現(xiàn)在預(yù)算外收入。預(yù)算外收入和制度外收入的“體外循環(huán)”避開了應(yīng)有的社會監(jiān)督，引起了嚴(yán)重的問題。其主要表現(xiàn)為：收入規(guī)模大，征收主體多，征收管理混亂，社會影響不佳。預(yù)算外收入所形成的預(yù)算外支出也存在著使用缺乏規(guī)范的嚴(yán)重問題。

那么，是不是意味著“量出為入”原則在當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)體制下是不可取的呢？其實(shí)，是因?yàn)楫?dāng)前我國政府收支行為還不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，因此造成了“量出為入”原則的失效。

不規(guī)范的收支行為是源于政府職能的不合理定位。在市場經(jīng)濟(jì)中，應(yīng)當(dāng)首先按照社會公共需要把政府的職能界定好，再確定作為政府活動成本的財政支出的規(guī)模。這樣，用于彌補(bǔ)財政支出成本的財政收入才是科學(xué)合理的。這一處理財政收支關(guān)系的基本路徑是“量出為入”原則生效的基本前提條件。但是，在從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時期，當(dāng)前我國的政府職能還沒有完全發(fā)生轉(zhuǎn)變來適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制，政府收支活動仍然存在著相當(dāng)?shù)牟灰?guī)范。在“量出為入”原則下，這樣的政府收支界定反而不利于對政府活動的限制。同時，另一個突出問題是在于仍未納入預(yù)算管理的預(yù)算外收支的管理不規(guī)范。對于這部分收支，“量出為入”的原則根本無法對此實(shí)施合理的支出界定和收入限制，其失效也是可以預(yù)見的。

轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行全口徑預(yù)算管理

從以上的分析可以看出，要規(guī)范政府收支行為，必須從轉(zhuǎn)變政府職能和實(shí)行全口徑預(yù)算管理兩方面著手。

一方面是從根本上轉(zhuǎn)變政府職能。要明確市場經(jīng)濟(jì)改革過程中政府職能的定位，改革政府職能部門以適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變，科學(xué)編制預(yù)算來合理分配財力。特別的，針對預(yù)算外收支管理，政府職能轉(zhuǎn)型要做到：(1)處理好各級政府間的財政關(guān)系；(2)亟需建立完備的法律法規(guī)體系來界定中央與地方、政府各部門在預(yù)算外收入管理中的職責(zé)。當(dāng)前，有關(guān)政府預(yù)算外收入管理的規(guī)章制度大多是部門單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)文的規(guī)章制度，法律級次較低，不易協(xié)調(diào)，難以得到貫徹執(zhí)行。有必要及時起草專門的《政府預(yù)算外收入管理條例》，就政府預(yù)算外收入的分類、征收管理、預(yù)算編制和支出規(guī)范做出更明確的規(guī)定。

另一方面是實(shí)行全口徑預(yù)算管理。預(yù)算外收支和制度外收支是當(dāng)前我國預(yù)算管理的一大弊病。實(shí)行全口徑預(yù)算管理必然要求預(yù)算外收支納入到預(yù)算管理中，從而實(shí)現(xiàn)對政府收支活動的全面管理。其一，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的行政控制，逐步縮小未納入一般預(yù)算和基金預(yù)算的政府性收支項目的數(shù)量，進(jìn)一步強(qiáng)化頂算的行政控制。其二，以細(xì)化預(yù)算編制、提高財政透明度為突破口，落實(shí)社會公眾和立法機(jī)構(gòu)的知情權(quán)。其三，充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)政府收支項目的特征實(shí)施分類預(yù)算管理。其四，修訂現(xiàn)行的預(yù)算法律體系，明確預(yù)算權(quán)力的配置。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）