摘 要：行政相對(duì)人是指參與行政過(guò)程并且其利益受到行政行為影響的與行政主體相對(duì)應(yīng)的另一方行政法律關(guān)系主體。如何擺脫傳統(tǒng)行政重行政主體、輕視行政相對(duì)人的管理理念，已經(jīng)成為時(shí)代發(fā)展的必然要求，也是行政法學(xué)界學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前政府管理發(fā)展的實(shí)際狀況以及我國(guó)行政相對(duì)人法律地位的現(xiàn)狀來(lái)闡述如何提高我國(guó)行政相對(duì)人的法律地位。

關(guān)鍵詞：行政相對(duì)人；法律地位；權(quán)利意識(shí)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002—2589（2012）27—0116—02

伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)行政執(zhí)法狀況在不斷地改善和提高。行政主體及廣大公務(wù)員文明執(zhí)法的觀念和意識(shí)明顯增強(qiáng)，在保障行政相對(duì)人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)方面取得了很大的進(jìn)步。但是，由于行政管理中行政相對(duì)人與行政主體的地位不對(duì)等，加之行政執(zhí)法自律機(jī)制缺失等原因，導(dǎo)致在局部領(lǐng)域蠻橫執(zhí)法現(xiàn)象還比較突出，相對(duì)人的權(quán)益得不到應(yīng)有的保護(hù)。提高我國(guó)行政相對(duì)人的法律地位，促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)，是政治文明建設(shè)的客觀要求。關(guān)于怎樣進(jìn)一步提高行政相對(duì)人的法律地位，筆者從以下三個(gè)方面對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、培養(yǎng)行政相對(duì)人的參與意識(shí)和權(quán)利意識(shí)

依法行政建設(shè)是二維的，一方面是行政主體，另一方面是行政相對(duì)人。尤其是行政相對(duì)人的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)，對(duì)其自身權(quán)益的保護(hù)和制約行政執(zhí)法起著根本性作用。當(dāng)然，思想的改變和意識(shí)的提高是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的過(guò)程。

首先，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從哲學(xué)的角度講，社會(huì)存在決定社會(huì)意識(shí)。從人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展歷史來(lái)看，人們權(quán)利意識(shí)的提高始終根植于商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。商品經(jīng)濟(jì)將人們從農(nóng)耕文明下的“熟人的社會(huì)”中擠拋出來(lái)，投入到了“陌生人的社會(huì)”中去，這就逼迫每一個(gè)人都要獨(dú)立面對(duì)一切，這大大增強(qiáng)了每一個(gè)人的自主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，自由、平等、人權(quán)的思想意識(shí)和權(quán)利要求就此應(yīng)運(yùn)而生并蓬勃發(fā)展。對(duì)于正在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)并正在進(jìn)一步推動(dòng)廣大行政相對(duì)人在政治領(lǐng)域謀求權(quán)利的要求，為了維護(hù)自身的利益，各類(lèi)行政相對(duì)人的權(quán)利觀念和自立意識(shí)越來(lái)越凸顯。依此，要使廣大行政相對(duì)人權(quán)利思想和參與理念在我國(guó)扎根成長(zhǎng)，就應(yīng)解放思想，加大力度推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

其次，進(jìn)一步擴(kuò)大民主和加強(qiáng)法制建設(shè)，擴(kuò)大行政相對(duì)人的自主空間。盡管?chē)?guó)家立法機(jī)關(guān)先后頒行了《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等法律制度，但是由于內(nèi)容過(guò)于原則和抽象，操作性不強(qiáng)。盡管中央三令五申要求地方政府清理行政許可，然而目前還未改變行政權(quán)力干預(yù)范圍過(guò)寬的現(xiàn)實(shí)，以致行政相對(duì)人的自主空間過(guò)窄，自主觀念和權(quán)利意識(shí)淡化。因此，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革，強(qiáng)化行政法治建設(shè)，縮小政府干預(yù)的范圍，把更多能由相對(duì)人自主決定且不違反法律、不損害公益的領(lǐng)域還給行政相對(duì)人，讓其有充分的自主空間，從而促使行政相對(duì)人積極主動(dòng)地行使權(quán)利。在社會(huì)實(shí)踐中增強(qiáng)行政相對(duì)人的權(quán)利意識(shí)和提高行使權(quán)利的能力。

再次，強(qiáng)化民主理念，培育行政相對(duì)人的法制觀念。思想的革新不同于制度的革新，需要長(zhǎng)期不懈地努力，需要一代又一代人的堅(jiān)持。民主與平等思想之所以在西方社會(huì)能夠深入人心，與長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)世紀(jì)的思想啟蒙運(yùn)動(dòng)是分不開(kāi)的。其實(shí)，西方社會(huì)的民主與法治等思想早在近代就曾被引入到我國(guó)，但這些思想觀念并沒(méi)有在我國(guó)社會(huì)的各個(gè)階層扎根與成長(zhǎng)，這恰恰說(shuō)明了思想啟蒙的艱巨性。誠(chéng)然，革新思想與革新制度有著完全不同的意義。制度革新的對(duì)象是人的行為，是從外向內(nèi)。而思想的革新是自內(nèi)到外，是修正人的靈魂。在人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中，思想的革新更為根本。所以，通過(guò)傳承和弘揚(yáng)民主與法治精神，不斷地提高行政相對(duì)人的民主意識(shí)和法制觀念，增強(qiáng)行政相對(duì)人的權(quán)利意識(shí)，從某種意義上說(shuō)這可能是提高行政相對(duì)人法律地位的根本路徑。

二、重視行政執(zhí)法的程序，加快行政程序的立法建設(shè)

在我國(guó)傳統(tǒng)的法治發(fā)展歷史進(jìn)程中，重視實(shí)體、蔑視程序是長(zhǎng)期存在的痼疾。多年來(lái)政府管理的運(yùn)行實(shí)踐表明，行政執(zhí)法的程序越是完善，行政相對(duì)人的權(quán)益就越能受到保障。在制度設(shè)計(jì)上，也明確規(guī)定行政執(zhí)法行為合法必須以行政執(zhí)法程序合法為必要條件。正如溫家寶總理所講，“行政執(zhí)法更要注重程序。只有將執(zhí)法的每一個(gè)環(huán)節(jié)、實(shí)施步驟程序化，才能讓執(zhí)法人員有所遵循，才能避免執(zhí)法的隨意性”?？梢哉f(shuō)，離開(kāi)行政程序，行政主體的行政行為是有缺陷的行為，是不應(yīng)當(dāng)成立的。伴隨著我國(guó)《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等法律的頒布與實(shí)施，使得我國(guó)當(dāng)前的行政執(zhí)法程序制度建設(shè)得到較大發(fā)展。但目前尚未出臺(tái)一部統(tǒng)一的行政程序法，這對(duì)于于行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)和行政相對(duì)人法律地位的提高是不利的。

加強(qiáng)制度建設(shè)就是要讓行政執(zhí)法受制度約束，實(shí)現(xiàn)“無(wú)限政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)代民主行政發(fā)展的必然要求。要使我國(guó)行政執(zhí)法輕程序的傳統(tǒng)行政思維得以改變，加快行政執(zhí)法程序立法，完善行政執(zhí)法程序制度。

首先，完善行政執(zhí)法程序的相關(guān)立法。1986年我國(guó)學(xué)者第一次提出《行政程序法》立法建議，2003年十屆全國(guó)人大常委會(huì)曾將《行政程序法》列入立法計(jì)劃，而2008年十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃將《行政程序法》從計(jì)劃中刪去，使我國(guó)行政程序立法任重而道遠(yuǎn)。當(dāng)前行政執(zhí)法程序相關(guān)立法是地方的、局部的，重點(diǎn)是對(duì)行政強(qiáng)制、行政監(jiān)督檢查、行政征收、行政許可等進(jìn)行行政程序立法，這與龐大的政府管理實(shí)踐相差甚遠(yuǎn)。由于權(quán)力濫用的天性，法治國(guó)家的基本做法是制定《行政程序法》，對(duì)行政主體行政行為的實(shí)施方式、過(guò)程、步驟、時(shí)限作出規(guī)范，程序上給予限制，合理分配行政主體和行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。盡管我國(guó)當(dāng)前行政程序立法前景不是很明確，但是作為以“民”為本的制度體系的核心組成部分，行政程序法的誕生是歷史的必然。

其次，規(guī)范地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章關(guān)于行政執(zhí)法程序的立法。地方立法在貫徹實(shí)施法律、行政法規(guī)，規(guī)范與調(diào)整地方重要事務(wù)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)地方民主法制建設(shè)進(jìn)程等方面作出了重要貢獻(xiàn)。許多地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章對(duì)行政執(zhí)法程序都有規(guī)定，例如在國(guó)內(nèi)影響較大的《湖南省行政程序規(guī)定》等。但是由于立法理念、立法技術(shù)以及立法條件與環(huán)境等多種因素的制約和影響，地方立法存在不少需要進(jìn)一步改進(jìn)的問(wèn)題，比如概念不清楚、規(guī)定不一致等，使行政執(zhí)法行為的規(guī)范統(tǒng)一受到破壞，不利于行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)。因此，在國(guó)家層面行政程序立法缺失的情況下，地方性行政程序立法應(yīng)規(guī)范統(tǒng)一，重視對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，保障地方行政程序立法符合合理、正義的價(jià)值要求。

再次，努力提高行政執(zhí)法人員依程序執(zhí)法的意識(shí)。行政執(zhí)法人員必須真正養(yǎng)成“執(zhí)法為民”的思想觀念。在行政執(zhí)法的過(guò)程中，執(zhí)法人員要切實(shí)使行政相對(duì)人的權(quán)利得到保護(hù)，鼓勵(lì)行政相對(duì)人積極參與行政執(zhí)法的過(guò)程，勇于接受行政相對(duì)人對(duì)行政主體及執(zhí)法人員的監(jiān)督。此外，要強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法行為的效益取決于行政執(zhí)法人員有無(wú)責(zé)任意識(shí)。嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法程序責(zé)任制，才能保障行政執(zhí)法權(quán)的規(guī)范運(yùn)行，把制度上的程序在政府管理實(shí)踐中給予踐行。

三、弱化行政處罰和行政強(qiáng)制，強(qiáng)化行政合同和行政指導(dǎo)

傳統(tǒng)政府管理的一個(gè)顯著特點(diǎn)是重視行政懲罰和行政強(qiáng)制，而輕視行政合同和行政指導(dǎo)。這使得行政相對(duì)人無(wú)法發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性，以致行政相對(duì)人總是處于被役使的狀態(tài)。因此，要提高行政相對(duì)人的法律地位，就要逐步弱化行政處罰和行政強(qiáng)制，強(qiáng)化行政合同和行政指導(dǎo)在政府管理中的應(yīng)用。

我們先來(lái)看看行政合同?，F(xiàn)代行政法意義上的行政合同是一種新型的行政管理手段，是行政相對(duì)人參與行政的新途徑。通過(guò)行政合同，行政相對(duì)人可以以積極的權(quán)利方式直接參與協(xié)助實(shí)施行政職能。行政合同會(huì)減低行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人單方命令式的管理，而代之以協(xié)商的方式提出要求和義務(wù)，容易被行政相對(duì)人接受和贊同，從而減少因雙方利益和目的的差異而帶來(lái)的對(duì)立性局面發(fā)生。黨的十一屆三中全會(huì)之后中央提出了農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這是我國(guó)在政府管理領(lǐng)域廣泛施用行政合同的開(kāi)端。農(nóng)民通過(guò)行政合同獲得了土地的使用權(quán)，在承包期內(nèi)有一定的自主權(quán)，使農(nóng)民的收益直接與其自身勞動(dòng)成果掛鉤，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使得我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)短時(shí)期內(nèi)發(fā)生了舉世矚目的變化。時(shí)至今日，行政合同在我國(guó)行政管理領(lǐng)域內(nèi)得到了一定的運(yùn)用，但仍然處于不確定的狀態(tài)，我國(guó)行政立法領(lǐng)域仍未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的行政合同法來(lái)為行政合同提供制度依據(jù)。所以，要讓行政合同在行政領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮其積極作用，首要的就是制定與行政合同相關(guān)的法律法規(guī)，建立行政合同制度，把對(duì)相對(duì)人積極性的調(diào)動(dòng)落到實(shí)處。

接著再來(lái)看看行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)是指行政主體及公務(wù)人員在其職能和管轄事務(wù)的范圍之內(nèi)，基于法律原則和政策，適時(shí)靈活地采取指導(dǎo)、勸告、建議等非強(qiáng)制性方法，謀求行政相對(duì)人同意或協(xié)力，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目標(biāo)特殊行政行為。我們知道，在有限的法律與復(fù)雜的社會(huì)生活之間必然存在著大量的空白地帶。因此，在出現(xiàn)立法缺失的情形下，政府常常會(huì)陷入兩難的境地。按照積極行政的要求，政府應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，不能袖手旁觀、聽(tīng)其自然?，F(xiàn)代行政屬于積極行政，政府的消極不作為必然違背了現(xiàn)代行政的目的。行政指導(dǎo)可以防止行政機(jī)關(guān)和相對(duì)方之間的法律關(guān)系失衡，在積極推動(dòng)行政目標(biāo)的達(dá)成的同時(shí)，也極大地體現(xiàn)了對(duì)行政相對(duì)人的尊重，從而增進(jìn)公共利益，這是現(xiàn)代行政合理、正當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)，有利于調(diào)動(dòng)和挖掘行政相對(duì)人的積極主動(dòng)性。

胡錦濤總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨九十誕辰講話中指出：“來(lái)自人民，植根人民，服務(wù)人民，是我們黨永遠(yuǎn)立于不敗之地的根本?！边@就要求我們的行政執(zhí)法要堅(jiān)持人民權(quán)利本位，最大限度地尊重并保障行政相對(duì)人的合法權(quán)利，這既是現(xiàn)代民主行政發(fā)展的方向，也是政府管理的宗旨，更是建設(shè)和諧社會(huì)的要求。

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（責(zé)任編輯：石 銀）