摘要：建立和完善縣級(jí)基本保障機(jī)制是中央近年來一項(xiàng)重大決策。為提高縣級(jí)基本財(cái)力保障水平和促進(jìn)縣級(jí)基本保障能力均等化，江蘇省近年來采取了一系列政策措施。文章對(duì)江蘇省近年來相關(guān)政策進(jìn)行了梳理，并運(yùn)用基尼系數(shù)概念對(duì)江蘇省縣級(jí)基本財(cái)力保障情況進(jìn)行了量化分析，同時(shí)提出進(jìn)一步完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的政策建議。

關(guān)鍵詞：基尼系數(shù)；縣級(jí)基本財(cái)力；均等化

縣郡治，天下安。黨中央、國務(wù)院歷來重視縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，胡錦濤總書記、溫家寶總理先后明確提出要研究建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》也提出要“加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)財(cái)力保障”。按照中央和國務(wù)院部署要求，財(cái)政部自2010年起全面推進(jìn)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制建設(shè)，當(dāng)年安排475億元，2011年安排775億元，2012年預(yù)計(jì)安排1 075億元，以“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”為目標(biāo)，保障基層政府履行職能的基本財(cái)力需要。

江蘇省是東部沿海省份，小康社會(huì)和現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)迫切而繁重，但由于省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，給基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程增加了難度。基于此，江蘇省近年來積極推進(jìn)縣級(jí)基本財(cái)力保障體系建設(shè)，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，一方面對(duì)縣（市）加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度，另一方面大力支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，較好地促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。本文擬對(duì)江蘇省相關(guān)政策進(jìn)行梳理，并通過估算基尼系數(shù)，對(duì)政策效應(yīng)和存在的問題進(jìn)行分析說明，在此基礎(chǔ)上，提出相關(guān)政策建議。

一、 基尼系數(shù)

1. 基尼系數(shù)?；嵯禂?shù)（Gini Coefficient）是意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡拉多·基尼（Corrado Gini）于1912年提出的一個(gè)概念，用來衡量收入分配差異程度。如圖1所示：橫軸表示國家（區(qū)域）人口比重，縱軸表示國家（區(qū)域）收入比重；對(duì)角線OA表示絕對(duì)平均狀態(tài)：隨著人口所占比重的增加，對(duì)應(yīng)擁有的收入所占比重同比例增加，即人口所占比重與收入所占比重嚴(yán)格對(duì)應(yīng)；折線OBA代表絕對(duì)不平均，即所有收入被一個(gè)人占有；曲線OEFA （亦稱洛侖茲曲線）代表一定程度的不平均，不平均程度由圖形OEFA面積占三角形OBA面積的比重（即基尼系數(shù)，介于0和1之間）來衡量：數(shù)值越小，越接近絕對(duì)平均；數(shù)值越大，越接近絕對(duì)不平均。根據(jù)國際慣例，該數(shù)值低于0.2，表示非常平均；介于0.2～0.3之間，表示比較平均；介于0.3～0.4之間，表示基本合理；介于0.4～0.5之間，表示差距較大；超過0.5，說明財(cái)富分布差距懸殊。

2. 基尼系數(shù)近似積分計(jì)算。從理論的角度，需要先通過積分計(jì)算圖形OEFA的面積，再計(jì)算圖形OEFA的面積與三角形OBA面積的商，即基尼系數(shù)。理論上的計(jì)算方法有一個(gè)假設(shè)條件：曲線OEFA的函數(shù)是已知的。但在現(xiàn)實(shí)中，需要先通過數(shù)據(jù)模擬出曲線OEFA的函數(shù)，計(jì)算較為繁瑣且并非精確。通常在樣本較多的前提下，可以通過近似積分計(jì)算，先計(jì)算圖形OBAFE的近似面積，再用三角形OBA的面積減去圖形OBAFE的近似面積，即可得到圖形OEFA的面積的近似面積。在計(jì)算圖形OBAFE的近似面積時(shí)，需要先根據(jù)樣本情況（假設(shè)有n個(gè)樣本），按照人均財(cái)富情況由低至高分布；然后再根據(jù)排列好的樣本，將圖形OBAFE依次劃分為n+1個(gè)梯形（第一個(gè)梯形實(shí)際是一條邊為0的三角形），n+1個(gè)梯形的面積和即為圖形OBAFE的近似面積。

3. 基尼系數(shù)應(yīng)用的延伸?；嵯禂?shù)最初是用來測(cè)度居民收入分配差異程度，后來逐漸被引申至經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的其他范疇，用來衡量不同經(jīng)濟(jì)群體所占有資源或財(cái)富的差距。本文借用基尼系數(shù)的概念，測(cè)度江蘇縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距以及縣級(jí)基本財(cái)力保障政策對(duì)財(cái)政均等化的貢獻(xiàn)。其中：GDP、財(cái)政收入的基尼系數(shù)，反映的是縣域間創(chuàng)造財(cái)富的能力（經(jīng)濟(jì)實(shí)力）差距；而一般預(yù)算支出、“三?！敝С觯ū９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生）的基尼系數(shù)，反映的是在轉(zhuǎn)移支付制度下，縣域財(cái)政支出特別是其中基本公共服務(wù)支出的區(qū)域差距。

特別需要指出，對(duì)于地方的某一級(jí)政府（包括縣鄉(xiāng)政府）而言，財(cái)政支出與財(cái)政收入的關(guān)系是：本級(jí)財(cái)政支出=本級(jí)財(cái)政收入+（上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助收入+下級(jí)財(cái)政上解收入）－（上解上級(jí)財(cái)政收入+補(bǔ)助下級(jí)財(cái)政收入）。如果將分稅制規(guī)定的各級(jí)財(cái)政收入劃分視為政府間財(cái)政收入的初次分配，那么上下級(jí)政府間關(guān)于補(bǔ)助和上解的結(jié)算可以視為政府間財(cái)政收入二次分配。二次分配的一個(gè)重要功能是促進(jìn)區(qū)域間財(cái)政均等化。因此，地方政府財(cái)政收入與財(cái)政支出在一般情況下是不相等的，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政收入一般小于財(cái)政支出（得到的上級(jí)補(bǔ)助相對(duì)較多），經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入一般大于財(cái)政支出（上交上級(jí)收入相對(duì)較多）。

順便說明一點(diǎn)，國內(nèi)相當(dāng)一部分學(xué)者，在研究地方政府財(cái)政赤字的時(shí)候，簡(jiǎn)單地將某一級(jí)政府的財(cái)政收入與財(cái)政支出進(jìn)行比較，如果財(cái)政收入小于財(cái)政支出，就認(rèn)為該地區(qū)存在財(cái)政赤字，赤字的額度就是財(cái)政收支差額。從政府間財(cái)政結(jié)算關(guān)系以及某一級(jí)政府實(shí)際可用財(cái)力角度來看，這種觀點(diǎn)是不準(zhǔn)確的。

二、 江蘇省內(nèi)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距

從整體上看，江蘇屬于國內(nèi)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)省份，但區(qū)域間發(fā)展差距較大，“窮多富少”特征明顯。

從地區(qū)生產(chǎn)總值方面看，在13個(gè)省轄市中，2011年，無錫、蘇州兩市（含縣區(qū)）人均GDP分別為10.7萬元和10.2萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出全國平均水平（約3.5萬元）；但連云港、宿遷人均GDP分別只有3.2萬元和2.8萬元，低于全國平均水平；特別是宿遷市人均GDP水平甚至低于寧夏、青海、新疆等省份。在50個(gè)縣（市）中，昆山、張家港、江陰、太倉四市人均GDP分別為33.6萬元、20.5萬元、19.3萬元、18.4萬元，而灌云等22個(gè)縣人均GDP低于全國平均水平，尤其豐縣、睢寧、灌云、漣水、濱海等5個(gè)縣的人均GDP低于2萬元。

從一般預(yù)算收入方面看，在13個(gè)地級(jí)市中，蘇州、南京、無錫3市的一般預(yù)算收入合計(jì)2 350.9億元，占全部市縣一般預(yù)算收入的比重約50%。在50個(gè)縣（市）中，昆山、江陰、張家港、常熟、吳江5個(gè)縣級(jí)市一般預(yù)算收入合計(jì)731.3億元，相當(dāng)于金湖等33個(gè)縣（市）一般預(yù)算收入之和。

為量化說明江蘇省內(nèi)區(qū)域發(fā)展差距問題，我們根據(jù)50個(gè)縣（市）2011年人口、GDP、一般預(yù)算收入、稅收收入等情況，分別計(jì)算了相應(yīng)的基尼系數(shù)。其中，GDP的基尼系數(shù)為0.48，一般預(yù)算收入和稅收收入的基尼系數(shù)分別為0.43和0.45，按照國際慣用判斷標(biāo)準(zhǔn)，江蘇省內(nèi)縣域間經(jīng)濟(jì)和財(cái)政能力差距較大。

三、 江蘇省加強(qiáng)縣級(jí)基本財(cái)力保障的政策措施及效應(yīng)

1. 不斷完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。從1994年建立分稅制財(cái)政管理體制開始，江蘇省一直較為重視基層政府公共服務(wù)能力建設(shè)，并且通過不斷完善財(cái)政體制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)縣級(jí)基本財(cái)力保障范圍由窄至寬、保障水平由低漸高的轉(zhuǎn)變。1994年，省級(jí)財(cái)政對(duì)人均體制內(nèi)分成財(cái)力較低的縣（市）給予進(jìn)基數(shù)補(bǔ)助，重點(diǎn)支持縣（市）保工資；2001年，省級(jí)財(cái)政將標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力較低的縣（市）列入轉(zhuǎn)移支付范圍，給予進(jìn)基數(shù)補(bǔ)助，重點(diǎn)支持縣（市）保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保平衡；2008年，省財(cái)政建立縣鄉(xiāng)基本支出保障財(cái)力缺口補(bǔ)助制度，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力缺口縣給予進(jìn)基數(shù)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，重點(diǎn)支持縣（市）保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生；2010年和2011年，省財(cái)政按照中央建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制要求，加大對(duì)各縣（市、區(qū)）縣級(jí)基本財(cái)力保障補(bǔ)助力度，支持各縣繼續(xù)做好“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”工作。

2. 促進(jìn)財(cái)力下傾。在收入劃分方面，省本級(jí)保留收入偏少，將更多的收入劃歸市縣。2011年，江蘇省省級(jí)一般預(yù)算收入369.4億元，占全省一般預(yù)算收入比重僅為7.2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國以及東部沿海各省省級(jí)收入的平均占比水平（均超過20%）。在省級(jí)對(duì)市縣收入集中方面，自2008年調(diào)整省級(jí)對(duì)市縣分稅制財(cái)政管理體制以后，江蘇省省級(jí)財(cái)政對(duì)市縣財(cái)政收入的集中比例進(jìn)一步降低，目前已降至9%以下。

3. 大力扶持市縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)和培植財(cái)源。首先是注重支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，出臺(tái)一系列促進(jìn)區(qū)域發(fā)展專項(xiàng)政策，主要包括：振興蘇北發(fā)展政策、沿江開發(fā)政策、沿海開發(fā)政策、支持宿遷發(fā)展市縣更大突破政策、振興徐州老工業(yè)基地、支持淮安重要中心城市建設(shè)等。其次是支持開發(fā)區(qū)建設(shè)，主要包括：對(duì)蘇北蘇中省級(jí)以上開發(fā)區(qū)實(shí)行平臺(tái)提升獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)蘇北地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)合作共建園區(qū)，對(duì)蘇州工業(yè)園區(qū)、蘇通科技產(chǎn)業(yè)園、江陰靖江園區(qū)、泰州醫(yī)藥高新產(chǎn)業(yè)園等實(shí)施超收獎(jiǎng)勵(lì)政策。再次是支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過整合省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金，集中力量支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、六大新興產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化等，加速推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

4. 不斷加大對(duì)市縣的轉(zhuǎn)移支付力度。近年來，江蘇省省級(jí)財(cái)政不斷加大對(duì)市縣的轉(zhuǎn)移支付力度，支持市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)又好又快發(fā)展。2011年，省財(cái)政對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付1 275.1億元，是2005年的4.6倍，較2005年年均增長(zhǎng)28.9%。另外，近年來，省級(jí)財(cái)政還通過實(shí)施縣級(jí)預(yù)算審查制度，對(duì)省級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金安排使用情況進(jìn)行監(jiān)管；通過建立財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)據(jù)庫，控制財(cái)政供養(yǎng)人員，幫助各縣減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

在上述政策的推動(dòng)下，江蘇省各縣（市）整體財(cái)政保障水平不斷提高，縣域間財(cái)政基本保障水平差距不斷縮小。根據(jù)2011年江蘇省各縣（市）人口、一般預(yù)算支出、財(cái)政部核定的“三?！保ū９べY、包運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生）支出數(shù)據(jù)，江蘇省縣域一般預(yù)算支出的基尼系數(shù)為0.27，“三?！敝С龌嵯禂?shù)為0.24，按照國際慣用判斷標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)達(dá)到比較平均的水平。

四、 問題與建議

近年來，包括江蘇在內(nèi)的各省在建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制方面采取了一系列政策措施，也取得了一定的效果，但其中也存在一些不可忽視的問題：

（1）區(qū)域差距的存在使得基本財(cái)力保障基礎(chǔ)尚不夠穩(wěn)固。無論是從全國范圍看，還是從江蘇省內(nèi)看，區(qū)域差距是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個(gè)突出的結(jié)構(gòu)性問題。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，盡管近兩年由于中央財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付力度而使得基本財(cái)力缺口得到了明顯消化，但隨著各項(xiàng)民生保障標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步提高，特別是中央要求在教育支出、政法經(jīng)費(fèi)保障、新農(nóng)保、事業(yè)單位績(jī)效工資、保障性住房等方面不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)，縣鄉(xiāng)政府財(cái)政支出壓力仍較突出，基本財(cái)力保障基礎(chǔ)尚不夠牢固。

（2）財(cái)政收入不合理劃分使得縣域經(jīng)濟(jì)自我保障能力持續(xù)走弱。從現(xiàn)階段看，大部分縣域經(jīng)濟(jì)處于工業(yè)化中前期階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以制造業(yè)為主，而制造業(yè)的主體稅種是增值稅和企業(yè)所得稅，此兩項(xiàng)稅收的75%和60%屬于中央，此外，消費(fèi)稅100%部分和個(gè)人所得稅60%部分也屬于中央，加上進(jìn)口貨物增值稅、關(guān)稅全屬中央收入，導(dǎo)致地方收入留成比例較低，自我保障能力難以有效增強(qiáng)。

（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)縣（市）民生支出壓力也較大。以江蘇省為例，蘇州、無錫等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一方面要向中央和省級(jí)貢獻(xiàn)財(cái)力；另一方面也要承擔(dān)自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展責(zé)任，而且支出范圍更廣、標(biāo)準(zhǔn)更高；較多的流動(dòng)人口增加了對(duì)教育、社保等額外需求，加之城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面支出需求巨大，很難繼續(xù)提高財(cái)力貢獻(xiàn)比例。

針對(duì)上述問題，為進(jìn)一步支持地方做好縣級(jí)基本財(cái)力保障工作，完善縣級(jí)基本財(cái)力保障制度，提出如下政策建議：

（1）在總體導(dǎo)向方面。建議中央進(jìn)一步強(qiáng)化建立和完善縣級(jí)財(cái)力保障機(jī)制的政策導(dǎo)向，加大縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助力度，為地方各級(jí)政府繼續(xù)做好縣級(jí)基本財(cái)力保障工作提供制度支撐和財(cái)力支持。

（2）在獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助范圍方面。建議中央繼續(xù)對(duì)東部地區(qū)予以適當(dāng)支持。盡管東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，但部分省內(nèi)部的縣域間發(fā)展差距較大，其中一些縣（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低于全國平均水平甚至西部省份，單靠省級(jí)和少數(shù)發(fā)達(dá)市縣，難以有效帶動(dòng)眾多的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，建議中央繼續(xù)充分考慮東部省份內(nèi)部發(fā)展差距，特別是流動(dòng)人口多、對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)需求大的因素，加大對(duì)東部地區(qū)的縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助力度。

（3）在獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助機(jī)制方面。建議中央繼續(xù)以激勵(lì)為主導(dǎo)，對(duì)做得好的地區(qū)給予更多的激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)其做好縣級(jí)基本財(cái)力保障工作；而不宜以補(bǔ)缺口為主導(dǎo)，避免出現(xiàn)有的省級(jí)政府故意上收財(cái)力、下移支出責(zé)任、人為做大縣鄉(xiāng)財(cái)力缺口現(xiàn)象。

（4）在扶持形式方面。建議中央一方面繼續(xù)加大對(duì)地方的直接獎(jiǎng)勵(lì)力度，另一方面完善分稅制財(cái)政管理體制，通過調(diào)整收入劃分，更多地讓利予地方；或是加大對(duì)地方的收入返還、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度等，以培養(yǎng)內(nèi)生機(jī)制為目標(biāo)，支持地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

（5）在民生政策制定方面。建議中央以后出臺(tái)新的民生政策時(shí)，應(yīng)先根據(jù)各地現(xiàn)實(shí)承受能力進(jìn)行綜合衡量，在此基礎(chǔ)上決定民生支出是否可以擴(kuò)大范圍和提高標(biāo)準(zhǔn)以及是否可以新增民生支出項(xiàng)目，否則可能會(huì)造成地方負(fù)擔(dān)過重，如果再加上財(cái)力不足、保障不到位，就會(huì)在一定程度上影響社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

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作者簡(jiǎn)介：高寒，南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系博士生。

收稿日期：2012-05-18。