山西昔陽縣讀者王某來信咨詢：我村實(shí)行這一輪土地承包已經(jīng)15年了，期間人口及土地情況都有變動(dòng)，有些因家庭人口自然消亡，已經(jīng)銷戶的農(nóng)戶所承包的耕地，被其子女繼承并轉(zhuǎn)包給別人，有些農(nóng)戶全家遷出時(shí)承包土地交回集體由村委主任耕種，一些新增人口十多年甚至將來二三十年無地可耕，農(nóng)戶之間人口與所承包的土地很不平衡，但村里以土地30年不變?yōu)橛刹蛔稣{(diào)整。請(qǐng)問國(guó)家有關(guān)的土地政策為什么這樣規(guī)定，我很不理解。

國(guó)家關(guān)于農(nóng)村集體土地實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)方面的政策法規(guī)是明確的，絕大多數(shù)農(nóng)民也清楚。各地之所以有一些農(nóng)戶對(duì)土地承包期30年不變的政策提出疑問，主要是由于這是一個(gè)在我國(guó)農(nóng)村帶有普遍性的問題。

土地承包期30年不變政策法律規(guī)定及其由來和依據(jù)

我國(guó)一些地方成規(guī)模地實(shí)行土地家庭承包經(jīng)營(yíng)最早從1978年開始，到15年后的1993年，考慮到這些地方已經(jīng)開始實(shí)行第二輪土地承包，中央及時(shí)提出土地承包期30年不變的政策，并提倡實(shí)行承包期內(nèi)“增人不增地。減人不減地”的辦法。就是要防止各地利用土地“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的做法繼續(xù)調(diào)整農(nóng)民承包地。針對(duì)第二輪土地承包過程中一些地方多留機(jī)動(dòng)地和強(qiáng)制推行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的做法，中央于1997年發(fā)文要求，必須長(zhǎng)期穩(wěn)定土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，個(gè)別地方以種種名義收回或部分收回農(nóng)民承包地，隨意多留機(jī)動(dòng)地，大幅度提高土地承包費(fèi)，或提前收取承包費(fèi)的做法，必須糾正。在多年探索和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2002年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“土地的承包期為30年”，承包期內(nèi)，“發(fā)包方不得收回承包地”，“不得調(diào)整承包地”，使這一政策上升到國(guó)家法律層面。

這樣規(guī)定有什么好處?我的理解有以下幾點(diǎn)。

一是維護(hù)農(nóng)民在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度下獲得的土地權(quán)益，防止通過經(jīng)常變動(dòng)承包權(quán)，多留機(jī)動(dòng)地，強(qiáng)制進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，不僅是一種土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的變革，而且是農(nóng)村重大權(quán)利利益關(guān)系的調(diào)整。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以來的歷史進(jìn)程來看。堅(jiān)持實(shí)行家庭承包和以各種名義變相剝奪農(nóng)民土地承包權(quán)的博弈，從沒有停止過。在國(guó)家沒有明確土地家庭承包年限以及沒有取消農(nóng)村“三提五統(tǒng)”的時(shí)期，圍繞多留集體機(jī)動(dòng)地、多收集體提留、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)過程中的各種事件，每年都大量出現(xiàn)，中央和地方、部門為此多次下發(fā)文件，采取措施，付出了巨大努力。造成這一狀況，雖然有國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力所限，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)和公共事務(wù)管理需要花錢，很多支出只好由農(nóng)民出錢的原因，但也不能排除鄉(xiāng)村管理機(jī)構(gòu)和農(nóng)民之間在權(quán)利、利益方面的爭(zhēng)奪。近年來，很多地方農(nóng)村出現(xiàn)的強(qiáng)行征用農(nóng)民土地、強(qiáng)拆農(nóng)民宅基地的案件，仍然是這種土地權(quán)益爭(zhēng)奪的繼續(xù)。堅(jiān)持土地承包期30年不變，是防止無節(jié)制地?cái)U(kuò)大鄉(xiāng)村干部對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)及其收益的支配，維護(hù)農(nóng)村集體土地家庭承包經(jīng)營(yíng)體制的重大措施。

二是在穩(wěn)定土地家庭承包經(jīng)營(yíng)預(yù)期的基礎(chǔ)上保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，防止經(jīng)常變動(dòng)承包地塊造成土地投入不足和生產(chǎn)能力下降。

土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，土地的有機(jī)質(zhì)投入、水土保持的基礎(chǔ)建設(shè)，需要長(zhǎng)期持續(xù)的努力。農(nóng)村人民公社時(shí)期，自留地和集體經(jīng)營(yíng)土地維護(hù)質(zhì)量上的差別，其原因就在于對(duì)于土地長(zhǎng)期投入收益方面歸自己和吃大鍋飯的不同。如果農(nóng)戶土地承包期過短，經(jīng)常性調(diào)整土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)戶長(zhǎng)期投入的積極性。況且，農(nóng)戶在承包地上的基礎(chǔ)設(shè)施投入和規(guī)劃治理成果，如：水利建設(shè)、土壤改良、地塊平整、地塊調(diào)換歸整等，雖然法律規(guī)定承包經(jīng)營(yíng)者這些投入有取得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，但核定起來困難很多，往往面臨著潛在的損失或者利益糾紛。

三是充分實(shí)現(xiàn)土地家庭承包權(quán)作為用益物權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值，盡量減少承包地塊經(jīng)常調(diào)整對(duì)于土地使用權(quán)信用功能的負(fù)面影響。

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，在土地集體所有制條件下，法律規(guī)定土地不能作為商品進(jìn)入市場(chǎng)。同時(shí)也要看到，實(shí)行土地集體所有是農(nóng)民所有的一種形式。并不是外在于農(nóng)民的所有權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以無償取得土地承包權(quán)及其經(jīng)營(yíng)收益這一事實(shí)本身，就是這種理論的依據(jù)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以來，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)育和逐步確立，如何與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，發(fā)揮土地承包權(quán)作為用益物權(quán)的信用功能，服務(wù)農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是一個(gè)值得探討的領(lǐng)域。雖然在最初實(shí)行土地承包期30年不變政策時(shí)這方面的考慮并不明確，但以土地承包權(quán)進(jìn)行一定程度的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)并取得收益，實(shí)現(xiàn)土地資源和勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置，已經(jīng)得到法律的認(rèn)可和保護(hù)。近年來，一些地方已經(jīng)開始探索在抵押、信貸、期權(quán)交易等方面如何更加充分地發(fā)揮土地承包權(quán)的作用，特別是在成都市的一些農(nóng)村，通過集體經(jīng)濟(jì)組織的民主程序，已經(jīng)向農(nóng)戶頒發(fā)了土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變的證書，可以期待在這方面會(huì)邁出新的步伐。此外，從經(jīng)濟(jì)以外的領(lǐng)域來看，由于30年的土地承包期可以使人口增長(zhǎng)較快的農(nóng)戶在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)不能得到更多的土地承包利益，也反映了適應(yīng)國(guó)家控制人口增長(zhǎng)政策的利益導(dǎo)向，機(jī)制。

這一政策執(zhí)行過程中遇到的問題及其解決方式

國(guó)家實(shí)行土地承包期30年不變的政策，是從億萬農(nóng)民乃至國(guó)家的總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)作出的重大決策。但在這一政策的執(zhí)行過程申，我們必須面對(duì)各種現(xiàn)實(shí)的問題。

一是依照集體土地承包權(quán)按農(nóng)戶家庭人口分配的規(guī)則，實(shí)行這一政策必然在一定時(shí)期內(nèi)限制了新增人口的土地利益，由此產(chǎn)生的資源配置問題可以通過市場(chǎng)機(jī)制來解決。

在一個(gè)30年不變的土地承包期內(nèi)，作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶家庭人口，由于婚嫁、遷徙、出生和死亡，會(huì)處于不斷變化的過程之中，一些人口減少戶承包的土地并未減少，反之，增加人口戶承包的土地也不能增加，后者的利益訴求受到限制。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系上看，這個(gè)問題是集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等的土地承包權(quán)和農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)土地穩(wěn)定性要求的矛盾造成的，難以通過土地的經(jīng)常性調(diào)整來解決，不少地方也曾嘗試通過多留機(jī)動(dòng)地、大穩(wěn)定小調(diào)整等措施來解決這個(gè)問題，但經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)并權(quán)衡利弊，總體上都沒有堅(jiān)持下來。從農(nóng)村土地與勞動(dòng)力資源的合理配置上看。農(nóng)戶之間人均土地的占用差距在拉大，現(xiàn)行的做法是鼓勵(lì)富余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移并取得收入，對(duì)于那些務(wù)農(nóng)為優(yōu)先選擇而受到自身承包土地資源限制的農(nóng)戶，則通過有償流轉(zhuǎn)他人承包的土地?cái)U(kuò)大經(jīng)營(yíng)面積，或者通過集約經(jīng)營(yíng)提高土地收益率來增加收入。目前，農(nóng)村收入結(jié)構(gòu)的變化和收入來源的多元化，給予了農(nóng)村勞動(dòng)人口更多的就業(yè)選擇性，同時(shí)，隨著農(nóng)村社會(huì)保障制度的逐步完善，土地社會(huì)保障功能的相對(duì)弱化，為緩解土地承包利益分配差別造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾創(chuàng)造了有利條件。

二是承包期內(nèi)出現(xiàn)重大自然災(zāi)害等情況對(duì)農(nóng)戶土地承包狀況發(fā)生重大影響的，經(jīng)過法定民主程序可以進(jìn)行農(nóng)戶承包地的調(diào)整，但這只是在特殊情況下才能出現(xiàn)的事情。

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“土地承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定?！贝送?，一些地方由于國(guó)家征地，本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶間的土地承包結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，經(jīng)過上述民主程序，也有的在承包期內(nèi)進(jìn)行了承包地的調(diào)整，但相應(yīng)的土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配，也不再按慣例向被征收承包地的農(nóng)戶傾斜，而是在整個(gè)接受調(diào)整范圍內(nèi)即為國(guó)家征地付出了土地權(quán)益的集體經(jīng)濟(jì)組織成員中進(jìn)行分配。同時(shí)，由于國(guó)家重大農(nóng)田水利基本建設(shè)、生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目造成農(nóng)戶土地承包結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化的，是否可以參照上述處理辦法亦可探討。以上措施，在保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的基礎(chǔ)上，一定程度上照顧到了農(nóng)戶土地承包權(quán)益的公平分配。

三是承包期內(nèi)農(nóng)戶全家遷出或者已經(jīng)銷戶者的土地承包權(quán)。法律都作出了明確規(guī)定，但由子集體可支配土地資源的有效性，承包期內(nèi)新增人口取得土地承包權(quán)的機(jī)率是不高的。

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。”“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！薄俺邪藨?yīng)得的承包收益。依照繼承法的規(guī)定繼承?！边@些規(guī)定，為全家人口遷出戶、因人口自然消亡銷戶者土地承包權(quán)的處理提供了依據(jù)。該法同時(shí)規(guī)定，“集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地”，“通過依法開墾等方式增加的”土地?！皯?yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口”。但是，出于對(duì)維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)的考慮，國(guó)家對(duì)于預(yù)留機(jī)動(dòng)地比例進(jìn)行了嚴(yán)格限制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得新增耕地的條件有限，在承包期內(nèi)新增人口取得土地承包權(quán)的機(jī)會(huì)不多。一般情況下，本集體經(jīng)濟(jì)組織如果能夠通過農(nóng)戶承包地的調(diào)整，對(duì)矛盾特別突出、維持生計(jì)特別需要的戶給予力所能及的關(guān)照，就已經(jīng)不錯(cuò)了。