（昆明高新區(qū)管委會(huì)造價(jià)辦，云南，昆明，650000）

【摘要】隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的加快，工程造價(jià)咨詢業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，怎樣保證項(xiàng)目管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并最大限度地取得投資效益和社會(huì)效益呢?筆者認(rèn)為加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的全過程造價(jià)管理是關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】工程；造價(jià)；控制

1 工程造價(jià)控制與管理的基本內(nèi)容

工程造價(jià)是指完成一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目所需費(fèi)用的總和，包括建筑工程費(fèi)、安裝工程費(fèi)、設(shè)備費(fèi)以及其他相關(guān)費(fèi)用，它實(shí)質(zhì)上是指建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)成本，也就是對建設(shè)項(xiàng)目的資金投入。工程造價(jià)管理則是指遵循工程造價(jià)運(yùn)動(dòng)的客觀規(guī)律和特點(diǎn)，運(yùn)用科學(xué)、技術(shù)原理和經(jīng)濟(jì)及法律等管理手段，解決工程建設(shè)活動(dòng)中的造價(jià)確定與控制，技術(shù)與經(jīng)濟(jì)，經(jīng)營與管理等實(shí)際問題，力求合理使用人力、物力和財(cái)力，達(dá)到提高投資效益和社會(huì)效益的全部業(yè)務(wù)行為和組織活動(dòng)。工程造價(jià)控制與管理的基本內(nèi)容是：合理確定，有效控制，提高效益。

政府投資項(xiàng)目的工程造價(jià)管理貫穿于整個(gè)工程項(xiàng)目建設(shè)的全過程，即貫穿于從項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)立項(xiàng)、可行性研究到項(xiàng)目實(shí)施直至竣工驗(yàn)收并交付使用的基本建設(shè)程序過程。由于政府投資項(xiàng)目投資大、風(fēng)險(xiǎn)大、影響面大，且大多數(shù)集中在為社會(huì)發(fā)展服務(wù)、非盈利的公益性項(xiàng)目，也包括一些雖盈利卻難以收回投資或投資回收期較長的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。因此，政府投資項(xiàng)目具有比一般項(xiàng)目更嚴(yán)格的工程造價(jià)管理程序。

2 目前政府投資工程管理中存在的主要問題

2.1 管理模式的弊端

長期以來，政府財(cái)政性資金投資項(xiàng)目基本上沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)管理模式，即先由建設(shè)單位提出項(xiàng)目建議書及可行性研究報(bào)告，發(fā)改委(或建設(shè)部)會(huì)同財(cái)政局提出資金安排意見報(bào)政府審定，再由計(jì)委提出年度投資計(jì)劃，最后由建設(shè)單位組織基建班子進(jìn)行建設(shè)。因此在現(xiàn)行的管理模式下存在種種弊端，如：

2.1.1 權(quán)責(zé)不清，缺乏有效的監(jiān)督和管理，容易滋生腐敗現(xiàn)象；

2.1.2 “投、建、管、用”一體化問題突出；

2.1.3 非專業(yè)化管理弊端嚴(yán)重，建設(shè)效果差；

2.1.4 分散管理造成人、財(cái)、物浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

由以上情況表明，現(xiàn)行的財(cái)政投資管理機(jī)制還未能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。因此，改革政府財(cái)政性資金投資項(xiàng)目的管理模式，已經(jīng)成為投融資體制改革的客觀需要和迫切任務(wù)。結(jié)合投融資體制改革和客觀形勢發(fā)展的要求，必須從前期決策、概預(yù)算審計(jì)、施工管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善政府財(cái)政性投資項(xiàng)目的管理。

2.2“三超”現(xiàn)象嚴(yán)重

工程造價(jià)管理涉及到工程建設(shè)全過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。雖然目前政府投資項(xiàng)目造價(jià)控制正在逐步加強(qiáng)，但實(shí)際執(zhí)行時(shí)，仍不同程度地存在初設(shè)概算超可行性研究估算、施工圖預(yù)算超初設(shè)概算、竣工結(jié)算超施工圖預(yù)算的“三超”現(xiàn)象，這其中雖有屬于國家政策性調(diào)整、定額變化、材料設(shè)備漲價(jià)的諸多客觀因素，但也存在部分不可忽視的主觀原因。

2.3 違背基本建設(shè)程序的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。

政府工程往往缺乏有效的管理及監(jiān)督約束，由于一些客觀原因的影響，政府投資工程建設(shè)工期普遍較緊， “三邊工程” 重復(fù)建設(shè)屢見不鮮。有的項(xiàng)目在建設(shè)前，竣工時(shí)間即已確定，不論何時(shí)開工，均不得有任何變動(dòng)。為滿足該“非常”工期要求，施工單位則必然采取相應(yīng)的“非常”措施，拔苗助長造成了一些不容忽視的問題。

2.3.1 邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊辦手續(xù)的“三邊工程” ，違反了建筑法、招投標(biāo)法和相關(guān)管理?xiàng)l理的規(guī)定，違背了基本建設(shè)程序。

2.3.2 邊設(shè)計(jì)、邊施工，因考慮不夠成熟，在施工過程中，會(huì)不斷出現(xiàn)眾多的設(shè)計(jì)變更，讓施工單位返工，造成大量浪費(fèi)。

2.3.3 減少施工過程中各工藝流程所要求的時(shí)間，違反質(zhì)量管理?xiàng)l例，達(dá)不到質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，竣工后返修率高，維修量大，最終增大投入；

2.3.4 大干快上趕工期，無法采取流水作業(yè)，一次性投入增大，無疑增加了工程建設(shè)成本。

2.3.5 違背客觀規(guī)律，不按客觀規(guī)律辦事。如：園林綠化部分，因工期太緊，施工組織安排的栽種時(shí)間，往往并非植物的自然種植季節(jié)，但為滿足工期要求，必須反季節(jié)栽種。造成施工難度加大，成活率低等現(xiàn)象，最終結(jié)果仍是加大投入。

2.4 缺乏工程造價(jià)管理的高素質(zhì)人才。

目前大部分參與工程造價(jià)管理人員觀念落后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的烙印還相當(dāng)深，造價(jià)管理往往只停留在概預(yù)算上。通常只強(qiáng)調(diào)竣工結(jié)算，而忽略事前、事中的控制與管理，特別是事前管理。往往造成“四算”分離，“三超”嚴(yán)重的現(xiàn)象。

3 加強(qiáng)政府投資工程“全過程”造價(jià)控制與管理．保證政府資金的合理使用。

3.1 科學(xué)合理的項(xiàng)目決策是合理確定與有效控制工程造價(jià)的前提和基礎(chǔ)。

工程造價(jià)的確定與控制貫穿于項(xiàng)目建設(shè)全過程，但各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)決策，對該項(xiàng)目的工程造價(jià)有很大影響，特別是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確定、建設(shè)地點(diǎn)的選擇、工藝的評選、設(shè)備選用等，直接關(guān)系到工程造價(jià)的高低。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，在項(xiàng)目建設(shè)各大階段中，投資決策階段影響工程造價(jià)的程度最高，即達(dá)到80—90％，科學(xué)合理的項(xiàng)目決策是合理確定與有效控制工程造價(jià)的前提和基礎(chǔ)。

要對工程項(xiàng)目作出正確的決策，關(guān)鍵要提高項(xiàng)目投資決策的深度，合理確定項(xiàng)目規(guī)模，充分考慮建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)水平以及規(guī)劃定點(diǎn)的選擇，合理地進(jìn)行投資估算，實(shí)現(xiàn)投資控制目標(biāo)，避免“三超”現(xiàn)象的發(fā)生。為了避免“三邊”工程的出現(xiàn)，每屆政府應(yīng)先按規(guī)劃要求、人大提案和下達(dá)的考核任務(wù)、指標(biāo)等，作好可行性研究，制定出當(dāng)年相應(yīng)的建設(shè)計(jì)劃和完成計(jì)劃，納入計(jì)委的建設(shè)立項(xiàng)和投資計(jì)劃中，并轉(zhuǎn)發(fā)給各責(zé)任單位，提前作好建設(shè)前期準(zhǔn)備工作。

3.2 積極推行限額設(shè)計(jì)招標(biāo)。

工程設(shè)計(jì)是建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全面規(guī)劃和具體描述實(shí)施意圖的過程，是工程建設(shè)的靈魂，是處理技術(shù)與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，是確定與控制工程造價(jià)的重點(diǎn)階段。具有關(guān)資料顯示：設(shè)計(jì)階段對工程造價(jià)的影響程度可達(dá)到75％以上。設(shè)計(jì)階段不僅對工程造價(jià)的控制起著關(guān)健性作用，而且對于工程項(xiàng)目建設(shè)工期、工程質(zhì)量以及建成后能否獲得較好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，都起著決定性作用。在滿足項(xiàng)目使用功能的前提下，技術(shù)經(jīng)濟(jì)合理的設(shè)計(jì)，可以降低工程造價(jià)5％ ～10％，甚至可達(dá)10％ ～20％。很顯然，搞好工程設(shè)計(jì)階段的造價(jià)控制是有效控制工程造價(jià)的關(guān)鍵。目前，設(shè)計(jì)招標(biāo)推廣滯后，設(shè)計(jì)市場較為混亂，掛靠設(shè)計(jì)、業(yè)余設(shè)計(jì)等不規(guī)范行為較為普遍，設(shè)計(jì)單位憑關(guān)系、靠情面承攬?jiān)O(shè)計(jì)任務(wù)的情況頻頻發(fā)生，由此帶來了一系列負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在：一方面設(shè)計(jì)深度不夠，不能適應(yīng)工程施工招投標(biāo)的需要，尤其不能滿足現(xiàn)在建設(shè)工程無標(biāo)底施工招投標(biāo)的要求；另一方面設(shè)計(jì)個(gè)性及變更頻繁，給工程造價(jià)控制帶來一定的難度。

大力推行限額設(shè)計(jì)招標(biāo)，有利于促進(jìn)單位提高設(shè)計(jì)水平、有利于設(shè)計(jì)方案的優(yōu)化和比選、有利于加大控制工程造價(jià)的力度。

3.3 嚴(yán)格實(shí)行項(xiàng)目建設(shè)全過程公開招投標(biāo)制度，有效控制造價(jià)。

招投標(biāo)承包制已在全國普遍推廣，并在合理降低工程造價(jià)、縮短建設(shè)工期、提高建筑產(chǎn)品質(zhì)量及投資效益等方面取得了明顯效果。招投標(biāo)的實(shí)施，使基建投資得到了有效的控制。然而，由于種種原因規(guī)避招標(biāo)、將公開招標(biāo)變?yōu)檠堈袠?biāo)、虛假招標(biāo)、串通投標(biāo)、明招暗定等嚴(yán)重違反建筑市場秩序的現(xiàn)象仍然存在，必須堅(jiān)決予以禁止，政府投資項(xiàng)目要實(shí)行從項(xiàng)目方案、設(shè)計(jì)、勘測、監(jiān)理、到施工、裝飾等全過程公開招標(biāo)，在施工招標(biāo)中重點(diǎn)推行工程量清單招標(biāo)，所有招投標(biāo)活動(dòng)均在有形建筑市場內(nèi)公開進(jìn)行，提高招投標(biāo)活動(dòng)的透明度，為投標(biāo)企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境，擇優(yōu)選擇承包人，有效控制工程造價(jià)。

3.4 做好項(xiàng)目實(shí)施階段的的造價(jià)控制

在工程施工階段，由于工程設(shè)計(jì)已經(jīng)完成，工程量已完全具體化，并完成了施工招標(biāo)工作和簽訂了工程承包合同。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這一階段影響工程造價(jià)的可能性只有5％-10％，節(jié)約投資的可能性已經(jīng)很小，但是，工程投資卻主要發(fā)生在這一階段，浪費(fèi)投資的可能性則很大，因此，業(yè)主方在施工階段對工程造價(jià)的管理除了加強(qiáng)合同管理、工程結(jié)算管理外，重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)工程施工現(xiàn)場管理，杜絕投資浪費(fèi)，主要應(yīng)做好以下幾方面的工作：

3.4.1 提高施工圖預(yù)算的編制質(zhì)量。

編制工程預(yù)算是技術(shù)性、政策性、經(jīng)濟(jì)性很強(qiáng)的工作，應(yīng)該使有限的建設(shè)資金得到充分利用，有效地控制投資。為此，預(yù)算編制人員應(yīng)深入現(xiàn)場，搜集第一手資料，掌握市場動(dòng)態(tài)，了解最新的施工技術(shù)，避免漏項(xiàng)、缺項(xiàng)，提高預(yù)算的編制質(zhì)量，及時(shí)對工程造價(jià)進(jìn)行分析對比，反饋造價(jià)信息，以保證有效地控制工程造價(jià)。

3.4.2 加強(qiáng)施工過程中變更的控制和處理。

要加強(qiáng)施工過程中變更的審查和管理。業(yè)主代表和監(jiān)理工程師在變更工程的審查過程中應(yīng)本著控制投資、保證質(zhì)量、加快進(jìn)度、提高效益的原則來確定工程變更的必要性與可行性。認(rèn)真處理必須發(fā)生的設(shè)計(jì)變更，對于涉及到費(fèi)用增減的設(shè)計(jì)變更，必須經(jīng)設(shè)計(jì)單位代表、業(yè)主方現(xiàn)場代表、總監(jiān)理工程師共同簽字方為有效，工程造價(jià)管理專業(yè)人員應(yīng)常駐施工現(xiàn)場，隨時(shí)掌握、控制工程造價(jià)的變化情況。

3.4.3 嚴(yán)格現(xiàn)場簽證管理

現(xiàn)場簽證是工程建設(shè)過程中的一項(xiàng)經(jīng)常性工作，許多工程由于現(xiàn)場簽證的不嚴(yán)肅性，給工程結(jié)算帶來非常大的麻煩，甚至給業(yè)主方帶來不少經(jīng)濟(jì)損失。因此，應(yīng)嚴(yán)格現(xiàn)場簽證管理，必須做到：

(1)簽證及時(shí)、“隨做隨簽”

(2)簽證完整、規(guī)范、意思表示真實(shí)。

(3)簽證內(nèi)容與實(shí)際相符。

(4)簽證的內(nèi)容不能超越應(yīng)簽證的范圍。

3.5 提高造價(jià)人員自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督制約。

一方面，要提高造價(jià)人員自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)；首先要改變“三性一靜”落后的思想觀念，樹立“全過程、全方位、動(dòng)態(tài)工程造價(jià)管理” 的新觀念，加強(qiáng)事前、事中、事后控制力度，變被動(dòng)控制為主動(dòng)控制。其次要加強(qiáng)業(yè)務(wù)技能學(xué)習(xí)，要適應(yīng)工程量清單計(jì)價(jià)模式下的造價(jià)控制。另一方面，要聘請有資質(zhì)的造價(jià)中介機(jī)構(gòu)參與全過程造價(jià)控制，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督制約。因?yàn)楣こ淘靸r(jià)事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)其本身具有工程造價(jià)管理專業(yè)復(fù)合型管理人材，他們有經(jīng)驗(yàn)、懂業(yè)務(wù)，代表社會(huì)監(jiān)督一方，具有公平、公正的一面。特別是在工程前期、中期的造價(jià)控制中，他們將起到重要作用。

3.6 加強(qiáng)合同管理，推行擔(dān)保和保險(xiǎn)制度。

3.6.1 施工合同是施工階段造價(jià)控制的依據(jù)。合同措施是實(shí)現(xiàn)“三控” 目標(biāo)的重要手段。合同管理貫穿于工程實(shí)施的全過程和各個(gè)方面，合同管理的目的，就是保證承包商全面地、有秩序地完成合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)。在合同履行過程中，會(huì)出現(xiàn)一些變動(dòng)較大的情況．應(yīng)及時(shí)簽定補(bǔ)充協(xié)議，以彌補(bǔ)合同本身的缺陷，同時(shí)可以用補(bǔ)充合同的形式調(diào)整合同價(jià)款。

3.6.2 政府工程應(yīng)率先加強(qiáng)政策引導(dǎo)和支持，加快各種擔(dān)保和保險(xiǎn)制度的推行。如投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保、支付擔(dān)保等。使合同的活動(dòng)處于利益風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，權(quán)利義務(wù)均等的環(huán)境中。

3.7 準(zhǔn)確編審工程竣工結(jié)算，嚴(yán)格實(shí)行工程審計(jì)制度。

政府投資工程竣工結(jié)算，需由造價(jià)專業(yè)人員依據(jù)建設(shè)工程竣工圖、工程施工承包合同、招標(biāo)文件、設(shè)計(jì)變更通知書、現(xiàn)場簽證以及有關(guān)會(huì)議記錄、竣工技術(shù)資料等，從專業(yè)角度進(jìn)行審查，實(shí)事求是辦理結(jié)算。重點(diǎn)加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場簽證、主要材料單價(jià)的審查，對承包方多報(bào)的工程量、過高的材料單價(jià)、以及因承包方自身原因造成返工的項(xiàng)目、施工現(xiàn)場臨時(shí)設(shè)施項(xiàng)目、施工單位自身用工等不屬于簽證范疇的內(nèi)容堅(jiān)決剔除結(jié)算。最后形成的結(jié)算還應(yīng)交由審計(jì)部門嚴(yán)格審查，審計(jì)部門應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是的原則、把好政府投資項(xiàng)目造價(jià)控制的最后一關(guān)。

4 對政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制的改革建議。

筆者學(xué)習(xí)香港特區(qū)和國外關(guān)于政府工程的“投資、建設(shè)、管理、使用”分開的管理辦法，得到一些啟示，對政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制提出以下改革建議。

4.1 確立一個(gè)統(tǒng)一的政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織從設(shè)計(jì)到竣工交驗(yàn)全過程的工作。建設(shè)項(xiàng)目的使用部門只負(fù)責(zé)提交項(xiàng)目建設(shè)申請和立項(xiàng)，不負(fù)責(zé)具體組織建設(shè)。

4.2 建議200萬元以上的政府投資項(xiàng)目在批準(zhǔn)建設(shè)前必須進(jìn)行公示，廣泛聽取意見后，報(bào)人大審議同意后，前期手續(xù)完善，具備實(shí)施條件前返回人大復(fù)審后批準(zhǔn)建設(shè)。不允許超規(guī)模、超紅線、超投資及改變用途功能建設(shè)，任何修改都必須在更優(yōu)化、更合理、更節(jié)約的前提下按上述程序重新批準(zhǔn)建設(shè)。

4.3 嚴(yán)格實(shí)行建設(shè)全過程公開招標(biāo)制度，堅(jiān)決杜絕將公開招標(biāo)變?yōu)檠堈袠?biāo)甚至直接發(fā)包的現(xiàn)象發(fā)生。

4.4 建設(shè)工程造價(jià)由建設(shè)管理機(jī)構(gòu)委托有資格的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行編、審，并實(shí)行編、審分離制度，建設(shè)資金實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)管，?？顚Ｓ?，不得挪用。

4.5 只允許政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和公益性建設(shè)項(xiàng)目采用“BOT”方式（建設(shè)經(jīng)營回購)和“BT”方式(建設(shè)回購)建設(shè)，采用此類方式建設(shè)的項(xiàng)目，除必須按上述相應(yīng)程序辦理外，還須具備有回購能力的可行性報(bào)告和方案，并報(bào)經(jīng)政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

4.6 政府投資項(xiàng)目建設(shè)好后，確立一個(gè)專門的管理部門對其實(shí)施管理，并由該部門進(jìn)行資產(chǎn)登記、管理及處置，使用單位、組織建設(shè)單位均無權(quán)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、處置和變賣。

總之，政府投資工程造價(jià)的控制與管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的始終，在工程建設(shè)的各個(gè)階段，時(shí)時(shí)要有控制投資的經(jīng)濟(jì)頭腦，充分利用和認(rèn)真分析建設(shè)周期中的重要信息，把握住市場經(jīng)濟(jì)脈搏，減少或避免建設(shè)資金的流失，最大限度地提高政府工程的投資效益。

（上接第208頁）

程質(zhì)量越高越好，而是指工程建設(shè)總成本最低的質(zhì)量水平，并且同時(shí)符合合同或國家標(biāo)準(zhǔn)要求。在提高工程質(zhì)量的同時(shí)，把質(zhì)量成本控制在某一水平。如對一些基本項(xiàng)目和涉及主體、竣工驗(yàn)收必保的分項(xiàng)適當(dāng)提高質(zhì)量要求。控制質(zhì)量成本可分為三個(gè)步驟:質(zhì)量成本核算、質(zhì)量成本分析、質(zhì)量成本控制。

3 總結(jié)

綜上所述，成本管理是一項(xiàng)整體的、全員的、全過程的動(dòng)態(tài)管理活動(dòng)。建筑工程應(yīng)當(dāng)及時(shí)反映成本的動(dòng)向，以便采取切實(shí)可行的措施，促使成本不斷降低，為企業(yè)積累資料，進(jìn)而提高企業(yè)整體經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)整個(gè)企業(yè)成本管理水平的提高。在建設(shè)工程管理過程中，對工程成本進(jìn)行有效控制和管理，是建筑企業(yè)強(qiáng)化自身管理和經(jīng)營，健全成本管理制度，降低工程成本，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的有效途徑。加強(qiáng)建筑工程的成本控制，是企業(yè)推進(jìn)成本發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。在我國融入世界經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，建筑業(yè)也面臨著激烈國際競爭，加強(qiáng)建筑企業(yè)成本控制顯得尤為重要。為此，展開項(xiàng)目成本控制的管理工作，將有助于建筑企業(yè)的發(fā)展。

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