摘要：地方政府負債已是無法回避的現(xiàn)實。通過對地方政府債務成因及發(fā)債合理性的考察發(fā)現(xiàn)地方政府負債有其法律和經濟的內在邏輯性，對于地方政府負債的合法化需要重新進行審視，應承認其合法化。為此，必須修改現(xiàn)行的《預算法》、《擔保法》等有關法律對地方政府負債的規(guī)定。同時，需要盡快制定專門的《政府債務規(guī)范法》對地方政府負債進行科學、系統(tǒng)的規(guī)范。此外，對于地方政府負債這個高風險的行為，還需要建立健全相關的地方政府債務風險預警機制、信息披露制度、債務償還機制、監(jiān)督管理機制等配套制度，使地方政府負債走向透明化、法制化、規(guī)范化的軌道。

關鍵詞：地方政府債務；特殊性；風險；合理性；法律規(guī)制

一、引言

近年來，我國地方政府債務負債規(guī)模越來越大，同時呈現(xiàn)出逐年上升和多樣化發(fā)展的態(tài)勢，已經引起了社會的廣泛關注。我國現(xiàn)行的有關法律對地方政府舉債進行了嚴格限制 ，對地方政府負債持否定態(tài)度，也不允許其通過發(fā)行地方債券和直接向銀行借貸的方式舉債。但是，多年來各級地方政府仍以各種名義舉借了大量債務。根據審計署發(fā)布的《關于2010年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》的審計數據顯示，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107174.91億元，其中：政府負有償還責任的67109.51億元，占62.62%；擔保責任的23369.74億元，占21.80%；可能承擔一定救助責任的16695.66億元，占15.58%。

我國有關法律禁止地方政府負債，然而地方政府負債是客觀存在，地方政府大規(guī)模的負債已是無法回避的現(xiàn)實。法律規(guī)定是客觀事實在法律上的反映，法律的規(guī)范引導著事實行為的發(fā)展方向。當前地方政府負債所出現(xiàn)的亂象是法律缺位的必然產物，法律的規(guī)范與調整仍需要跟進。

二、地方政府債務的特殊性及其潛在風險

（一）我國地方政府債務的特點

從目前地方政府債務的現(xiàn)狀來看，我國地方政府債務主要呈現(xiàn)出以下特點：

第一，債務種類繁多，規(guī)模龐大，實際數據難以統(tǒng)計。我國地方政府債務的形式較為復雜、多樣?？傮w來說，我國的地方政府債務可以劃分為兩類：一類是公開的并且是政策允許的顯性債務；一類是非公開的并且是目前政策不允許的隱性債務。[1]34而從其具體的來源來看，地方政府債務主要有包括地方政府融資形成的債務、地方政府擔保的債務、地方政府的欠款和掛賬、準地方政府債務以及地方國有企業(yè)難以償還的債務和某些金融風險轉嫁等。[2]2-4與此同時，加上我國地方政府債務的負債主體多元發(fā)展，使得我國目前地方政府債務規(guī)模的不斷擴大。此外，由于部分地方政府缺乏系統(tǒng)的政府債務統(tǒng)計數據，且在地方政府債務認定上具有不同的標準而使得有些債務被排除在外等原因，使得總體上把握地方政府債務的準確數字變得更加困難。

第二，債務負擔及風險呈現(xiàn)逐級加重態(tài)勢。從目前的現(xiàn)實情況來看，我國大部分省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府都有不同類型和程度的負債，而且還呈現(xiàn)出政府的層級越低，負債規(guī)模越大，負債負擔也越重的現(xiàn)象。據有關研究表明，“自1998年以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務以每年至少200億元的速度快速增長，目前已不低于6000億元。目前全國80%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有負債，中西部的一些農業(yè)大省情況更加嚴峻?！盵3]以四川省為例，2005年該省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務共計251.9億元，相當于當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的5.2倍，其中債務超過億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就達7個。

第三，債務隱蔽性強?！澳壳埃覈胤秸?guī)、合法的債務融資主要是由中央政府各部門轉貸給地方的各種國內外專業(yè)項目貸款?！盵4]54由于其他類型的舉債屬于非法或違規(guī)行為，各級地方政府在舉債問題上則通過各種手段巧立名目，似的賬面上很難反映出來，隱蔽性很強。再加上地方政府缺乏必要的信息披露機制，債務透明度差，因此，對于地方政府債務的具體規(guī)模誰也把握不準確，一定程度上造成了統(tǒng)計的困難。

第四，償債能力低，違約率高。一些處于困境中的地方政府，由于經濟基礎薄弱、缺乏經濟支撐，債務償還能力低下，違約情況嚴重。特別是基層縣鄉(xiāng)政府的情況更不樂觀?！耙环矫?，各種達標升級、形象工程導致債務持續(xù)增長；另一方面，因為債務不能按期償還，本息不斷積累，市場融資能力下降，還債能力日益惡化?！盵4]53-54由于地方政府在債務關系中屬于強勢一方，會憑借自己的地位借債不還、自己借讓別人還、不還仍要借、互相推諉撇關系等。這樣一來，地方政府的債務違約率通常也是最高的。

（二）我國地方政府債務面臨的風險

在現(xiàn)實中，地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等名義舉借了大量債務。總體來看，我國地方政府債務面臨的風險主要有規(guī)模風險、結構風險、效益風險和管理風險等。本文主要從規(guī)模風險、結構風險和法律風險三個角度展開。

1、地方政府債務的規(guī)模風險

“地方政府債務規(guī)模風險是指由于債務規(guī)模過大可能導致的到期債務無法支付的風險?！盵5]138雖然，我國對地方政府負債實行嚴格禁止。但是，目前我國地方政府所負債務的規(guī)模相當龐大，甚至有些地方財政已超負荷運轉。以地方政府負債最主要的形式——地方融資平臺--舉例來說，截至2010年底，全國省、市、縣三級政府設立融資平臺公司6576家，其所負政府性債務余額為49710.68億元，占全國地方政府性債務余額的46.38%，其中政府負有償還責任、擔保責任和可能承擔一定救助責任的債務分別占63.12%、16.38%、20.50%?！耙恍┑胤秸劳姓谫Y平臺等方式過度舉債已接近極限，地方政府性債務率已高達94%。這和國際上一般控制在80%-120%的標準相比，風險似乎尚在可控之中，但個別縣市債務率已經超過400%。”[6]

2、地方政府債務的結構風險

“地方政府債務的結構風險是指地方政府債務中不同種類的債務對地方財政構成的威脅。”[7]55近年來，除直接額債務和顯性債務外，地方政府的或有債務和隱性債務規(guī)模日益擴大，在地方政府債務總額中所占的比重越來越高。在我國地方政府債務中，或有債務和隱性債務所包含的內容非常廣泛，主要有地方金融機構的債務、地方國有企事業(yè)單位的虧損、和損失掛賬、未根據相關法律規(guī)定而承擔責任的債務、基礎設施建設市場化籌資中的收益承諾、地方政府擔保債務和下級政府債務轉嫁等。在財政預算和債務統(tǒng)計過程中，一般不會出現(xiàn)這些或有債務和隱性債務，甚至許多地方政府在做決策時根本不考慮這類債務?！暗珜嶋H上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務和隱性債務將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風險損失不容忽視?！?[5]139

3、地方政府債務的法律風險

地方政府債務的法律風險是指地方政府在負債過程中由于違反法律的強制性規(guī)定而作為或者不作為所帶來的面臨法律制裁或受到損失的可能性。從目前地方政府負債的實際情況看，還是存在一些法律方面的問題，由此產生風險的可能性也是較大的。具體來說，地方政府債務的法律風險主要包括財政擔保法律風險、土地抵押法律風險和公共事業(yè)單位資產行政劃轉的法律風險。第一，財政擔保的法律風險。從審計數據中可知，在2010年度10.7萬億地方政府債務中依靠財政擔保形成的擔保債務為2.34萬億元，占21.80%。而按照現(xiàn)行擔保法律規(guī)定，財政擔保是無效的。也就是說，凡是財政擔保形成的債務，并沒有法律保障。第二，土地抵押的法律風險。有學者認為，土地財政已成為地方債務最大的法律風險來源。從債務來源和償還的途徑看，債務余額中銀行貸款為84600多億元，占全部債務的79.01%。而地方融資平臺的這些銀行貸款，大多數是以土地做抵押，而這里所謂的土地一般都是通過政府注入的方式解決的。這樣一來，就出現(xiàn)了關于土地權屬的問題。第三，公共事業(yè)單位資產行政劃轉的法律風險。“除土地抵押、財政擔保外，很多地方政府融資平臺負債的另一種主要方式就是政府以行政手段將其他法人的自來水、燃氣等這類公共事業(yè)型的資產和收益權強行劃入地方政府融資平臺。然而，這樣的操作就會帶來以下問題：一是法人資產的獨立性和企業(yè)的經營自主權問題；二是一旦出現(xiàn)債務風險，債權人利用法律手段執(zhí)行這些資產，將會引起哪些法律后果？”[8]

三、地方政府債務形成原因

當前，我國地方政府債務日益增多，風險日益凸顯，其形成原因是多方面的，主要成因突出表現(xiàn)在經濟體制、財稅體制、債務管理和法律監(jiān)管方面。

第一，經濟體制方面。[9]232-233在經濟轉型時期，新舊經濟體制的交替背景下使地方政府的債務風險帶有明顯的體制轉型特點。隨著“放權讓利”這種漸進式改革的進行，地方政府逐漸擁有了獨立的經濟利益與發(fā)展區(qū)域經濟和謀求地區(qū)利益的權利和能力。地方政府在利益驅使下追求本地區(qū)經濟的高速增長和發(fā)展，但面臨地方財力增長有限、特定領域得不到大量資金投入的情況下，其只能被迫通過各種融資渠道籌集資金，導致了債務的產生與不斷擴大。此外，在經濟體制改革過程中，地方政府為支付改革成本，彌補財政資金缺口和不足，同樣引發(fā)了大量地方政府債務。

第二，財稅體制方面?！暗胤秸哳~負債在很大程度上是由于我國分稅制財政體制改革不徹底和政府投融資體制改革滯后條件下地方政府的一種無奈選擇?！盵10]1901994年分稅制改革，對中央和地方政府的事權與財權進行了分配，建立了分級財政體制的基本框架。然而，改革過程中存在的問題在一定程度上加劇了地方政府債務的擴張。具體而言，政府間事權與支出責任劃分不明確和事權錯位普遍存在，是導致目前地方政府債務負擔加劇和政府償債意識淡薄的主要因素。[9]234而地方稅收體系不完善，政府財政收入的主要來源不足及均等化轉移支付的設施規(guī)模小也是造成地方政府負債加重的因素之一。

第三，政府債務管理方面。地方政府缺乏債務風險意識、對債務風險管理不到位，也是進一步加大地方政府債務風險的另一誘因。首先，地方政府資金投資決策機制不健全，資金的籌集和使用缺乏科學性和規(guī)范性，加大了債務風險的強度。其次，地方政府債務管理分散、資金使用管理不集中，條塊分割，各自為政現(xiàn)象嚴重，難以進行有效的債務風險管理。最后，地方政府在債務管理中缺乏債務風險預警機制和債務償還機制，不利于債務分險的有效監(jiān)管和防范。[9]235-237

第四，法律監(jiān)管方面。[11]10我國《預算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方債券、不得提供擔保、不得在財政運行中開列赤字等。但是在現(xiàn)實中，許多地方政府通過注冊成立投資或建設公司、搭建融資平臺向銀行等金融機構借款或向社會發(fā)行企業(yè)債券等方式舉債、負債。面對這種公開的違法違規(guī)行為，上級政府和法制部門卻視而不見，地方各級人大也不監(jiān)督和阻止，任由其發(fā)展擴大。法律缺乏約束力，無形之中承認了地方政府發(fā)債、擔保、舉債的“合法化”，從而使地方政府負債愈演愈烈。

然而，有學者指出：上述這些并非是地方政府債務的真正成因，只是某些真正原因的結果或算是原因的表象。舉例來說，中央與地方各級政府的財權與事權統(tǒng)一問題，追根溯源就是中央與地方關系的法制化問題。若僅停留在上述表象層面的成因探究，而不探究更深層次的本源問題，那么對“原因”的解釋就會乏力和不得要領。

在這樣的前提下，以公共選擇視角來對地方政府債務的成因進行分析和解釋能更好地把握本質。即“地方政府債務產生與擴大的原因主要在于中央政府與地方政府對改變雙方間財權與事權的分配現(xiàn)狀缺乏積極性；地方政府作為經濟人對預算與效用最大化的追求；地方政府在效用最大化追求過程中的設租與尋租?！盵1]37

四、地方政府負債的合理性再思考

我國現(xiàn)行《預算法》及有關法律對地方政府負債持禁止的態(tài)度，但是現(xiàn)實中地方政府舉債的不斷增長的情況愈演愈烈。面對地方政府高額負債的既成事實，我們不能再一味的禁止，而應該轉換角度，重新認識地方政府債務，探究其合理性。

對于地方政府債務的認識，首先，要看到地方政府債務的兩重性?！凹纫吹酱嬖诘母鞣N消極影響，同時還要肯定它在促進地方經濟發(fā)展、緩解當地財政困難等方面發(fā)揮的積極作用。地方政府債務是一把雙刃劍，有利有弊，使用得好可以促進經濟社會的協(xié)調發(fā)展，反之就會成為財政風險、金融風險、經濟危機和社會危機的導火索?！盵11]12

其次，要看到地方政府舉債的合理性。對于地方政府舉債的合理性的分析，筆者認為又可以從經濟角度、法律角度和實踐角度來分析。

第一，從經濟角度考量，允許地方政府負債，不僅可以實現(xiàn)公共投入，維持一定經濟增長速度，而且也具有經濟上的合理性。有學者指出，地方政府發(fā)債大多是為了地方基礎設施建設，如公路、橋梁等這類地方性公共產品。對于上述資本性支出，地方政府以債務融資的方式則可以通過債務期限內的多次稅收償還本金和利息，很好地解決了納稅人收益和付出的匹配，具有一定優(yōu)勢。此外，與目前大量存在的不透明隱性債務相比，允許地方政府公開發(fā)債也有其優(yōu)勢，即至少可以做到規(guī)范、透明，風險也有可能得到控制。[12]

而根據有關的公共產品理論來分析，“若一種公共產品由某一層級地方政府負責提供，那么為了增強該機地方政府的責任心，保證地方公共產品得以合理、有效地提供，最好同時將決策責任和籌資責任也歸為該級政府?！盵7]96具體來說，地方政府擁有可以決定地方公共產品供應規(guī)模與結構的權利和責任，但與此同時，地方政府也應當擁有執(zhí)行和實施上述決策所必需的財政資源，即地方政府在籌資的方式、來源、規(guī)模和某些稅基、稅率的決定和選擇上，具有相當的靈活性，有一定的決策權。換言之，獨立的收入基礎是地方政府高效地提供地方公共產品的重要制度保證，這也是地方政府舉債的一個經濟學理由。

第二，從法律角度考量，“一級政府對應著一級收支，當然也應該有舉債權，在市場還不充分的環(huán)境下，可以附加更多的制約條件加以規(guī)范。分稅制財政體制既然將各級政府看成是相對獨立的財政主體，享有各自獨立的財權和事權。那么作為一個被《預算法》確立的財政主體而言，理所當然地應該可以成為一級債務主體。盡管我國現(xiàn)行的分稅制改革還并不徹底，但各級預算財政的主體地位畢竟是通過法律加以確認的，這也是我國財政預算體制進一步改革需要進一步堅持的方向。因此，從法律角度考量，地方政府舉債也具有適法的邏輯前提?！盵10]193

第三，從國際實踐角度考量，允許地方政府負債在國外有先例。世界上許多國家與地區(qū)都允許地方政府舉債，大多采取地方債券的形式進行，且已經有了成熟的地方債券市場，累積了較為豐富的發(fā)行地方債券的經驗?！皳y(tǒng)計，在世界目前53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債，允許地方政府通過負債的方式募集民間資金，擴大內需，刺激經濟的發(fā)展?！盵10]193國際上允許地方政府負債的實踐證明，地方政府負債有其合理性存在，且有較為豐富的國際經驗可以借鑒和參考。綜上，筆者認為地方政府負債有其合理性，對于地方政府負債問題的探討重點不應放在“地方政府能不能負債”，而是“地方政府如何能合法、合規(guī)地負債”。

五、地方政府負債的法律規(guī)制建議

法律是規(guī)范地方政府債務最有效的工具，為了使我國地方政府負債走向規(guī)范化，需要不斷建立和完善與地方政府負債有關的法律法規(guī)和配套制度。筆者認為，地方政府債務的法律規(guī)制應重點從以下幾方面展開：

1、修改《預算法》等相關預算法律規(guī)范。我國現(xiàn)行的《預算法》是1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，1995年1月1日開始施行的，距今已經17年了。隨著我國預算制度改革的飛速發(fā)展，經濟和社會的突飛猛進，《預算法》已經出現(xiàn)了與當前社會發(fā)展不相適應的地方，其中該法對于地方政府負債的禁止就是重要的一方面。為此，筆者認為，要及時對《預算法》及預算配套規(guī)定進行修改，取消不允許地方政府發(fā)債的有關內容，明確地方政府發(fā)行地方債券的合法權力，為完善地方財政投融資體系建立健全外部環(huán)境。

2、修改《擔保法》及相關法律規(guī)范。政府擔保是地方政府債務問題的來源之一，雖然《擔保法》規(guī)定，除國家規(guī)定的需地方政府財政擔保的對外借款外，地方政府不能向國內任何機構或者個人提供擔保。但是，在實踐中，地方政府由于各種原因為債務主體提供擔保的行為卻常有發(fā)生，地方政府未完全擺脫擔保責任。因為債務人實際上并不具有貸款的資格或信譽，而是憑借地方政府的信譽，所以受擔保的單位或者機構往往在政府的保護傘下，對于所借負債不嚴格管理和不有效使用，最后那些負債由政府兜底承擔。政府從債務擔保變成債務主體，使不應由政府承擔的債務變成了地方政府性債務。為此，在《擔保法》修改過程中要取消地方政府擔保主體資格，不得再為企業(yè)和其他行業(yè)部門作擔保。同時，該法還要相應增加地方政府變相擔保的處罰規(guī)定，地方政府的擔保公司要與政府部門脫鉤，實行市場化運作。

3、制定并通過《政府債務規(guī)范法》。改革開放以來，我國對內債和外債的利用越來越多，地方政府債務經多年累積，在經濟轉型期迅速膨脹，規(guī)模已創(chuàng)歷史最高水平，由于管理上存在著各種問題，具有很大風險性的，為此對地方政府債務進行規(guī)范十分必要。然而我國目前在建立健全有關規(guī)制法律方面顯得相對滯后，筆者認為急需出臺一部專門規(guī)范地方政府債務的《政府債務規(guī)范法》來規(guī)制地方政府債務問題?！霸摲ㄔ诮Y構包括中央政府債務與地方政府債務，內容包括發(fā)債、用債、還債三個主要環(huán)節(jié)，還有政府借債依據、債務規(guī)模、借債方式、適用范圍以及與債務相關的各個方面，制定申請、審批、通過、監(jiān)督等法定程序，界定上級綜合部門、本地人大等各自的審議、審批和監(jiān)督權限?！盵11]21通過《政府債務規(guī)范法》的制定、頒布和施行，能使地方政府債務逐步走上法制化的規(guī)范軌道。

4、以法律形式強制進行相關體制改革。從前述地方政府債務的成因分析可知，我國的經濟體制、財稅體制等因素與目前地方政府債務危機密切相關。為此筆者認為，開展與地方政府舉債相關的財稅體制、金融體制、社保體制、投融資體制等領域的配套改革及相應的法律框架建設是規(guī)范地方政府債務的一項重點工作。并且上述有關體制的改革必須通過有關法律或者國家宏觀政策加以明確。以財稅體制改革舉例來說，現(xiàn)行分稅制財政體制下，地方政府過多承擔了中央政府應當承擔的職責，卻沒有相應的稅收來源，是造成地方政府高額負債的根本原因。為此，要解決地方政府負債嚴重的問題，還有賴于分稅制財政體制的改革的進一步深化。具體來說，一是減少政府層級，二是在前者基礎上科學合理的劃分各級政府之間的事權，三是合理劃分各政府之間的財權，四是要規(guī)范和加大中央對地方的一般轉移至支付。

5、建立健全地方政府債務相關配套制度。筆者認為，地方政府債務的風險控制和管理是地方政府債務規(guī)制過程中的重點。為更加科學、合理、有效地規(guī)范地方政府債務，要加快相關的風險預警機制、信息披露制度、債務償還機制、監(jiān)督管理機制和責任追究制的建立和完善。

六、結論

通過對地方政府債務成因及發(fā)債合理性的考察，筆者發(fā)現(xiàn)地方政府負債有其法律和經濟的內在邏輯性，對于地方政府負債的適法性需要重新進行審視，承認其適法性，不應在法律上繼續(xù)禁止地方政府舉債。為此，必須修改現(xiàn)行的《預算法》、《擔保法》等有關法律對地方政府負債的規(guī)定，廢除與實際不符的規(guī)定。同時，需要盡快制定專門的《政府債務規(guī)范法》對地方政府負債進行科學、系統(tǒng)的規(guī)范。此外，對于地方政府負債這個高風險的行為，還需要建立健全相關的地方政府債務風險預警機制、信息披露制度、債務償還機制、監(jiān)督管理機制等配套制度，使地方政府負債走向透明化、法制化、規(guī)范化的軌道。

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基金項目：本文系浙江財經學院2011年度研究生校級科研項目“地方政府負債合理性及法律規(guī)制研究”（項目編號57）的研究成果。

（作者通訊地址：浙江財經學院 法學院，浙江 杭州 310018）