毆債危機(jī)是影響當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頭號風(fēng)險，意大利深陷其中。追本溯源，高福利政策與人口老齡化相疊加不斷推高社保支出，使政府財政不堪重負(fù)，并因此而債臺高筑，金融危機(jī)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下滑則加劇了債務(wù)問題的發(fā)酵，并釀成債務(wù)危機(jī)。

通過赴意大利實(shí)地考察培訓(xùn)，本報告梳理了意大利養(yǎng)老金制度框架及其改革歷程，在總結(jié)教訓(xùn)啟示與經(jīng)驗(yàn)借鑒的基礎(chǔ)上，探討未來養(yǎng)老金制度改革的出路。

意大利財政經(jīng)濟(jì)和公共債務(wù)現(xiàn)狀

受全球金融危機(jī)影響，近年來意大利經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重沖擊，GDP出現(xiàn)了較大幅度的萎縮，2008年和2009年分別為-1.9％和-5.1％的負(fù)增長。在經(jīng)濟(jì)刺激計劃的政策作用下，2010年呈微弱復(fù)蘇，增長1.5％。然而2010年以來，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)愈演愈烈，很快阻斷了復(fù)蘇步伐，使得意大利等歐洲國家被迫進(jìn)入了財政緊縮和福利削減的痛苦調(diào)整中。

根據(jù)意大利經(jīng)濟(jì)財政部（MEF）的預(yù)測，受主權(quán)債務(wù)危機(jī)拖累，2011年意大利經(jīng)濟(jì)增長為0.7％，2012年－2014年分別為0.6％、0.9％和1.2％。而根據(jù)歐盟（Eurostat）的統(tǒng)計預(yù)測，2011年－2013年，意大利的經(jīng)濟(jì)增長分別只有0.5％、0.1％和0.7％（見表1），總體看來，未來幾年意大利經(jīng)濟(jì)難有大的起色，將處于停滯期。

近年來，意大利一直面臨“高負(fù)債、低增長”的窘境。2010年底，意大利公共債務(wù)總額高達(dá)1.84萬億歐元，相當(dāng)于GDP的119％。截至2011年10月，意大利的政府債務(wù)累計超過1.9萬億歐元，總體規(guī)模比希臘、西班牙、葡萄牙和愛爾蘭四國債務(wù)之和還要多，債務(wù)占GDP的比重進(jìn)一步上升到120.6％。在債務(wù)期限結(jié)構(gòu)上，一年以內(nèi)到期的短期債務(wù)高達(dá)3500多億歐元。而在2012年，意大利政府還將面臨著標(biāo)售4400億歐元國債的巨大壓力。

主權(quán)債務(wù)危機(jī)以來，意大利十年期國債收益率一度上升到7％以上（2011年11月9日收益率升至7.4％的歷史高位），與德國同期限國債的收益率基差一度接近500個基本點(diǎn)。巨額的債務(wù)存量和高額融資成本使得意大利背上了沉重的償債負(fù)擔(dān)，根據(jù)意大利中央銀行2011年12月的報告預(yù)測，債務(wù)利息負(fù)擔(dān)占GDP的比重將從2010年的4.5％上升到2014年的5.5％（見圖1）。

2010年底，意大利的赤字率是4.6％，比歐盟條約規(guī)定的3％高出不少。主權(quán)債務(wù)危機(jī)發(fā)生以來，意大利政府采取以改革公共養(yǎng)老金體系、縮減公共開支、提高稅率為主要內(nèi)容的一攬子緊縮計劃，以努力實(shí)現(xiàn)在2013年財政預(yù)算平衡。

隨著經(jīng)濟(jì)的低迷，近一年來意大利失業(yè)率處于高位徘徊(見圖2)。失業(yè)率從2007年的6％上升到2010年的8.5％。2011年意大利2月－10月的失業(yè)率都在8％以上，其中，10月失業(yè)率上升至8.5％，特別是年輕人的失業(yè)率高達(dá)29.3％。政府宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測報告稱，受經(jīng)濟(jì)低迷影響，未來兩年意大利失業(yè)率仍將居高不下，預(yù)計到2013年將會達(dá)到8.7％的高位。根據(jù)意大利銀行業(yè)協(xié)會（ABI）2011年12月21日發(fā)布的預(yù)測報告，意大利2013年就業(yè)規(guī)模將比2011年萎縮17萬個，與2007年相比，就業(yè)規(guī)模則減少110萬個。大量的失業(yè)人口進(jìn)一步加重了社會保障體系的負(fù)擔(dān)。

（一）意大利養(yǎng)老保險體系的組成

意大利養(yǎng)老金制度最早起源于1898年的“工人傷殘年老保險國家基金（CNAS）”，并在二戰(zhàn)后逐步發(fā)展完善起來。意大利1947年的憲法第38條規(guī)定，“每個勞動者在年老、殘廢、患病、遭遇工傷事故以及非自愿性失業(yè)時，均有權(quán)得到足夠的保障和保護(hù)，獲得與其生活所需相應(yīng)的資財”，“國家將這些責(zé)任委任給政府部門和國家設(shè)立的公共機(jī)構(gòu)，由他們來負(fù)責(zé)建立并運(yùn)行這種保障體系”。

意大利社會保障體系在管理體制具有一定的“分割型”特征，即根據(jù)保障對象的不同而實(shí)施分類管理，依此設(shè)立了不同的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)各塊社會保障基金的運(yùn)行和管理（見圖3），各個系統(tǒng)的籌資政策、養(yǎng)老金待遇和管理要求也都不一樣，國家層次的養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)主要有四個：

一是“國家社會保險局”（INPS，Instituto Nazionale di Previdenza Sociale），主要負(fù)責(zé)在廣大普通勞動者（在企業(yè)、私營部門工作）的職工養(yǎng)老金業(yè)務(wù)。這一體系中覆蓋的人群最廣，超過2000多萬，負(fù)責(zé)超過80％以上的社保職責(zé)和支出，保障內(nèi)容包括養(yǎng)老金給付、傷殘保險、失業(yè)保險、社會救助、遺屬撫恤等等。在繳費(fèi)上，從1995年改革到目前政策，為勞動報酬的32.7％，其中雇主23.81％，雇員按8.89％的比例繳費(fèi)。2010年，INPS的收支規(guī)模達(dá)到2400億歐元，在意大利國家部委中，其預(yù)算規(guī)模排名第二。

二是“國家雇員保險局”（INPDAP，Istituto Nazionale di Previdenza peri Dipendenti dell’ Amministrazione Pubblica），負(fù)責(zé)包括國家公務(wù)員、警察、教師、醫(yī)生等國家雇員的養(yǎng)老金和其他社會福利。2010年這一體系覆蓋了340萬在職人員和274萬退休國家雇員，支付的退休金達(dá)到580.03億歐元。國家社會保險局在全國20個大區(qū)均設(shè)有分局，全國共有475個社會保險代辦處，3.2萬名雇員，負(fù)責(zé)國家雇員社會保險基金的收繳、支付和社會服務(wù)等業(yè)務(wù)。繳費(fèi)比例為32.95％，其中雇主繳費(fèi)24.2％，雇員繳費(fèi)8.75％。INPS和INPDAP合計覆蓋的人群占社會群體的95％左右。

三是針對專業(yè)技術(shù)行業(yè)和自由職業(yè)者的各種養(yǎng)老計劃。這些特殊職業(yè)包括律師、會計師、工程師、公證員、演員、運(yùn)動員等，共21類，由相應(yīng)的各行業(yè)協(xié)會來組織管理，有諸多的機(jī)構(gòu)，如CASSE、INPGI、ENAPAI、IPS等等。目前，這類專業(yè)技術(shù)行業(yè)養(yǎng)老金計劃共有130萬左右的參保人數(shù)。

四是各類企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險、退職金、私人養(yǎng)老基金。前述三類機(jī)構(gòu)所管理的社?；鸲紝儆谡咭?guī)定的強(qiáng)制性社會保險（圖3中虛線方框所框的部分為強(qiáng)制性社會保險），此外還有勞動者個人自愿性參與的補(bǔ)充養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險以及“退職金”（TFR）。補(bǔ)充性養(yǎng)老保險具有幾個特征：自愿參與、基金積累制（資本化）、聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營和管理。在意大利，補(bǔ)充類、商業(yè)類養(yǎng)老保險基金總體上發(fā)育還很不充分，目前只覆蓋全部人口比例的13％。至于純商業(yè)性私人養(yǎng)老保險（PFs），只有為數(shù)不多的高收入階層，如經(jīng)理層、銀行和保險從業(yè)人員購買，不到總勞動人口的3％。上述這些補(bǔ)充和商業(yè)養(yǎng)老保險基金由專門的獨(dú)立機(jī)構(gòu)COVIP來監(jiān)管，該機(jī)構(gòu)成立于1996年－1997年間。

（二）初步形成了多層次的社會養(yǎng)老保障體系

經(jīng)過歷次改革和發(fā)展，意大利已基本形成了三個支柱構(gòu)筑的養(yǎng)老保險體系框架（見圖4），盡管目前第二支柱和第三支柱發(fā)育都還不夠充分。

第一支柱為強(qiáng)制性的公共養(yǎng)老保險計劃，這是意大利養(yǎng)老保險體系最主要的部分。包括兩個層次：第0層次屬于養(yǎng)老社會救助，對于從未工作過的65歲以上意大利國籍的公民（后來擴(kuò)大到在意大利居住超過十年以上的歐盟居民），給予每年5317.65歐元的養(yǎng)老保障（按13個月計發(fā)，每月409.05歐元），這一層次與繳費(fèi)無關(guān)聯(lián)，具有貝弗里奇（Beveridge）體制的特點(diǎn)。

第一層次的公共養(yǎng)老保險計劃以繳費(fèi)為基礎(chǔ)（勞動者根據(jù)收入按比例繳費(fèi)，普通勞動者繳費(fèi)比例為32.7％；國家雇員繳費(fèi)比例為32.95％；特殊行業(yè)根據(jù)所屬行業(yè)的不同繳費(fèi)比例也不同，如律師為13％、建筑師為14％、公證員為30％，總體上約為20％），雇主和雇員繳費(fèi)都可在稅前扣除。公共養(yǎng)老金計劃覆蓋了所有的就業(yè)人口，保障的內(nèi)容包括退休、傷殘、遺屬撫恤等。盡管1995年以來對養(yǎng)老金計付方法進(jìn)行了改革，引入了名義賬戶制，但總體來說，基金財務(wù)管理上還是屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制模式。

第二支柱為補(bǔ)充性的職業(yè)保險計劃，為自愿性計劃，通常也由雇主和雇員繳費(fèi)。根據(jù)其屬性，補(bǔ)充養(yǎng)老保險計劃為完全意上的繳費(fèi)關(guān)聯(lián)型（DC）的積累制。1993年的第124/93號法令為補(bǔ)充性職業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展規(guī)定了制度框架。目前補(bǔ)充養(yǎng)老計劃有兩種主要形式：行業(yè)封閉性的契約型職業(yè)養(yǎng)老金（Closed Contractual Pension Fund）和開放式的職業(yè)養(yǎng)老金，截至2009年6月，前者覆蓋大約有204.8萬人，后者覆蓋大約有80.6萬人。

此外，補(bǔ)充養(yǎng)老保險計劃另一個重要部分是TFR（Trattamento di Fine Rapporto），即“退職金”或稱“解雇金”制度。TFR由1982年意大利法律規(guī)定企業(yè)設(shè)立，其實(shí)質(zhì)是法律規(guī)定的一種工資延遲支付制度，由雇主將勞動者工資的6.91％暫時留存，待勞動合同結(jié)束時一次性支付給雇員（在一些特定的情況下也可以提前支取，如勞動合同滿八年、當(dāng)雇員出現(xiàn)嚴(yán)重疾病或需要購買家庭住宅時），從而使職工在離職或被解雇的時候獲得一筆流動性保障。TFR積累增值計算為1.5％的固定利率加上75％的通貨膨脹率。在意大利2300多萬的勞動人口中，大約有540萬人進(jìn)入了TFR體系。補(bǔ)充性養(yǎng)老保險繳費(fèi)可享受免稅政策，即在稅前予以扣除，最高扣除比例可達(dá)到工資數(shù)的12％，但年度內(nèi)不超過5000歐元。

第三支柱為自愿性商業(yè)養(yǎng)老保險計劃和私人養(yǎng)老保險計劃（PIPs），實(shí)行完全的積累制或基金制度，由分散化的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)作和管理，退休后進(jìn)行資本化給付。截至2009年6月，參加這一體系的純商業(yè)性養(yǎng)老保險計劃的社會成員僅有77.7萬人，不到總就業(yè)人口的3％。

（三）意大利社會保障支出及養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)

在意大利，養(yǎng)老金支出已成為公共支出的最主要部分。2009年，全口徑社會保障支出（包括養(yǎng)老、失業(yè)保障、生活救助等）占GDP的比重為20.3％，占公共支出的比重達(dá)到38.67％，是政府的第一大公共支出。隨著老齡化的進(jìn)一步加深，預(yù)計到2030年，意大利養(yǎng)老金支出將上升到GDP的23％（見表2）。

2010年，意大利包括醫(yī)療衛(wèi)生在內(nèi)全口徑的社會保障支出占GDP的比重達(dá)到26.7％，占據(jù)全部公共支出的半壁江山。其中分為現(xiàn)金形式支出的社會保障和以服務(wù)形式開支的社會保障，養(yǎng)老金支付占GDP的比重達(dá)15.3％，加上傷殘金、失業(yè)金、家計調(diào)查困難救助（Means-tested Allowance）等達(dá)到GDP的19.3％（見圖5）。

（四）意大利養(yǎng)老金體制的幾個基本特點(diǎn)

1．形成了以勞動關(guān)系為基礎(chǔ)的社會保險體制。意大利在戰(zhàn)后建立了民主共和國，屬于社會型體制。意大利憲法第一條就明確指出，意大利是“以勞動為基礎(chǔ)（fonda sul lavoro）”的民主共和國。意大利的社會養(yǎng)老保險體制的建立受德國模式的影響，屬于俾斯麥（Bismarck）型，即建立在雇傭勞動關(guān)系的基礎(chǔ)上，雇主和雇員同時繳納社會保險金，體現(xiàn)著社會互助的價值理念。在意大利，政黨中的中左派特別是極左派，主張勞動者應(yīng)該享受高福利待遇。相對于貝弗里奇式的福利體制，繳費(fèi)型的養(yǎng)老保險體制下企業(yè)和職工繳費(fèi)負(fù)擔(dān)比較重，也會出現(xiàn)“黑工”比較多的問題。

2．行業(yè)分割（segmentation），體系“碎片化”。如前所述，意大利按職業(yè)、行業(yè)的不同設(shè)立不同的養(yǎng)老金計劃和管理機(jī)構(gòu)，企業(yè)私營部門等普通勞動者參加“國家社會保險局（INPS）”組織管理的養(yǎng)老金計劃；國家雇員參加INPDAP管理的養(yǎng)老金計劃；自由職業(yè)者及特殊行業(yè)參加各行業(yè)養(yǎng)老金計劃（共21類）。各類計劃的繳費(fèi)和待遇水平都有顯著差異，總體上國家雇員的養(yǎng)老金繳費(fèi)和待遇都較高；自由職業(yè)和特殊行業(yè)繳費(fèi)率較低，但養(yǎng)老保障待遇也較低。分割化的體系不利于勞動力在公共部門與私營部門、不同行業(yè)間的流動。

3．現(xiàn)收現(xiàn)付型制（PAYG）的公共養(yǎng)老金運(yùn)行模式。意大利在1957年－1968年確立了現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老金財務(wù)模式，并實(shí)行以工資（收入）關(guān)聯(lián)型的計付方法，主要目的是為了增強(qiáng)社保的再分配功能。在1995年的改革之前，職工養(yǎng)老金待遇與其退休前工資和收入水平相掛鉤，盡管在1995年引入了“名義賬戶制（NDC）”，但總體上公共養(yǎng)老計劃仍屬于現(xiàn)收現(xiàn)付體制，而非積累制。

4．高繳費(fèi)率?，F(xiàn)階段，普通勞動者的公共養(yǎng)老金計劃（INPS）按工資的32.7％比例繳費(fèi)，公職人員養(yǎng)老金繳費(fèi)率為32.95％。據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計，2007年意大利社會保障稅率達(dá)到43.3％，2006年為42.1％，超過2006年歐洲平均稅率為39.8％，歐元區(qū)稅率為40.4％。

5．高替代率。20世紀(jì)六七十年代是意大利工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時期，由于經(jīng)濟(jì)增長幅度較快，制度給予的養(yǎng)老金待遇十分“慷慨”，對勞動者退休給予了過多的權(quán)益。1969年，意大利頒布的第153/69號法案進(jìn)一步確立了收入關(guān)聯(lián)型（DB型）的養(yǎng)老金給付計算方法，養(yǎng)老金替代率曾經(jīng)一度高達(dá)95％。即使到20世紀(jì)90年代初，根據(jù)OECD的數(shù)據(jù)，意大利退休職工養(yǎng)老金的總和替代率平均達(dá)到78.8％（凈替代率達(dá)到88.8％），遠(yuǎn)高于OECD國家同期平均水平的56.9％（凈替代率68.7％）。

（五）面臨的挑戰(zhàn)

總體來看，近一個時期以來，意大利養(yǎng)老保險體系面臨的主要挑戰(zhàn)是不斷增長的人均預(yù)期壽命、生育率的不斷下降，以及原有制度中高待遇政策難以短期扭轉(zhuǎn)，使得基金出現(xiàn)入不敷出的壓力，制度運(yùn)行面臨著不可持續(xù)風(fēng)險。

一是人口預(yù)期壽命的增長。人均壽命基本上以每10年增長30個月的速度在增長。1990年，意大利女性和男性的人均預(yù)期壽命分別為80.2歲和73.6歲，2011年分別上升到84.5歲和78.9歲，預(yù)計2060年將進(jìn)一步上升到89.7歲和85.5歲（見圖6）。

二是人口老齡化趨勢不斷加深。在人口預(yù)期壽命不斷增長的背景下，加上二戰(zhàn)后“嬰兒潮”出生的人口也漸次進(jìn)入退休年齡，使得老齡化程度不斷加深。2011年，意大利65歲以上人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的20％，2060年將上升到32％，即每三個人里面就將有一個65歲以上的老人（見圖7）。

三是贍養(yǎng)比將不斷上升，社保負(fù)擔(dān)加重。低出生率和高預(yù)期壽命導(dǎo)致贍養(yǎng)率不斷上升。生育率指標(biāo)（每位育齡婦女平均生育孩子數(shù)）從1961年的2.41下降到2004年的1.33，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世代更替率水平。贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)不斷加重，2010年，65歲以上人口數(shù)占15歲至64歲人口數(shù)的比例為30.8％，到2060年將大幅上升到56.6％?？倱狃B(yǎng)比指標(biāo)，即（0至14歲人口數(shù)+65歲以上人口）占15歲至64歲人口數(shù)，將從2010年的52.2％上升到2060年的78.9％。

如果制度不發(fā)生變革，預(yù)計到2050年，意大利將成為世界上首個領(lǐng)取養(yǎng)老金的人口數(shù)超過工作繳費(fèi)人數(shù)的國家。

四是高繳費(fèi)率和高替代率，導(dǎo)致一個時期低齡退休、提前退休狀況十分普遍。由于舊制度允許提前退休且無任何懲罰措施，而高繳費(fèi)率對勞動工作產(chǎn)生扭曲性激勵（因?yàn)楣ぷ鲿r間越長就意味著要繳費(fèi)越多，盡早退休可避免高比例繳費(fèi)）；再加上養(yǎng)老金的給付水平與退休年齡之間缺乏精算關(guān)系，多繳費(fèi)并不能多受益，導(dǎo)致在各工業(yè)國家中意大利退休的年齡最早。據(jù)1998年數(shù)據(jù)顯示，退休年齡為57歲時，若推遲一年退休，純費(fèi)率將上升至25.7％；而退休年齡為65歲時，再推遲一年退休，則純費(fèi)率升至74.6％。

20世紀(jì)六七十年代是意大利工業(yè)發(fā)展的黃金期，戰(zhàn)后嬰兒潮人群大量入職帶來顯著的“人口紅利”，在這一時期，基于現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老金制度運(yùn)行良好。但自進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，隨著生育率下降、人口老齡化和經(jīng)濟(jì)增長的放緩，意大利養(yǎng)老金體系面臨著越來越嚴(yán)峻的壓力。其中1995年前后是分水嶺，1995年以前，公共養(yǎng)老基金總體上來說是繳費(fèi)收入大于養(yǎng)老金給付支出，而自1995以后，養(yǎng)老保險基金就入不敷出。

改革也就由此展開，在整個20世紀(jì)90年代，意大利就進(jìn)行了幾次較大的重大改革，如1992年的阿瑪托改革、1995年的迪尼改革和1997年的改革，2000年以后改革依舊沒有停止。改革的目的是應(yīng)對日漸沉重的養(yǎng)老金支付壓力，維持養(yǎng)老基金的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。改革主要內(nèi)容包括逐步提高退休年齡，調(diào)整養(yǎng)老金計算方法和參數(shù)，從受益關(guān)聯(lián)型（DB，Defined Benefit）逐步轉(zhuǎn)向繳費(fèi)關(guān)聯(lián)型（DC，Defined Contribution），引入名義賬戶制（NDC），改造傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制，推動發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險等等。

總體來看，20世紀(jì)90年代以來，意大利對養(yǎng)老金制度的改革一直在積極努力地向前推進(jìn)，引入了多種費(fèi)用控制手段和激勵機(jī)制，但福利制度的改革很難一蹴而就，是一個艱巨和長期的過程。當(dāng)改革的步伐仍不足以抵擋快速增加的人口老齡化和慣性支出壓力時，若再遇上某些外部性沖擊如金融危機(jī)，則整個養(yǎng)老金體系就將面臨著不可持續(xù)的巨大風(fēng)險，并拖累國家財政經(jīng)濟(jì)。

啟示與借鑒

歐債危機(jī)的爆發(fā)為歐洲福利國家敲響了警鐘，在此次債務(wù)危機(jī)中，包括養(yǎng)老金制度在內(nèi)的福利制度是其重要誘因。過于慷慨的社會保障福利使國家不堪重負(fù)，加上“老齡化成本”不斷顯性化和貨幣化，逐漸使福利國家深陷債務(wù)泥潭，一旦經(jīng)濟(jì)下滑和財政短收，就很容易釀成債務(wù)危機(jī)。

（一）正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會福利的關(guān)系，確保財政可持續(xù)性

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是養(yǎng)老社會福利體系的物資基礎(chǔ)，作為公共養(yǎng)老金計劃，不宜提供過度福利。一個時期以來，意大利DB型的養(yǎng)老金給付制度，給予了很高的替代率，使得養(yǎng)老保障制度總體上過于“慷慨”，某種程度上降低了國民努力工作的意愿，助長了慵懶，降低了經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)新動力。這種過于“慷慨”的公共養(yǎng)老金待遇勢必依賴高繳費(fèi)率來維持，而過高的社會保障繳費(fèi)率和稅收率，盡管有助于社會再分配的實(shí)現(xiàn)，但對勞動市場的負(fù)面激勵和扭曲性影響也是不可忽視的，它損害到經(jīng)濟(jì)長期增長的動力，最終使得社會福利體系的運(yùn)轉(zhuǎn)不可持續(xù)。一個時期以來，意大利出現(xiàn)了不少低齡退休、就業(yè)意愿不強(qiáng)的現(xiàn)象，再加上日益加深的老齡化，“生之者日寡、食之者日眾”，使得養(yǎng)老金越來越成為國民經(jīng)濟(jì)的難以負(fù)擔(dān)之重。

意大利的實(shí)踐啟示我們，在國家福利制度的建設(shè)中，并不是福利越高越好，作為政府主導(dǎo)的公共養(yǎng)老金計劃應(yīng)重新定位到“?；尽鄙希灰税鼣堖^多的改善性需求。事實(shí)上，任何福利制度對勞動力市場彈性或多或少都會產(chǎn)生負(fù)面影響。否則，一方面可能導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)過重，債臺高筑；另一方面過高的繳費(fèi)或納稅負(fù)擔(dān)也會影響到企業(yè)的競爭力，降低經(jīng)濟(jì)活力，對勞動力市場帶來扭曲性影響，挫傷社會成員努力工作的積極性，最終拖累經(jīng)濟(jì)增長，并使財政減收。上述兩個方面的影響相互作用，最終會使得養(yǎng)老金體系難以為繼。因此，對福利支出的剛性特征必須要充分的認(rèn)識，需著眼長遠(yuǎn)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策與福利制度設(shè)計的協(xié)調(diào)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善和財政運(yùn)行都更具可持續(xù)性。

一旦形成過度社會福利，其調(diào)整和削減無疑將是一個十分痛苦的過程，易引發(fā)政治風(fēng)險和社會的不穩(wěn)定。訪意期間，在羅馬，我們數(shù)次遇到市民成規(guī)模的集會和示威活動，抗議政府的福利削減政策。執(zhí)政17年的貝盧斯科尼政府已經(jīng)在這場福利和財政預(yù)算改革中倒臺，而蒙蒂新政府也仍舊面臨著社會反對福利制度改革的巨大壓力。根據(jù)美聯(lián)社和捷孚凱（GFK）民調(diào)機(jī)構(gòu)2011年11月22日發(fā)布的民意調(diào)查，高達(dá)93％的意大利人表示，政府必須處理國債問題，但支持改革勞工法的民眾卻只有大約四分之一。意大利最大工會組織領(lǐng)導(dǎo)人蘇珊娜·卡穆索表示支持蒙蒂領(lǐng)導(dǎo)新政府，但她希望“政府不要優(yōu)先考慮(削減)養(yǎng)老金”。而在談到要對養(yǎng)老金制度進(jìn)行大刀闊斧的改革時，意大利勞工和福利部部長埃爾莎熱淚盈眶：“我們我們確實(shí)很痛苦地做出了這個決定我們不得不呼吁民眾做出犧牲”所有這些都充分表明社會福利具有很大的剛性，輕易不可逆轉(zhuǎn)，政府必須要有充分的智慧，有前瞻性地做好制度設(shè)計，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)變化與社會福利的關(guān)系。

（二）適應(yīng)老齡化進(jìn)程，養(yǎng)老金制度改革應(yīng)未雨綢繆，特別是在現(xiàn)收現(xiàn)付制下

現(xiàn)收現(xiàn)付體制，是以同一個時期正在工作的一代人的繳費(fèi)來支付已經(jīng)退休的一代人的養(yǎng)老金的保險財務(wù)模式，即由在職的一代人負(fù)擔(dān)已退休一代人的養(yǎng)老費(fèi)用，而在職一代的養(yǎng)老則由下一代人進(jìn)行代際負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)收現(xiàn)付制可以避免完全積累制下基金遭受通貨膨脹而貶值的風(fēng)險，也具有很好的收入再分配功能。這種制度模式在人口年齡結(jié)構(gòu)年輕、保障范圍較窄、支付標(biāo)準(zhǔn)較低的情況下，可正常運(yùn)行；但在經(jīng)濟(jì)不景氣、人口老齡化、支付范圍和標(biāo)準(zhǔn)不斷提高的情況下，就會出現(xiàn)繳費(fèi)比例過高，當(dāng)代負(fù)擔(dān)沉重，資金籌集困難等問題。當(dāng)養(yǎng)老基金的規(guī)模與增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人口老齡化高峰期的退休金支付需求時，其可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)就會出現(xiàn)問題。一般來說，強(qiáng)制性社會養(yǎng)老基金出現(xiàn)缺口時，通常要由政府財政予以彌補(bǔ)（也即兜底），但是當(dāng)這種缺口越來越大，政府財政將不堪重負(fù)，不得以就只能靠發(fā)行政府債券來融資，這樣的結(jié)果就可能導(dǎo)致債務(wù)不斷累積并釀成債務(wù)危機(jī)。

意大利社保制度長期以來執(zhí)行現(xiàn)收現(xiàn)付模式，但又是歐洲老齡化最嚴(yán)重的國家，在世界上僅次于日本位居第二。目前每5個意大利人中就有1人的年齡達(dá)到或超過65歲，而80歲以上人口數(shù)量已達(dá)到總?cè)丝诘?％。據(jù)預(yù)測，2020年意大利65歲以上的人口數(shù)量將超過2000萬?；诖?，在意大利，國家統(tǒng)計局要以每3年為一個周期對人口壽命變化做出專門報告，供意大利財政部和勞動部共同分析測算進(jìn)入退休年齡的人數(shù)變動和對退休金的需求，以便適時調(diào)整法定退休年齡等社會保障的相關(guān)政策。

（三）適度轉(zhuǎn)向積累制、資本化將是養(yǎng)老保障發(fā)展的重要方向

在全球人口步入老齡化的背景下，建立一個可持續(xù)的社會養(yǎng)老保障體系已成為各國當(dāng)務(wù)之急?？傮w來說，現(xiàn)收現(xiàn)付制度不利于儲蓄，無法應(yīng)對人口老齡化問題。以現(xiàn)收現(xiàn)付模式運(yùn)行的強(qiáng)制性公共養(yǎng)老體系作為主要支柱，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性運(yùn)轉(zhuǎn)目標(biāo)，改革就勢在必然。與此同時，商業(yè)養(yǎng)老保險應(yīng)不斷突破創(chuàng)新，積極發(fā)揮補(bǔ)充作用，為完善個人養(yǎng)老計劃提供重要支撐。

在應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)面前，社保基金可持續(xù)性發(fā)展的前途在于對現(xiàn)收現(xiàn)付制進(jìn)行改革。具體思路是：降低現(xiàn)收現(xiàn)付制度公共養(yǎng)老制度的作用，實(shí)施以繳費(fèi)為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金待遇計算；增強(qiáng)私人部門在養(yǎng)老金計劃中的作用；引入股權(quán)基金制形式，基于現(xiàn)收現(xiàn)付制的公共養(yǎng)老金部分用于養(yǎng)老金的代際支付，基金那部分用于個人賬戶的增值和退休待遇的補(bǔ)充。未來改革，需要考慮將股權(quán)基金規(guī)定為強(qiáng)制性，并把現(xiàn)收現(xiàn)付財務(wù)運(yùn)行模式下的強(qiáng)制性社會養(yǎng)老保險的繳費(fèi)比例適當(dāng)調(diào)低，一方面降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)其活力，另一方面要大力鼓勵個人購買股權(quán)式的退休基金，以彌補(bǔ)公共養(yǎng)老金替代率下降后的待遇。

總體來說，社會養(yǎng)老保險制度的改革需要兼顧養(yǎng)老和社會公平雙重目標(biāo)。養(yǎng)老社會保險制度的社會目標(biāo)包含兩個內(nèi)容，即通過保險達(dá)到養(yǎng)老的目標(biāo)，同時達(dá)到分散個人風(fēng)險、社會公平或再分配的目標(biāo)，兩者必須并行不悖，這是養(yǎng)老社會保險區(qū)別于商業(yè)保險的本質(zhì)之所在?，F(xiàn)收現(xiàn)付制度的養(yǎng)老社會保險制度既可以產(chǎn)生同代人間貧富差別的再分配效應(yīng)，更可以由代際間的再分配使退休人口分享經(jīng)濟(jì)增長的成果。而私人積累賬戶制無法實(shí)現(xiàn)再分配職能和促進(jìn)社會公平目標(biāo)。

（四）公共養(yǎng)老金計劃也應(yīng)注重增強(qiáng)制度的激勵性設(shè)計，加強(qiáng)繳費(fèi)與權(quán)益的內(nèi)在聯(lián)系

即使是公共養(yǎng)老金，在主要關(guān)注社會再分配目標(biāo)時，也應(yīng)注重繳費(fèi)與待遇的關(guān)聯(lián)，否則很容易產(chǎn)生逆向激勵（Disincentive）。20世紀(jì)90年代改革以來，意大利養(yǎng)老金改革旨在加快從“給付受益確定型”體制向“繳費(fèi)關(guān)聯(lián)型體制”的轉(zhuǎn)變，目的就是要改變傳統(tǒng)制度中一些不合理的逆向激勵和勞動市場的扭曲性影響，如多工作的人反而隱形稅負(fù)更重。同時，意大利在改革中推行了彈性退休年齡，目的就在于增強(qiáng)養(yǎng)老金制度中的權(quán)益與責(zé)任的對應(yīng)，增強(qiáng)激勵與約束。此外，還包括鼓勵增加繳費(fèi)年齡，鼓勵退休后繼續(xù)工作，以減少公共養(yǎng)老金的支出壓力。歐洲的有關(guān)比較研究發(fā)現(xiàn)，激勵性較差的養(yǎng)老金制度的支出水平要高于激勵性較好的國家。在我國，也存在千方百計提前退休、通過斷保和逃費(fèi)把繳費(fèi)年限縮至最低限等現(xiàn)象，這嚴(yán)重侵蝕養(yǎng)老金制度的長期收入與長期支付潛力。

（五）加快建立多層次的社會養(yǎng)老保障體系是面向未來的發(fā)展之需

在降低公共養(yǎng)老金替代率的同時應(yīng)大力發(fā)展第二支柱企業(yè)補(bǔ)充保險和第三支柱私人養(yǎng)老金。意大利在改革過程中雖然也試圖這樣設(shè)計，但第二和第三支柱的發(fā)展還是不盡人意，覆蓋面始終過小，尚未形成真正的“支柱”，不能有效發(fā)揮多層次保障的作用。與此相比，法國比較成功地建立了三支柱的體系。首先是以強(qiáng)制性的現(xiàn)收現(xiàn)付體系為基本支柱；第二支柱是現(xiàn)收現(xiàn)付式的補(bǔ)充性制度，由各個行業(yè)來組織；第三支柱是2003年建立的一種退休儲蓄，這種體系鼓勵人們應(yīng)盡早建立儲蓄賬戶，并且把資產(chǎn)放在風(fēng)險更小的投資中，越接近退休年齡，投資風(fēng)險就要越低。

發(fā)展商業(yè)性、企業(yè)年金等補(bǔ)充養(yǎng)老保險，可以降低公眾對公共養(yǎng)老金的依賴，降低公共養(yǎng)老金運(yùn)行的風(fēng)險，同時相應(yīng)降低強(qiáng)制性公共養(yǎng)老保險的繳費(fèi)比例，也有利于增強(qiáng)企業(yè)活力。因此從適應(yīng)形勢的發(fā)展方向來看，非常有必要加快建立多層次、多元化的社會養(yǎng)老保障體系，將公共養(yǎng)老金系統(tǒng)和私人養(yǎng)老金計劃結(jié)合起來，以現(xiàn)收現(xiàn)付制的公共養(yǎng)老保險作為保障社會公平和實(shí)現(xiàn)再分配的主要手段，以補(bǔ)充養(yǎng)老保險、儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險增加社會成員的養(yǎng)老保險待遇，兼顧效率和社會公平的需要。

（六）解決債務(wù)危機(jī)問題除改革社會福利外，還需歐盟國家攜手以對

盡管我們并不能說意大利日愈沉重的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)是引發(fā)其主權(quán)債務(wù)危機(jī)的直接原因，但兩者存在內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)卻是顯然的事實(shí)。很長一個時期以來，意大利存在著社會高福利政策與人口結(jié)構(gòu)變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的不協(xié)調(diào)、不相適應(yīng)的固有矛盾，2008年以來金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)加速了這種矛盾的顯露。意大利現(xiàn)政府已充分認(rèn)識到這些問題，正努力實(shí)施痛苦的調(diào)整和改革（如前所述，其實(shí)從20世紀(jì)90年代，這種改革就早已上路，但是受政治體制等因素制約，改革魄力總是不大，推進(jìn)速度不快，導(dǎo)致矛盾不斷積累）。應(yīng)該看到，這種艱巨的改革仍然是很難一蹴而就的，成效并不會立即顯現(xiàn)，要渡過目前迫在眉睫的債務(wù)危機(jī)問題，不能單指望福利制度改革來解決和實(shí)現(xiàn)。

同時也應(yīng)看到，意大利的債務(wù)問題與歐元區(qū)貨幣聯(lián)盟的制度安排也存在一定的關(guān)系，由于喪失了貨幣發(fā)行和調(diào)控主權(quán)，一旦發(fā)生問題，成員國失去了經(jīng)濟(jì)再平衡的貨幣政策調(diào)控自主性（在債務(wù)危機(jī)發(fā)生時，無法通過貨幣的內(nèi)外貶值來減低債務(wù)負(fù)擔(dān)）。在經(jīng)濟(jì)共同體內(nèi)，意大利的債務(wù)問題，單靠自身的財政緊縮和推行改革顯然仍是“力有不逮”，作為經(jīng)濟(jì)一體化的歐元區(qū)，尤其是在統(tǒng)一貨幣體系中受益的核心國家，有責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)一定的救助責(zé)任，比如進(jìn)一步強(qiáng)化歐洲穩(wěn)定基金（ESFS），擴(kuò)大援助規(guī)模，甚至可考慮歐元區(qū)共同債券管理框架。

作者為全國財政科研系統(tǒng)赴意大利“社會公共福利與財政風(fēng)險管控”考察培訓(xùn)團(tuán)成員