時(shí)近梅雨季，湖北荊州市境內(nèi)的長(zhǎng)湖，未能因春水而重現(xiàn)豐姿，一如骨瘦如柴的久病老婦蜷縮在荊州城北的郊外。

湖面上，密布著黑色的魚網(wǎng)及圍垸，喧鬧往來的機(jī)動(dòng)船翻卷起漂浮的萍藻和各種垃圾。在雨中激蕩的水體，散發(fā)出陣陣臭氣。周邊圍湖所造的農(nóng)住兩用地，則像是扼住長(zhǎng)湖頸項(xiàng)的手。

2011年底水利部門數(shù)據(jù)顯示，長(zhǎng)湖的水面面積僅剩下157.5平方公里，比1951年中國(guó)首次境內(nèi)湖泊普查時(shí)減少了31.3％。曾因有1332個(gè)百畝以上的天然湖泊而被譽(yù)為“千湖之省”的湖北，如今758個(gè)百畝以上的天然湖泊已消失，平均每年超過4個(gè)千畝以上的湖泊離開人們的視線。

像長(zhǎng)湖一樣因人工水產(chǎn)養(yǎng)殖、圍墾而瘦身的，還有洪湖、白鷺湖、太湖，等等。水利部統(tǒng)計(jì)的全國(guó)湖泊現(xiàn)實(shí)境況頗為觸目，在過去的50年里，中國(guó)擁有的天然內(nèi)陸湖泊數(shù)量已從近3000個(gè)減少到1000個(gè)左右。

湖泊萎縮退化的原因有多種，除自然因素外，圍墾造田、養(yǎng)殖，以及填湖造房、修路等人類活動(dòng)無疑是消滅湖泊的推手。而據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者在地方調(diào)查發(fā)現(xiàn)，職能部門監(jiān)守自盜、放任填湖，在獲取少數(shù)罰款后即為填湖者提供合法手續(xù)等不當(dāng)行為，迫使湖泊不斷瘦身，終至消失。

開發(fā)熱逼湖瘦身

4月11日，武漢市政府責(zé)令市規(guī)劃局、水務(wù)局及園林局三部門負(fù)責(zé)人為武漢第二大境內(nèi)湖泊——沙湖的消失，向武漢市民道歉。然而，從小在沙湖邊長(zhǎng)大的出租車司機(jī)陳俊并不滿意，他反問，“先殺了人再說道歉，有用嗎？”

長(zhǎng)湖200多公里之外的沙湖，位于省城武漢的政治經(jīng)濟(jì)中心區(qū)武昌，一座大橋?qū)⑸澈谐蓛砂?，一個(gè)在路西為內(nèi)沙湖；一個(gè)在路東水面較大，被稱為外沙湖。陳俊家從爺爺輩就住在內(nèi)沙湖邊，曾經(jīng)楊柳拂岸、舟楫如梭的浩淼沙湖，在陳俊的心里，既是家，也是發(fā)小玩伴。

然而，由于臨近長(zhǎng)江，內(nèi)沙湖早在十多年前就成了房地產(chǎn)開發(fā)填湖奪地的重災(zāi)區(qū)，而外沙湖則因與武漢房?jī)r(jià)第一奢侈區(qū)東湖聯(lián)通變成了新災(zāi)區(qū)。如今，沙湖已萎縮成臭氣熏人的小水坑，水面和岸上遍布藍(lán)藻和垃圾。

藍(lán)藻暴發(fā)，表明該湖泊的原有生態(tài)系統(tǒng)已被破壞。中國(guó)科學(xué)院水生生物研究所研究員劉永定說，沙湖是典型的長(zhǎng)江中下游由洪水泛濫演繹而成的湖泊，但由于人類的頻繁活動(dòng)與圍墾，阻隔了它的通江能力，延長(zhǎng)了湖泊的換水周期，導(dǎo)致湖水中物質(zhì)在特定環(huán)境下腐臭。

武漢市曾擁有127個(gè)湖泊，自2002年3月1日出臺(tái)實(shí)施《武漢市湖泊管理保護(hù)條例》以來，湖泊消失的現(xiàn)象有增無減，目前該市只剩下38個(gè)湖。

在陳俊這些當(dāng)?shù)厝搜劾?，造成武漢城中湖泊減少和消失的禍?zhǔn)?，是武漢市政府自2004年實(shí)施的《東湖、南湖、后湖居住新城總規(guī)劃》，這份規(guī)劃導(dǎo)致武漢市臨湖地貴，如沙湖附近的每平方米房?jī)r(jià)已飚升過萬。

《武漢市湖泊保護(hù)條例》規(guī)定，獲得填湖所得土地的合法使用權(quán)，房地產(chǎn)開發(fā)商只需要向有關(guān)部門上繳最高不超過20萬元的罰款，再補(bǔ)交相關(guān)的土地性質(zhì)變更費(fèi)用，以及報(bào)批手續(xù)費(fèi)用即可。

填湖造地優(yōu)勢(shì)顯著，可繞開征地費(fèi)用和拆遷的麻煩與成本。一位武漢籍律師向《財(cái)經(jīng)》記者分析，后湖地區(qū)的每平方米拆遷補(bǔ)償成本為3000多元至6000元，再加上建造成本等其他成本，每平方米的住宅造價(jià)最低也在8000元左右。而圍湖建房的成本，即使加上罰金和土地改造所追加的建筑成本，每平方米住宅也不超過3000元。

由于違法成本低，很多企業(yè)早已將此當(dāng)成了一種追求利益的捷徑。湖北省人大代表、武漢大學(xué)環(huán)境法研究所主任王樹義調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)甚至?xí)陬A(yù)備違法的前一年，就為即將實(shí)施的違法行為提前準(zhǔn)備好需用的罰金。而政府職能部門亦順?biāo)浦劢o予其合法手續(xù)。

武漢東方明珠小區(qū)是填后湖而建，一位業(yè)主介紹，該小區(qū)不但沒有在規(guī)劃與建設(shè)施工過程中受到包括武漢市規(guī)劃局、住建局、環(huán)保局等機(jī)構(gòu)的阻止，相反，在購(gòu)房者懷疑填湖而建的小區(qū)是否手續(xù)合法時(shí)，武漢市住建局甚至還于2007年11月19日為該小區(qū)出具了該地產(chǎn)項(xiàng)目各項(xiàng)手續(xù)齊全的證明。

據(jù)《武漢地理信息藍(lán)皮書》披露，上世紀(jì)80年代以來，武漢市的湖泊面積減少了約34萬畝。最近十年內(nèi)，湖泊水面總面積約減少1萬畝，其中取得有關(guān)部門合法審批手續(xù)填湖的占53.3％，非法填湖者占46.7％。填湖后的主要用途為房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)。

同樣的悲劇也發(fā)生在中國(guó)第二大淡水湖——江蘇太湖流域，據(jù)中科院南京地理與湖泊研究所衛(wèi)星遙感跟蹤結(jié)果顯示，從1988年至2003年間，太湖的總水面面積共減少1.35萬畝，其中23.72％用于房地產(chǎn)開發(fā)。

究其原因，多位環(huán)境法學(xué)專家認(rèn)為，目前對(duì)非法填湖造地的處罰力度太小。依據(jù)《環(huán)境法》和其他相關(guān)的處罰條例做出的處罰金額過低，讓違法者難以生畏而致其不愿停止侵害行為。

另外，由于中國(guó)涉及水資源保護(hù)的部門很多，除了水利，環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游、城建、交通、航運(yùn)、國(guó)土等多個(gè)部門皆有一部分湖泊管理權(quán)限。但各個(gè)部門職能、目標(biāo)不同，其糾葛導(dǎo)致湖泊維護(hù)失常的現(xiàn)象，全國(guó)皆很普遍。在浙江、江蘇兩省，《財(cái)經(jīng)》記者不止一次看到，被水利部門和環(huán)保部門要求退塘（田）還湖的農(nóng)民和漁民，拿著農(nóng)業(yè)、林業(yè)等主管部門鼓勵(lì)水產(chǎn)養(yǎng)殖的紅頭文件拒退。尤其是房地產(chǎn)項(xiàng)目拉升各地GDP，地方政府亦多愿網(wǎng)開一面，由此使填湖建房的趨勢(shì)難以遏制。

管理局監(jiān)守自盜

號(hào)稱湖北省第三大湖的長(zhǎng)湖，其北岸位于湖北荊門市沙洋縣后港段，因湖水儲(chǔ)量縮減，兩米寬的接近水岸的湖底已干涸開裂。

盡管如此，湖畔不足一公里內(nèi)，錯(cuò)落排布著30多個(gè)養(yǎng)殖水塘，其中有5個(gè)水塘完全干涸，腐損的巨大蚌殼堆滿湖底。尚存水的魚塘邊有白鐵皮箱，每隔不到五分鐘，就會(huì)發(fā)出“卡噔、卡噔”的響聲。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民稱，這是自動(dòng)給飼機(jī)在向魚投放飼料。

這打破了長(zhǎng)湖濕地保護(hù)管理局（下稱長(zhǎng)湖管理局）局長(zhǎng)所言“后港魚純野生無飼料飼養(yǎng)”的說法，也佐證了2012年3月荊門市環(huán)保局的判斷，“長(zhǎng)湖沙洋縣后港鎮(zhèn)監(jiān)測(cè)點(diǎn)水質(zhì)再度淪為劣Ⅴ級(jí)的主因?yàn)槿斯にa(chǎn)養(yǎng)殖?！痹撍|(zhì)污染監(jiān)測(cè)點(diǎn)距離國(guó)家南水北調(diào)引江濟(jì)漢工程的兩江交匯點(diǎn)僅有5公里左右。

作為長(zhǎng)湖的“守護(hù)者”，長(zhǎng)湖管理局曾欲招商引資1.5億元建設(shè)長(zhǎng)湖濕地游樂園，但未能如愿。據(jù)一位養(yǎng)殖戶透露，長(zhǎng)湖管理局將水岸劃成大小不一的水塘分包給個(gè)體養(yǎng)殖戶，以謀求承包款。這30多個(gè)養(yǎng)殖水塘以每年數(shù)千元至上十萬元不等對(duì)外承包。此外，長(zhǎng)湖管理局還在長(zhǎng)湖的湖中心圈出幾十畝大的水面，建立一個(gè)精養(yǎng)魚項(xiàng)目，即自己養(yǎng)魚自己賣，每年收入不菲。

長(zhǎng)湖管理局的一位主管人員亦對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者承認(rèn)，為解決自己職工的吃飯問題，才不得不依靠圍湖進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖以及開野生魚館贏利，從而彌補(bǔ)上級(jí)財(cái)政撥款不足的問題。

人工圍垸養(yǎng)殖不但會(huì)破壞湖泊與江湖的連通，也會(huì)影響物種平衡，從而破壞該湖泊原有的生態(tài)體系，甚至可能造成入侵物種破壞食物鏈及生存模式，致使原生物種和特有物種滅絕。此外，頻繁的人工飼料投放，致使湖泊水質(zhì)富營(yíng)養(yǎng)化程度提高，造成水體嚴(yán)重污染。然而，像長(zhǎng)湖管理局這樣的職能部門“護(hù)湖吃湖”的現(xiàn)象在國(guó)內(nèi)并不鮮見，洪湖、太湖等湖泊違法圍垸養(yǎng)殖者皆眾多，且多為相關(guān)的政府職能機(jī)構(gòu)。

據(jù)前述長(zhǎng)湖主管人員介紹，該管理局管轄下的長(zhǎng)湖濕地位于沙洋縣與荊州市的交界處，總面積2.7萬公頃。自2008年長(zhǎng)湖濕地成立之初，縣林業(yè)局撥10萬元經(jīng)費(fèi)后，至2011年11月才收到了國(guó)家發(fā)改委撥付的200萬元經(jīng)費(fèi)。此外，縣財(cái)政每年撥付在編80名員工的工資?！?.7萬公頃這么大的湖區(qū)濕地，要完成包括濕地基礎(chǔ)性保護(hù)、濕地生態(tài)監(jiān)測(cè)、巡湖、鳥類監(jiān)測(cè)等任務(wù)，以及建設(shè)完善保護(hù)管理站、監(jiān)測(cè)點(diǎn)、巡湖道路等，至少要200人。”

長(zhǎng)湖管理局自籌經(jīng)費(fèi)的方式除了水上樂園、垂釣項(xiàng)目等，就是人工養(yǎng)殖業(yè)，甚至經(jīng)營(yíng)野生魚館賣魚。對(duì)此，前述長(zhǎng)湖主管人員解釋，“這也是借鑒了包括洪湖濕地保護(hù)管理局在內(nèi)的多數(shù)同行的不得已而為之的經(jīng)驗(yàn)，洪湖濕地內(nèi)的圍垸養(yǎng)殖也都是他們管理局自己搞的?！?/p>

“這是管理趨向扭曲。管理局的職能已不是保護(hù)湖泊，而是謀求經(jīng)濟(jì)利益最大化，這極為可怕?！蓖鯓淞x說，湖泊管理局的最重要的職能定位應(yīng)是，第一管理水域，使其不萎縮；第二維護(hù)水質(zhì)、生態(tài)，防治污染。要阻止這種監(jiān)守自盜的行為，首先要通過立法明確湖泊的職能，處理好保護(hù)湖泊和經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系。

依法護(hù)湖難以奏效

為保護(hù)湖泊，繼云南省《滇池管理保護(hù)條例》、江蘇省《太湖管理保護(hù)條例》等多個(gè)地方條例之后，湖北省將擱置十多年的《湖北省湖泊保護(hù)條例》草案再次拾起，于2012年3月進(jìn)入湖北省人大立法程序的一審，預(yù)計(jì)二審將在7月進(jìn)行，最遲將于今年底出臺(tái)。

王樹義說，此條例是為湖北省保護(hù)湖泊所存在的共性法律問題提供解決依據(jù)，此后還將修訂《梁子湖管理保護(hù)條例》《洪湖、長(zhǎng)湖管理保護(hù)條例》等，將結(jié)合湖泊的功能、用途來細(xì)化保護(hù)條例，如確定湖泊作為飲用水源，還是旅游開發(fā)、農(nóng)業(yè)用途等，依此制定相關(guān)的保護(hù)方法和措施，最終形成一個(gè)立體的湖北省湖泊保護(hù)法制體系。

不過，湖北省水利廳自1996年就提議將湖泊保護(hù)納入立法范疇， 但《湖北省湖泊保護(hù)條例》的出臺(tái)一拖16年。對(duì)此，王樹義分析，“主要是在管理體制上扯不清造成的。各部門間就管理權(quán)限和職責(zé)分配權(quán)限上的一些問題總是不斷博弈?！?/p>

在《湖北省湖泊保護(hù)條例》起草中爭(zhēng)議比較大的是農(nóng)業(yè)、林業(yè)和水利部門。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授高利紅告訴《財(cái)經(jīng)》記者，農(nóng)業(yè)部門主要從漁業(yè)水體的角度與湖泊保護(hù)有交叉，林業(yè)部門主要是因?yàn)闈竦乇Ｗo(hù)與湖泊保護(hù)有關(guān)。據(jù)其透露，該條例未來將確定由水利部門主管全省的湖泊保護(hù)工作。

然而，立法保湖能否奏效？令人疑惑。

云南為保護(hù)滇池，立法相對(duì)完善，然而，滇池污染至今引人側(cè)目，且未能避免螺旋藻養(yǎng)殖戶過度圍墾等問題。江蘇立法保護(hù)太湖并不比云南晚，如今太湖周邊水產(chǎn)養(yǎng)殖戶密密匝匝，沿湖而建的居住建筑，也讓太湖在污染嚴(yán)重的同時(shí)日益消瘦。武漢的例子亦表明城市內(nèi)的湖泊有法也難以容身。

為什么立法會(huì)失效？王樹義認(rèn)為，主要原因是政府執(zhí)法不得力和違法成本太低所致，環(huán)境法體系內(nèi)均應(yīng)進(jìn)行修改，提高違法成本。據(jù)他透露，目前湖北省人大常委會(huì)已經(jīng)在調(diào)研的基礎(chǔ)上對(duì)《湖北省湖泊保護(hù)條例》進(jìn)行了全新的修改，將加大對(duì)非法填湖造地、圍湖造田、筑壩攔汊及其他分割水面行為的處罰，以期在某種程度上改變企業(yè)為了經(jīng)濟(jì)利益而冒險(xiǎn)違法的現(xiàn)狀。

依據(jù)2012年國(guó)務(wù)院第3號(hào)文件《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，各地出臺(tái)“以水考核官員業(yè)績(jī)”的考核辦法，即將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，縣級(jí)以上地方官員對(duì)本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)，并作為地方官員和企業(yè)負(fù)責(zé)人綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。這是中國(guó)放棄以GDP作為官員政績(jī)主要考核指標(biāo)之后的又一新標(biāo)準(zhǔn)。

全國(guó)范圍內(nèi)，官員政績(jī)“水考核”時(shí)代的序幕也已于今年3月開啟，廣東、江西、湖北等多地相繼出臺(tái)最嚴(yán)厲的官員水考核標(biāo)準(zhǔn)。然而，高利紅擔(dān)心，在水考核的緊逼下，也可能讓官員因盲目追求政績(jī)而走向新的誤區(qū)。如為了快速減少湖泊的污染而將水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)一刀切，不僅可能引發(fā)農(nóng)民養(yǎng)殖戶群起反對(duì)的社會(huì)矛盾，也會(huì)因養(yǎng)殖業(yè)的驟減帶來市場(chǎng)供給驟然不足，從而驅(qū)動(dòng)物價(jià)大幅上漲等經(jīng)濟(jì)問題。

“湖泊保護(hù)是一個(gè)需要長(zhǎng)期投入才能見效的事情，如果過于注重結(jié)果，有可能推動(dòng)政府部門的短期行為，違背生態(tài)規(guī)律，造成浪費(fèi)?！备呃t說。