吳雁平先生在《檔案管理》2011年第6期上發(fā)表的《論檔案行政管理的目標(biāo)與特征》一文中認(rèn)為：“檔案行政管理具有行政管理的一般特征，同時(shí)，還具有管理職能的層級(jí)差異性、管理直接對(duì)象的內(nèi)部行政事務(wù)性和管理最終對(duì)象的物化性三個(gè)方面的個(gè)性特征。”筆者對(duì)此表示認(rèn)同，但同時(shí)也認(rèn)為，上述三個(gè)方面的特征，并沒有涵蓋檔案行政管理的全部個(gè)性特征，管理模式的條塊并存性亦是檔案行政管理的重要個(gè)性特征之一。

1 檔案行政管理模式的條塊并存性

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，改革的深入，改革前那種條塊分割的行政管理體制已漸漸退出歷史舞臺(tái)。除少數(shù)關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展命脈的行業(yè)實(shí)行條化的垂直管理外，大多數(shù)行政管理內(nèi)容實(shí)行的是區(qū)域化的屬地管理。但由于檔案工作內(nèi)部行政事務(wù)性的特征，無(wú)論是實(shí)行條化垂直管理的行業(yè)，還是實(shí)行區(qū)域化屬地管理的行業(yè)，都存在檔案工作。這就使得檔案行政管理仍處于條塊并存的狀態(tài)，而且，這種狀態(tài)，在《檔案法》中有明確的條款給予規(guī)定。

對(duì)實(shí)行區(qū)域化屬地管理，《檔案法》第六條這樣規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。”這一條，是對(duì)地方檔案行政管理機(jī)關(guān)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)檔案工作實(shí)行屬地管理的法律授權(quán)，也是地方檔案行政管理機(jī)關(guān)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)檔案工作實(shí)行屬地管理的法律依據(jù)。

對(duì)實(shí)行條化垂直管理，《檔案法》第七條這樣規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員，負(fù)責(zé)保管本單位的檔案，并對(duì)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！边@一條，在行政管理的某一層級(jí)中，看起來(lái)，只是對(duì)某一機(jī)關(guān)單位對(duì)其下屬機(jī)構(gòu)負(fù)有行政管理職責(zé)的授權(quán)。但從整個(gè)行政管理的層級(jí)體系來(lái)看，就是對(duì)條化垂直管理在法律上的認(rèn)同。

這兩條法律條款，使檔案行政管理的區(qū)域化屬地管理與條化垂直管理在同一個(gè)單位具有相同的法律地位，但沒有說(shuō)明地方檔案行政管理機(jī)關(guān)與上級(jí)行業(yè)檔案行政管理部門的關(guān)系。使檔案行政管理的條塊并存成為合法存在。

2 條塊并存性對(duì)檔案行政管理目標(biāo)的影響

《檔案法》中，使用“檔案行政管理部門”一詞來(lái)指明檔案行政管理的主體。但并沒有明確說(shuō)明，這里的“檔案行政管理部門”是指國(guó)家檔案局和地方縣級(jí)以上各級(jí)人民政府的檔案局，還是國(guó)務(wù)院所屬部委及縣級(jí)以上地方人民政府所屬各廳局的檔案處、科、室。這就使得一個(gè)地方的檔案行政管理的最終目標(biāo)的責(zé)任者，可以是地方縣級(jí)以上各級(jí)人民政府的檔案局，也可以是上一級(jí)地方人民政府所屬各廳局的檔案處、科、室。這種共同責(zé)任的目標(biāo)管理模式，一方面，在“條”與“塊”彼此都松懈的情況下，非常容易導(dǎo)致共同負(fù)責(zé)又共同不負(fù)責(zé)的情況出現(xiàn)，使管理責(zé)任落空，檔案行政管理最終目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。另一方面，由于在《檔案法》中，只有對(duì)全國(guó)檔案行政管理?xiàng)l塊并存模式認(rèn)同的條款，沒有對(duì)沖突情況下仲裁及仲裁機(jī)制的相關(guān)規(guī)定，在“條”與“塊”彼此都認(rèn)真履責(zé)，卻又缺乏溝通與協(xié)調(diào)的情況下，就會(huì)出現(xiàn)明顯甚至嚴(yán)重的“條塊分割”，最終影響到檔案行政管理最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3 條塊并存帶來(lái)的立法技術(shù)問(wèn)題

按立法技術(shù)的要求，《檔案法》中對(duì)于“條塊并存”的認(rèn)同至少存在以下問(wèn)題：一是對(duì)同一行政管理對(duì)象的管轄權(quán)必須明確且不能重復(fù)。而《檔案法》中，對(duì)于“條塊并存”的認(rèn)同是對(duì)管轄權(quán)授權(quán)的重復(fù)，會(huì)造成行政管理相對(duì)人對(duì)雙重管轄的無(wú)所適從。二是行政管理主體應(yīng)當(dāng)對(duì)其行使的行政管轄權(quán)負(fù)法律責(zé)任。而《檔案法》中，由于管轄權(quán)授權(quán)的重復(fù)，使行政管理者有在應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)的情況下，將責(zé)任推給另一責(zé)任者的可能與機(jī)會(huì)，從而導(dǎo)致法律責(zé)任的無(wú)法落實(shí)。三是行政管理主體應(yīng)當(dāng)具備相同的法律主體資格。而《檔案法》中，將檔案行政管理權(quán)授予了具有法人資格的單位、單位的內(nèi)設(shè)部門等多種不同法律資格的主體。四是法律中涉及的概念、專用名詞應(yīng)當(dāng)給予說(shuō)明與界定。而《檔案法》中，對(duì)“檔案行政管理部門”、“檔案機(jī)構(gòu)”、“檔案工作人員”、“保管”、“監(jiān)督”、“指導(dǎo)”等概念、名詞沒有給予說(shuō)明與界定。

（劉東斌組稿 作者單位：開封市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)院 來(lái)稿日期：2011-10-16）