摘要：本文從理論和實(shí)證兩方面入手，對(duì)中介組織參與海關(guān)加工貿(mào)易綜合管理的可行性和必要性進(jìn)行了分析研究，提出了構(gòu)建輔助功能多元化、權(quán)責(zé)邊界明晰化、組織形式多樣化、參與方式法制化、改革推動(dòng)漸進(jìn)化的社會(huì)中介組織參與海關(guān)加工貿(mào)易綜合管理模式的思路和政策建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)中介組織 海關(guān) 加工貿(mào)易

一、社會(huì)中介組織參與海關(guān)加工貿(mào)易綜合管理的理論分析

（一）交易費(fèi)用理論分析

交易費(fèi)用理論最早是由科斯提出來(lái)的，科斯認(rèn)為，如果一樁交易的內(nèi)部成本大于外部成本的時(shí)候，應(yīng)選擇外部組織來(lái)經(jīng)營(yíng)這項(xiàng)業(yè)務(wù)?，F(xiàn)代企業(yè)在分工日益專業(yè)化的新形勢(shì)下，非核心業(yè)務(wù)外包比重不斷提高，就是企業(yè)交易費(fèi)用理論的實(shí)際運(yùn)用。在目前加工貿(mào)易高速發(fā)展，海關(guān)監(jiān)管資源極其有限的情況下，很多工作都可以讓一些中介組織參與進(jìn)來(lái)，這樣可以發(fā)揮中介組織的專業(yè)化的效率優(yōu)勢(shì)，也可以降低海關(guān)管理的交易成本。

（二）核心競(jìng)爭(zhēng)力理論分析

企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，是指企業(yè)長(zhǎng)期形成的、獨(dú)特的、不易被對(duì)手模仿、蘊(yùn)含于企業(yè)內(nèi)質(zhì)中的支撐企業(yè)過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，是企業(yè)在長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中取得主動(dòng)權(quán)的核心能力。政府的核心競(jìng)爭(zhēng)力就是政府行政能力，海關(guān)核心競(jìng)爭(zhēng)力就是海關(guān)的行政能力，海關(guān)加工貿(mào)易管理的核心競(jìng)爭(zhēng)力，就是管得住、通得快的能力，核心競(jìng)爭(zhēng)能力的提高對(duì)于政府的威信和聲望的提高都有利，同時(shí)也有利于政府行政能力的提升。

（三）有限有效政府理論分析

有限有效政府理論是當(dāng)今西方國(guó)家政府治理的主導(dǎo)理論之一，該理論認(rèn)為，只有適度的政府才是社會(huì)發(fā)展所需的，適度政府的標(biāo)準(zhǔn)是：政府職能范圍應(yīng)是有限的，政府運(yùn)作的質(zhì)量應(yīng)是有效的。在當(dāng)前完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度過(guò)程中，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治下的有限政府和有效政府，是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。政府應(yīng)把那些不該管也管不好的事交給一些在組織方式、信息獲取、經(jīng)營(yíng)成本有優(yōu)勢(shì)的社會(huì)中介組織去做。但這決不意味著政府可以“無(wú)為而治”或無(wú)所事事，政府應(yīng)該低成本地履行行政職責(zé)，如海關(guān)首要的職責(zé)就是制定并有效地執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，保障國(guó)家正常的進(jìn)出境秩序和安全。

（四）加工貿(mào)易綜合治理理論分析

加工貿(mào)易綜合治理理論是在近30年全國(guó)各地海關(guān)加工貿(mào)易管理實(shí)踐中不斷總結(jié)積累而成的。2004年，海關(guān)總署在多年實(shí)踐基礎(chǔ)上提出了創(chuàng)建“社會(huì)共管”的齊抓共管綜合治理機(jī)制的要求。經(jīng)過(guò)兩年的進(jìn)一步總結(jié)完善，2006年全國(guó)海關(guān)保稅監(jiān)管工作會(huì)議提出了“海關(guān)監(jiān)管、企業(yè)自律、政府支持、社會(huì)參與”，構(gòu)建齊抓共管的加工貿(mào)易保稅管理格局。由“社會(huì)共管”到“社會(huì)參與”的理論飛躍，為積極發(fā)揮商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、報(bào)關(guān)行、拍賣行、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與海關(guān)加工貿(mào)易管理工作，充分發(fā)揮其輔助管理作用奠定了政策理論基礎(chǔ)。

二、中介組織參與海關(guān)加工貿(mào)易綜合管理的實(shí)證分析

（一）歷史與現(xiàn)狀

1、空白階段，從上世紀(jì)80年代初到90年代中期

這個(gè)階段也是海關(guān)加工貿(mào)易管理的起步和發(fā)展期，加工貿(mào)易主要以勞動(dòng)密集型的服裝、鞋帽、五金裝配等行業(yè)為主，規(guī)模也不大。海關(guān)監(jiān)管也基本以手工登記管理為手段，輔以簡(jiǎn)單的實(shí)物核實(shí)為監(jiān)管方式，管理內(nèi)容簡(jiǎn)單粗放，專業(yè)性不強(qiáng)。同時(shí)，加工貿(mào)易量不算大，靠普通的海關(guān)人員進(jìn)行管理基本可滿足監(jiān)管要求。在這個(gè)階段，整個(gè)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)渡期，社會(huì)中介組織很少，海關(guān)沒(méi)有也無(wú)法借助社會(huì)中介組織在管理中發(fā)揮作用。

2、起步探索階段，從上世紀(jì)90年代中期到2004年海關(guān)總署《加工貿(mào)易和保稅監(jiān)管改革指導(dǎo)方案》出臺(tái)階段

這個(gè)階段屬于加工貿(mào)易的快速發(fā)展期，一方面，加工貿(mào)易數(shù)量的劇增與海關(guān)管理的人力資源不能同步增加形成了矛盾；另一方面，加工貿(mào)易管理所涉及行業(yè)和企業(yè)的生產(chǎn)、庫(kù)管、財(cái)務(wù)、系統(tǒng)技術(shù)部門等越來(lái)越深入、復(fù)雜，僅靠具備一般行政管理知識(shí)的非專業(yè)人員的海關(guān)公務(wù)員，顯然無(wú)法管理到位。在加工貿(mào)易管理實(shí)踐中，針對(duì)加工貿(mào)易管理的核心內(nèi)容單耗標(biāo)準(zhǔn)薄弱的突出問(wèn)題，海關(guān)總署和部分直屬海關(guān)開始借助一些行業(yè)協(xié)會(huì)，在單耗標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，隨著一些行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)協(xié)會(huì)等的不斷發(fā)展，海關(guān)也充分發(fā)揮它們?cè)跍贤▍f(xié)調(diào)方面的優(yōu)勢(shì)，將各項(xiàng)加工貿(mào)易管理政策、法令傳遞到企業(yè)，企業(yè)的各項(xiàng)訴求、愿望也反饋到海關(guān)。雖然中介組織參與的這些活動(dòng)還是零星、短期、松散的，并未形成一種長(zhǎng)效的參與機(jī)制。

3、規(guī)劃發(fā)展階段，從2004年《加工貿(mào)易和保稅監(jiān)管改革指導(dǎo)方案》的出臺(tái)，特別是2006年全國(guó)海關(guān)保稅監(jiān)管工作會(huì)議的召開起

2004年，海關(guān)總署在多年實(shí)踐基礎(chǔ)上提出了創(chuàng)建“社會(huì)共管”的齊抓共管綜合治理機(jī)制的要求。經(jīng)過(guò)兩年的進(jìn)一步總結(jié)完善，2006年全國(guó)海關(guān)保稅監(jiān)管工作會(huì)議提出了“海關(guān)監(jiān)管、企業(yè)自律、政府支持、社會(huì)參與”，構(gòu)建齊抓共管的加工貿(mào)易保稅管理格局。明確提出要積極發(fā)揮商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、報(bào)關(guān)行、拍賣行、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與海關(guān)加工貿(mào)易管理工作中的作用。近年來(lái)，總署在部分海關(guān)開展了引入中介機(jī)構(gòu)協(xié)助海關(guān)保稅核查核銷、邊角料網(wǎng)上拍賣等方面進(jìn)行了有益的探索試點(diǎn)，在強(qiáng)化海關(guān)保稅監(jiān)管、節(jié)約海關(guān)人力資源、為國(guó)家財(cái)政增收等方面取得了較為明顯的成效。經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，中介組織參與海關(guān)加工貿(mào)易管理工作開始步入了規(guī)劃發(fā)展階段。

（二）取得的效果

1、為夯實(shí)海關(guān)加工貿(mào)易管理基礎(chǔ)性工作作出了積極的貢獻(xiàn)

目前社會(huì)中介組織參與海關(guān)加工貿(mào)易管理歷史最長(zhǎng)、經(jīng)驗(yàn)最豐富、取得效果最顯著的，體現(xiàn)在單耗管理中各行業(yè)協(xié)會(huì)、加工貿(mào)易企業(yè)協(xié)會(huì)和外商投資協(xié)會(huì)協(xié)助海關(guān)制定單耗標(biāo)準(zhǔn)上，而經(jīng)過(guò)多年的努力，單耗管理工作已成為海關(guān)加工貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)管理中的重要基礎(chǔ)工作和有效監(jiān)控和管理手段。

2、一定程度上緩解了海關(guān)加工貿(mào)易監(jiān)管資源不足的矛盾

近幾年，部分海關(guān)在會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介組織參與加工貿(mào)易核查工作方面進(jìn)行了有益的探索，并取得了一定的成效。通過(guò)充分發(fā)揮會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等對(duì)企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)、物流、內(nèi)控等的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，充分共享專業(yè)核查、審計(jì)報(bào)告的有效內(nèi)容，在加強(qiáng)核查的專業(yè)性和數(shù)據(jù)的共享性基礎(chǔ)上，一定程度緩解了部分業(yè)務(wù)量大、人員緊張的海關(guān)在監(jiān)管資源不足方面的壓力。同時(shí)，海關(guān)管理水平和有效性得到了一定的提高。

3、海關(guān)和企業(yè)之間的溝通協(xié)調(diào)更加密切，企業(yè)自律水平得到較大提高

近年來(lái)，在加工貿(mào)易政策頻繁調(diào)整，各項(xiàng)業(yè)務(wù)不斷改革完善的條件下，各級(jí)海關(guān)通過(guò)報(bào)關(guān)協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)協(xié)會(huì)等加強(qiáng)了政策宣傳培訓(xùn)，促進(jìn)了企業(yè)參與改革的熱情，密切了與企業(yè)的溝通聯(lián)系，提升了企業(yè)對(duì)加工貿(mào)易政策法規(guī)的理解和執(zhí)行能力，企業(yè)對(duì)加工貿(mào)易管理規(guī)定的自律守法水平得到較大提高。

（三）難點(diǎn)和存在的問(wèn)題

1、中介組織參與范圍相對(duì)狹窄

目前中介組織參與加工貿(mào)易管理主要僅于提供政策咨詢、技術(shù)服務(wù)、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)等方面，而目前海關(guān)加工貿(mào)易管理最需要的管理監(jiān)督、專業(yè)鑒證等方面較少涉及。究其原因，關(guān)鍵還在于擔(dān)心中介組織與海關(guān)在權(quán)利邊界和職責(zé)范圍方面的錯(cuò)位、缺位和越位。一定程度上存在擔(dān)心海關(guān)管理不到位，甚至承擔(dān)不作為的指責(zé)，中介組織允許參與的范圍受到較大限制。

2、中介組織參與加工貿(mào)易管理尚未形成制度

目前，除了單耗制定相對(duì)制度化外，中介組織參與加工貿(mào)易管理并未制度化，一些如會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與海關(guān)保稅核查、拍賣行參與海關(guān)保稅貨物內(nèi)銷拍賣管理也基本停留在部分海關(guān)的小范圍個(gè)別試點(diǎn)和課題研究上，實(shí)際推廣應(yīng)用并取得實(shí)際效果的情況不多，一些試點(diǎn)也因?yàn)闊o(wú)法規(guī)制度支持而暫停甚至取消。

3、中介組織參與加工貿(mào)易管理的基礎(chǔ)薄弱

中介組織參與海關(guān)加工貿(mào)易管理既無(wú)歷史實(shí)踐、也無(wú)現(xiàn)成的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，再加上我國(guó)中介組織自身就處于發(fā)展的初級(jí)階段，決定了中介組織參與海關(guān)加工貿(mào)易管理無(wú)論從制度基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)還是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)都顯得非常薄弱：一是沒(méi)有明確界定海關(guān)與中介組織各自權(quán)利與職能范圍的法律框架和相關(guān)規(guī)定；二是熟悉與掌握海關(guān)加工貿(mào)易管理相關(guān)政策的中介組織相當(dāng)缺乏；三是中介組織作為一個(gè)企業(yè)（或事業(yè)單位）在參與加工貿(mào)易管理中既無(wú)財(cái)政支出專項(xiàng)，向企業(yè)收取也缺乏穩(wěn)定渠道。

三、中介組織參與海關(guān)加工貿(mào)易綜合管理模式的思路與政策建議

（一）構(gòu)建思路

充分發(fā)揮社會(huì)中介組織在輔助海關(guān)加工貿(mào)易管理中發(fā)揮的監(jiān)督、溝通協(xié)調(diào)、服務(wù)作用，建立長(zhǎng)期發(fā)展的彼此獨(dú)立又相互依存的關(guān)系，逐步形成輔助功能多元化、權(quán)責(zé)邊界明晰化、組織形式多樣化、參與方式法制化、改革推動(dòng)漸進(jìn)化的社會(huì)中介組織參與海關(guān)加工貿(mào)易管理運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)海關(guān)加工貿(mào)易管理職能的優(yōu)化和轉(zhuǎn)變，全面提高海關(guān)加工貿(mào)易管理的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）模式的基本框架（見表1）

（三）構(gòu)建中介組織參與海關(guān)加工貿(mào)易綜合管理模式的政策建議

1、全面發(fā)揮中介組織在海關(guān)加工貿(mào)易管理中的各項(xiàng)功能

（1）監(jiān)督鑒證功能。海關(guān)可以將具體的執(zhí)行性、操作性、技術(shù)性職能授權(quán)或委托給中介組織，特別是在監(jiān)督規(guī)范加工貿(mào)易企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理行為，鑒證加工貿(mào)易貨物的品質(zhì)、價(jià)值、用途等方面發(fā)揮不可替代的作用。如借助會(huì)計(jì)師、審計(jì)師事務(wù)所等中介組織力量協(xié)助進(jìn)行加工貿(mào)易核查，委托各行業(yè)協(xié)會(huì)開展單耗標(biāo)準(zhǔn)的制訂，認(rèn)可保險(xiǎn)公司出具的受災(zāi)保稅貨物情況證明，接受相關(guān)鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)加工貿(mào)易放棄貨物使用價(jià)值的認(rèn)定意見等方面。

（2）溝通協(xié)調(diào)功能。各類行業(yè)企業(yè)協(xié)會(huì)、同業(yè)公會(huì)等自律性中介組織可以通過(guò)發(fā)揮其雙向溝通的功能，維護(hù)加工貿(mào)易企業(yè)正常的合法權(quán)益；向會(huì)員企業(yè)提供加工貿(mào)易政策信息、政策預(yù)測(cè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)咨詢、人員培訓(xùn)等方面的服務(wù)；溝通海關(guān)企業(yè)聯(lián)絡(luò)渠道，向海關(guān)反映意愿和建議；實(shí)行集體自律，約束成員的違法違規(guī)行為。

（3）市場(chǎng)服務(wù)功能。中介組織服務(wù)的范圍應(yīng)不斷擴(kuò)大，水平逐步提高，由起初主要提供單一的報(bào)關(guān)、報(bào)備、報(bào)核服務(wù)，發(fā)展到全面提供加工貿(mào)易貨物內(nèi)部賬冊(cè)管理設(shè)置，規(guī)范歸類、備案、結(jié)轉(zhuǎn)、報(bào)關(guān)、外發(fā)加工、內(nèi)銷、放棄、核銷等各項(xiàng)業(yè)務(wù)處置的市場(chǎng)服務(wù)，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、電子化手冊(cè)等企業(yè)端信息化系統(tǒng)研發(fā)運(yùn)用等全面的專業(yè)服務(wù)。

2、逐步明確和建立中介組織與海關(guān)之間的法律關(guān)系

海關(guān)與中介組織應(yīng)該既是彼此獨(dú)立的，又是相互依存的。海關(guān)和中介組織有明確的權(quán)利邊界和職能范圍，不應(yīng)存在錯(cuò)位、越位和缺位現(xiàn)象，海關(guān)必須為中介組織的有效運(yùn)作提供相應(yīng)的法律框架和相關(guān)規(guī)定。參與海關(guān)加工貿(mào)易管理的中介組織不但必須是通過(guò)專門的資格認(rèn)定依法設(shè)立，對(duì)其行為后果承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而且同時(shí)要接受海關(guān)等有關(guān)政府部門的管理和監(jiān)督。

3、引導(dǎo)中介組織參與建立加工貿(mào)易管理事務(wù)所

要盡快出臺(tái)鼓勵(lì)中介組織參與海關(guān)加工貿(mào)易管理的措施，在政策、制度和資金方面給予配套支持，引導(dǎo)中介組織積極參與。一方面，現(xiàn)階段可充分利用社會(huì)現(xiàn)有的各類公共型的中介組織，充分利用這類組織的優(yōu)勢(shì)，吸引其輔助海關(guān)進(jìn)行加工貿(mào)易管理。如發(fā)揮各種行業(yè)協(xié)會(huì)、同業(yè)公會(huì)、商會(huì)等自律性組織在加工貿(mào)易管理中的溝通協(xié)調(diào)作用；引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)和資信評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)、檢測(cè)、認(rèn)證等中介機(jī)構(gòu)輔助海關(guān)監(jiān)督規(guī)范加工貿(mào)易企業(yè)行為；利用報(bào)關(guān)行、拍賣行、軟件開發(fā)公司、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等提供加工貿(mào)易事務(wù)中的專項(xiàng)服務(wù)等。另一方面，如條件成熟，可在逐步建立關(guān)務(wù)員、關(guān)務(wù)師等中介專職人員的基礎(chǔ)上，組建專門的海關(guān)事務(wù)所等類似的機(jī)構(gòu)，專職于輔助海關(guān)監(jiān)督、規(guī)范、鑒證企業(yè)的加工貿(mào)易業(yè)務(wù)。

4、健全和完善制度，保障中介組織合法、有序參與管理

中介組織參與海關(guān)加工貿(mào)易管理決不能僅靠“海關(guān)監(jiān)管、企業(yè)自律、政府支持、社會(huì)參與”的理論和口號(hào)支持，它更需要各層面制度的保障，特別是《海關(guān)法》以及總署相關(guān)的海關(guān)加工貿(mào)易監(jiān)管有關(guān)辦法的政策法規(guī)保障?？紤]到目前中介組織參與海關(guān)加工貿(mào)易綜合管理尚處于初級(jí)發(fā)展階段，這類政策法規(guī)可以是框架式、原則性的，只需明確中介組織參與管理的地位合法、方式合法、組織合法即可。

5、漸進(jìn)式地推動(dòng)改革試點(diǎn)，邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊完善

中介組織參與海關(guān)加工貿(mào)易綜合管理是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、敏感度高的改革工作，可以采取自下而上的漸進(jìn)化的推動(dòng)方式，先由各地方海關(guān)因地制宜試點(diǎn)。試點(diǎn)可以在監(jiān)督、鑒證、規(guī)范、服務(wù)、溝通協(xié)調(diào)等功能方面全面展開；試點(diǎn)的形式也可多樣，參與的方式可以是松散型、臨時(shí)性的，也可以是緊密型、長(zhǎng)期性的。試點(diǎn)成功可總結(jié)完善，上升到海關(guān)總署層面全面推開，試點(diǎn)不成功可以不斷調(diào)整優(yōu)化，再試點(diǎn)，再總結(jié)完善。

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（黃奕斌，1972年生，江西廣昌人，中華人民共和國(guó)黃埔海關(guān)。研究方向：企業(yè)管理）