社會救助、社會保險、社會福利和優(yōu)撫安置是公共服務(wù)體系的四個組成部分。依據(jù)憲法提供的立法依據(jù)，它們形成了相對完整的立法體系。但存在立法層次低、支撐法律實施的資金不足、法律適用對象不統(tǒng)一、立法落后于實踐等問題。要從轉(zhuǎn)換立法理念、提高立法層次、適時修法、完善體系化建設(shè)、補(bǔ)充配套體系、加強(qiáng)相互協(xié)調(diào)等方面入手，完善公共服務(wù)立法體系。

一、公共服務(wù)體系的構(gòu)成

我國公共服務(wù)體系主要由四大部分組成：一是社會救助。它是公共服務(wù)的最低層次，旨在保障社會成員的基本生存需要。二是社會保險。它是公共服務(wù)的核心部分，旨在保障因失去勞動能力的勞動者仍能維持基本生活。三是社會福利。它是公共服務(wù)的較高層次，旨在保障增進(jìn)城鄉(xiāng)全體居民的生活福利。四是優(yōu)撫安置。它是公共服務(wù)的特殊組成，旨在保障為社會作出貢獻(xiàn)的軍人及其眷屬的基本生活。上述這四大部分相互銜接，與農(nóng)村公共服務(wù)等其它重要部分相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成我國較為完整的公共服務(wù)體系。

公共服務(wù)的立法依據(jù)，是《憲法》第45條的規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！?/p>

二、公共服務(wù)體系的法律架構(gòu)

（一）社會救助法律體系

它以最低生活保障制度為核心，以醫(yī)療救助、教育救助、災(zāi)害救助、法律援助制度等為補(bǔ)充，形成了較為完善的體系。最低生活保障制度包括城市居民最低生活保障制度和農(nóng)村最低生活保障制度。前者的建設(shè)，以1993年上海市發(fā)布《關(guān)于建立本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》為標(biāo)志。目前，已經(jīng)建立起以城市低保制度為主體，以優(yōu)惠政策和臨時救助制度為補(bǔ)充，以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等為配套的綜合性社會救助體系。后者的建設(shè)，以1994年國務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》為標(biāo)志。目前，國務(wù)院已發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，決定在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度。

（二）社會保險法律體系

主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等五大組成部分。養(yǎng)老保險制度包括企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度。醫(yī)療保險制度包括城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度。工傷保險制度主要以《工傷保險條例》的形式出現(xiàn)。失業(yè)保險制度主要是《失業(yè)保險條例》，覆蓋對象為城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位失業(yè)人員，不區(qū)分所有制形式，標(biāo)志著現(xiàn)代失業(yè)保障制度已基本建立。生育保險制度方面，正在以建立“計劃生育保險制度”為試點，逐步完善計劃生育利益導(dǎo)向政策體系。

（三）社會福利法律體系

一是老年人社會福利相對完善。1996年的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，標(biāo)志著我國老年人社會福利制度的基本建立，之后的《老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》、《殘疾人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》、《兒童社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》，標(biāo)志著我國老年人社會福利制度的進(jìn)一步發(fā)展。此外，《憲法》、《民法通則》、《刑法》和《婚姻法》等有關(guān)法律中都有保護(hù)老年人合法權(quán)益的明確規(guī)定。二是殘疾人社會福利制度。以《中華人民共和國殘疾人保障法》為依托，建立了以《殘疾人公共服務(wù)》為主體的殘疾人社會福利體系。三是婦女社會福利制度，主要包括婦女就業(yè)福利、婦女生育福利、婦女健康福利等三大部分。四是兒童社會福利制度，包括兒童普遍社會福利和兒童特殊社會福利。

（四）優(yōu)撫安置法律體系

主要包括社會優(yōu)撫和對復(fù)員退伍軍人的安置兩大部分。相應(yīng)的制度構(gòu)成包括《憲法》、《國防法》、《兵役法》、《退伍義務(wù)兵安置條例》、《烈士褒揚(yáng)條例》、《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《關(guān)于做好部隊退伍義務(wù)兵傷病殘戰(zhàn)士安置工作的通知》等。

三、公共服務(wù)體系法律的缺陷

（一）立法層次較低

立法層次仍主要停留在條例、辦法、決定、通知的層次，而缺乏專門的社會救助法、社會福利法等。同時，配套法律法規(guī)也比較匱乏，相關(guān)法律條文大多散見于各類規(guī)范性法律文件中，整體上并未呈現(xiàn)出規(guī)范、健全的法律法規(guī)體系。這導(dǎo)致公共服務(wù)呈現(xiàn)出落實無力的實踐缺陷，本應(yīng)得到社會救助的困難群體卻往往難以獲得醫(yī)療救助、教育救助、災(zāi)害救助等最基本的社會保障。

（二）支撐法律實施的資金不足

近年來，我國加大了對養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)的投入。雖然如此，仍然達(dá)不到保證法律順利實施的資金強(qiáng)度。社會保險資金的全國統(tǒng)籌實施難度依然很大，地方無力實施配套。農(nóng)村最低生活保障制度實施面臨著資金不足的沉重壓力，具體體現(xiàn)為農(nóng)村生活保障標(biāo)準(zhǔn)過低等問題。優(yōu)撫對象撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)雖有提高但優(yōu)撫保障經(jīng)費的增長率仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）法律適用對象不統(tǒng)一

我國以戶籍制度為核心、以教育制度等為配套的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得公共服務(wù)帶有鮮明的城鄉(xiāng)二元性。享受公共服務(wù)與否，不是與公民身份相聯(lián)系，而是與戶籍等身份特征相聯(lián)系，體現(xiàn)出明顯的身份色彩。這種身份的不公平，造成了公共服務(wù)的不公平。具體表現(xiàn)為，農(nóng)村的公共服務(wù)制度相對于城市而言，起步低、發(fā)展慢、動力差。

（四）立法滯后于實踐

我國傳統(tǒng)社會福利制度與計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，政府主要負(fù)責(zé)對社會上三無人員和優(yōu)撫對象開展社會福利事業(yè)，職工福利一直由職工所在單位負(fù)責(zé)。而自改革開放以來，我國社會福利制度發(fā)生了許多變化?，F(xiàn)行的社會福利制度呈現(xiàn)出分割式的結(jié)構(gòu)，對此，立法并未回應(yīng)。

四、建議

（一）轉(zhuǎn)變立法理念

要轉(zhuǎn)變公共服務(wù)由政府一手包辦的傳統(tǒng)觀念，積極推進(jìn)公共服務(wù)提供的社會化程度。盡快出臺鼓勵、激勵社會力量舉辦社會福利事業(yè)的政策法規(guī)，對民辦福利機(jī)構(gòu)設(shè)施等給予適當(dāng)?shù)恼叻龀?，從而充分調(diào)動社會各界參與社會福利事業(yè)的積極性、主動性。要注重發(fā)揮第三主體的作用，通過與志愿者協(xié)會等合作，把公共服務(wù)同社區(qū)志愿服務(wù)活動緊密結(jié)合起來。

（二）提高立法層次

要盡快出臺效力等級更高、規(guī)范對象全面的公共服務(wù)法律法規(guī)，通過法律的強(qiáng)行性規(guī)定，保證人們享受公共服務(wù)的均等化。要出臺規(guī)范社會福利的專門法律，從福利項目、資金籌集、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任等各方面完善專門立法及相關(guān)配套制度。

（三）及時修法以適應(yīng)社會實踐

要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的趨勢，及時修法以保持法律對現(xiàn)實生活的調(diào)整功能。要完善最低生活保障制度，擴(kuò)大覆蓋范圍，將符合條件的城鄉(xiāng)貧困人口全部納入。要繼續(xù)健全醫(yī)療救助制度，擴(kuò)大救助覆蓋面、簡化救助程序、加強(qiáng)救助資金管理，實現(xiàn)醫(yī)療救助制度的再完善。要深入健全災(zāi)害救助制度，構(gòu)建完善的災(zāi)害救助資金管理制度，維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。要強(qiáng)化社會救助管理體制，加強(qiáng)基層社會救助機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立統(tǒng)一、高效的社會救助信息平臺。

（四）完善公共服務(wù)法律框架的體系化建設(shè)

要注重公共服務(wù)制度的體系化。盡快改變現(xiàn)行制度的分割性，注重對各項公共事業(yè)的功能、作用、地位通盤考慮，對舊制度梳理，重新設(shè)計科學(xué)的、整體的公共服務(wù)制度。特別是建立起系統(tǒng)、完善的社會福利法律法規(guī)體系，服務(wù)于我國公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展和服務(wù)型政府的構(gòu)建。

（五）補(bǔ)充配套體系以增加可操作性

應(yīng)盡快出臺公共服務(wù)制度的配套措施，解決部分法律規(guī)定操作性弱的問題。如出臺《社會保險法實施細(xì)則》，彌補(bǔ)社會保險法可操作性不足的缺憾。對于《社會保險法》中授權(quán)國務(wù)院另行規(guī)定的相關(guān)事項，宜盡快通過出臺相關(guān)的具體行政法規(guī)或部門規(guī)章予以明確。

（六）加強(qiáng)公共服務(wù)制度的相互協(xié)調(diào)

要加強(qiáng)公共服務(wù)各項制度間的內(nèi)部銜接和協(xié)調(diào)，特別是優(yōu)撫安置與相關(guān)制度。在優(yōu)撫安置工作時，充分考慮到優(yōu)撫安置對象的特殊困難，要注意將優(yōu)撫安置制度與最低生活保障等其它相關(guān)制度銜接起來，以使優(yōu)撫對象獲得多渠道、多方面的保障。

（作者單位：北京市地方稅務(wù)局第一稽查局）