我國宏觀調(diào)控中始終面臨某種兩難選擇：是為了保持較快的增速而犧牲結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)，還是為了未來增長的協(xié)調(diào)與可持續(xù)而容忍相對(duì)較低的經(jīng)濟(jì)增速。這種選擇的前提是政府有條件使經(jīng)濟(jì)增速維持在一個(gè)較高的水平，并以此緩解粗放型增長方式所導(dǎo)致的種種風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)入本世紀(jì)第二個(gè)十年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的內(nèi)外部條件發(fā)生重大變化，潛在經(jīng)濟(jì)增長率下行已經(jīng)不可避免，這也標(biāo)志著粗放型增長方式走到了盡頭。新的形勢(shì)下，如何加快構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)方式的宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系，盡可能使我國經(jīng)濟(jì)在新的增長平臺(tái)上持續(xù)更長的時(shí)間，是我們面臨的重大挑戰(zhàn)。

一、我國經(jīng)濟(jì)潛在增長率正在經(jīng)歷“下臺(tái)階”

本世紀(jì)頭十年，我國GDP保持年均10.5%的高速增長，2010年人均GDP超過4000美元，進(jìn)入了中上等收入經(jīng)濟(jì)體行列，標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。從國際經(jīng)驗(yàn)看，很多國家或地區(qū)在跨入高收入經(jīng)濟(jì)體行列時(shí)，都經(jīng)歷了一個(gè)從為期20年左右的高速增長期轉(zhuǎn)入中速增長期的轉(zhuǎn)變過程。未來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍具備很多有利條件，有可能在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)保持較快增長。同時(shí)也必須看到，支撐過去十多年高增長的基礎(chǔ)和約束條件也發(fā)生了深刻變化。

（一）全球化紅利的終結(jié)

以2001年加入WTO為標(biāo)志，我國出口在長達(dá)十年里保持了年均20%以上的增速，對(duì)外貿(mào)易依存度從2001年的不到40%攀升至2007年的60%以上，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要力量。但是，2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，發(fā)達(dá)國家普遍面臨“去杠桿化”的壓力，全球經(jīng)濟(jì)再平衡將使外需在較長時(shí)間內(nèi)處于低迷狀態(tài)。我國貿(mào)易盈余占名義GDP的比例從2007年最高7.6%降至2011年的2.1%；凈出口對(duì)GDP增長的拉動(dòng)從2005—2007年平均2個(gè)百分點(diǎn)以上到2011年負(fù)0.4個(gè)百分點(diǎn)。長期依賴出口拉動(dòng)增長、依賴外需消化高投資所形成產(chǎn)能的增長模式難以為繼。

（二）勞動(dòng)力供給發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化

2011年我國15—64歲勞動(dòng)年齡人口比重為74.4%，比上年下降0.1個(gè)百分點(diǎn)，自2002年以來首次出現(xiàn)下降，盡管未來幾年這一比重會(huì)有小幅波動(dòng)，但總體勞動(dòng)力供給已經(jīng)“見頂”，這標(biāo)志著我國勞動(dòng)力供給出現(xiàn)了深刻變化。盡管我國農(nóng)村仍存在大量剩余勞動(dòng)力，但這些勞動(dòng)力普遍年齡偏大、知識(shí)與技能偏低；外出農(nóng)民工的年齡結(jié)構(gòu)也在逐步老化，40歲以上農(nóng)民工比重由2008年的30%上升到2011年的38.3%。近幾年招工難、用工荒已經(jīng)從沿海地區(qū)向內(nèi)地?cái)U(kuò)展，制造業(yè)勞動(dòng)成本明顯上升，廉價(jià)勞動(dòng)力的比較優(yōu)勢(shì)正在快速消失。去年外出農(nóng)民工月均收入同比增長21.2%，且東、中、西部地區(qū)的收入差距明顯縮小。隨著勞動(dòng)力“無限供給”的結(jié)束，人口紅利的拐點(diǎn)已經(jīng)到來。

（三）城鎮(zhèn)化新階段的挑戰(zhàn)

本世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.37個(gè)百分點(diǎn)，是經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的重要引擎。2011年我國城鎮(zhèn)化率首次超過50%，達(dá)到51.3%，標(biāo)志著城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入新階段。未來我國城鎮(zhèn)化仍有很大增長空間，但是增長模式面臨雙重挑戰(zhàn)：一方面，由于城市規(guī)模已經(jīng)很大，如果延續(xù)城鎮(zhèn)化早期階段主要依賴土地財(cái)政收入支撐城市發(fā)展的模式，面臨著日益激化的城鄉(xiāng)矛盾；另一方面，在51%的城鎮(zhèn)人口中，至少還有1/3的流動(dòng)人口屬于“被城市化”的群體，隨著這部分群體規(guī)模的擴(kuò)大以及對(duì)城市公共服務(wù)均等化要求的提高，城市內(nèi)部矛盾也日益突出。從國際經(jīng)驗(yàn)看，在城市化達(dá)到50%左右的水平后，政府的目標(biāo)和約束條件會(huì)發(fā)生明顯變化，政府工作的重心將不得不從民生服務(wù)發(fā)展轉(zhuǎn)向發(fā)展保障民生，城鎮(zhèn)化速度將有所放緩。

（四）資源環(huán)境的約束日益強(qiáng)化

2010年，我國GDP約占全球的9.4%，而消耗的鋼材占46%，煤炭占45%，水泥占48%。我國已經(jīng)成為世界第二大能源生產(chǎn)國和第一大能源消費(fèi)國，去年我國能源缺口約為3億噸，其中石油對(duì)外依存度達(dá)到56.5%。能源資源的強(qiáng)約束已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的常態(tài)。與此同時(shí)，我國生態(tài)環(huán)境總體仍呈惡化趨勢(shì)，水、大氣、土壤、重金屬等污染嚴(yán)重。京津滬等十多個(gè)省區(qū)大氣污染物排放已超過其環(huán)境承載力，因環(huán)境問題引起的群體性事件呈多發(fā)之勢(shì)，社會(huì)大眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨越來越嚴(yán)苛的環(huán)境約束。

隨著全球化、人口增長、城市化相繼進(jìn)入新階段，以及資源環(huán)境約束的增強(qiáng)，我國經(jīng)濟(jì)潛在增長率的回落不可避免，其深層含義是粗放型增長模式已經(jīng)走到終點(diǎn)。我國提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式問題至今已有近20年，總的看增長方式轉(zhuǎn)變并沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。一個(gè)根本性的原因在于，原有的增長方式與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段還有一定的適應(yīng)性。在發(fā)展階段沒有實(shí)質(zhì)性變化前，原有的增長方式即使存在種種缺陷，也可以維持。如果說以前轉(zhuǎn)變發(fā)展方式是可轉(zhuǎn)可不轉(zhuǎn)，或者說可快轉(zhuǎn)或可慢轉(zhuǎn)，那么，隨著潛在經(jīng)濟(jì)增長率的下降，實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速的回落，轉(zhuǎn)方式不僅是保證長期可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，也是緩解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾、確保短期宏觀穩(wěn)定的迫切要求。

二、潛在增長率下降對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策帶來的若干挑戰(zhàn)

潛在經(jīng)濟(jì)增長率的“下臺(tái)階”不僅僅是一個(gè)速度問題，更重要的是伴隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的顯著變化和增長動(dòng)力的轉(zhuǎn)換，這對(duì)我們熟悉的以高增長為基本背景的宏觀經(jīng)濟(jì)政策提出了諸多挑戰(zhàn)。

一是如何確立中國經(jīng)濟(jì)增長的“新常態(tài)”。選擇合適的參照系，是我們認(rèn)識(shí)形勢(shì)、制定政策的基礎(chǔ)和前提。面對(duì)客觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，從不同的參照系出發(fā)，往往會(huì)得出大相徑庭的結(jié)論，進(jìn)而產(chǎn)生不同的宏觀政策主張。本世紀(jì)頭十年我國GDP平均增速是10.5%，與此對(duì)應(yīng)的是投資增長23%左右，出口增長20%以上，規(guī)模以上工業(yè)增加值增長14%左右，同期CPI年均漲幅不到3%。這是我們習(xí)慣的一個(gè)參照系，一旦經(jīng)濟(jì)增速明顯偏離這一狀態(tài)，各方面往往就認(rèn)為“不正?！?、難以接受。然而，在潛在增長率回落的背景下，如果繼續(xù)以上述參照系來衡量經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，就會(huì)存在很大的誤判。根據(jù)大多數(shù)研究機(jī)構(gòu)的分析，“十二五”時(shí)期潛在經(jīng)濟(jì)增長率將從10%左右回落到8%—9%的區(qū)間，“十三五”時(shí)期可能進(jìn)一步回落到7%左右，實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長率將圍繞這一區(qū)間上下波動(dòng)。今年上半年GDP增長只有7.8%，與以往多年增速相比明顯偏低，但如果以潛在增長率來衡量，仍處于于正常波動(dòng)區(qū)間。

二是保增長與保就業(yè)的重新考量。宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)是就業(yè)穩(wěn)定。在勞動(dòng)力供需總量矛盾較為突出的情況下，由于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)導(dǎo)致的周期性失業(yè)是宏觀政策應(yīng)對(duì)的重點(diǎn)，正是在這個(gè)意義上我們始終強(qiáng)調(diào)保增長就是保就業(yè)。隨著人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，就業(yè)總量矛盾逐步讓位于結(jié)構(gòu)性矛盾，維持就業(yè)穩(wěn)定所需的經(jīng)濟(jì)增速在降低。從2011年一季度到今年三季度，GDP增速從9.7%回落到7.4%，但全國勞動(dòng)力市場求人倍率①持續(xù)高于1。這既印證了潛在經(jīng)濟(jì)增長率的下降，也反映出勞動(dòng)力市場供求更多地是結(jié)構(gòu)性問題。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，一些落后企業(yè)、過剩產(chǎn)能必然要退出市場，相應(yīng)的就業(yè)崗位不可避免地要消失，由此導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性失業(yè)大量增加。隨著勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)的變化，部分群體的人力資本與就業(yè)崗位需求的匹配和銜接會(huì)遇到更多的困難，摩擦性失業(yè)日益突出。宏觀經(jīng)濟(jì)政策在繼續(xù)應(yīng)對(duì)周期性失業(yè)的同時(shí)，要適當(dāng)調(diào)整政策的著力點(diǎn)，更加重視結(jié)構(gòu)性失業(yè)和摩擦性失業(yè)對(duì)平穩(wěn)運(yùn)行的沖擊。

三是需求管理政策的局限性日益突出。以往的宏觀調(diào)控以需求管理為重點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)抑制需求，在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)刺激需求。在潛在增長率下降導(dǎo)致以往高增長所積累風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露的情況下，市場主體對(duì)未來預(yù)期悲觀，單純的逆周期需求擴(kuò)張政策效果將明顯減弱，并進(jìn)一步扭曲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增大金融風(fēng)險(xiǎn)。特別是，經(jīng)過2009—2011年大規(guī)模的刺激政策，制造業(yè)產(chǎn)能過剩日益嚴(yán)重，投資效率也明顯下降。2009—2011年，我國增量資本產(chǎn)出率（ICOR）②平均為9.8，其中2011年高達(dá)10.7。這意味著在2011年，需要超過10元的投資才能帶來1元實(shí)際GDP的增加，不僅遠(yuǎn)高于日韓等國在同等發(fā)展階段的水平，而且投資效率比金融危機(jī)前幾乎下降一半。如果這一趨勢(shì)不改變，投資率將很快超過50%，進(jìn)一步扭曲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。因此，依靠大規(guī)模投資實(shí)現(xiàn)高增長的路已經(jīng)走不通。

四是原有產(chǎn)業(yè)政策模式難以適應(yīng)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換階段的需要。現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策模式更偏重技術(shù)導(dǎo)向，幾乎對(duì)每一個(gè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)技術(shù)、產(chǎn)品和工藝的選擇以及產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)都做出規(guī)定。在實(shí)際工作中，各級(jí)政府習(xí)慣于抓重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)，以此為龍頭帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。但在新的形勢(shì)下，傳統(tǒng)的支柱產(chǎn)業(yè)普遍面臨產(chǎn)能過剩的壓力，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨技術(shù)路線以及市場潛力等多方面的不確定性，難以成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的支柱產(chǎn)業(yè)。如果按照原有的政策模式，政府可能會(huì)感到無處著手，或者對(duì)某些產(chǎn)業(yè)支持過度。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)調(diào)整政策思路，產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)要從具體的產(chǎn)業(yè)中超脫出來，減少對(duì)特定產(chǎn)業(yè)乃至特定企業(yè)的扶持，應(yīng)當(dāng)把鼓勵(lì)創(chuàng)新作為政策的核心，具有廣泛的適用性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)多樣化。

三、穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)相結(jié)合的政策取向

針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩的情況，在研究制定對(duì)策措施時(shí)，要充分考慮到潛在增長率下降的客觀性、必然性，并以此為出發(fā)點(diǎn)重新審視和自覺調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策思路，把穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)更好地結(jié)合起來，使我國經(jīng)濟(jì)在新的增長平臺(tái)上持續(xù)更長的時(shí)間。

（一）更加重視供給管理在宏觀調(diào)控中的作用

在繼續(xù)進(jìn)行需求調(diào)節(jié)的同時(shí)，要注重發(fā)揮供給管理在激發(fā)內(nèi)生增長動(dòng)力、提高資源配置效率等方面的作用，使未來的增長更加依賴于效率的提高而不是投入的增加。

一是優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。投資的重點(diǎn)應(yīng)從以往“鐵公機(jī)”等大型項(xiàng)目，向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落延伸，向直接關(guān)系居民生產(chǎn)、生活、休閑的基層延伸，重點(diǎn)完善農(nóng)村地區(qū)水、電、氣、路等基礎(chǔ)設(shè)施，以及城市公共交通、停車廠、垃圾處理、供排水等配套設(shè)施，重點(diǎn)解決“最后一公里”問題，既可以提高投資效率，也可以釋放部分消費(fèi)需求。

二是加快推進(jìn)要素價(jià)格改革。要素價(jià)格扭曲使企業(yè)更傾向于依賴廉價(jià)要素的使用來獲得利潤，并傾向于將資金更多地用于投資，而不是進(jìn)行技術(shù)研發(fā)。要抓住當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速下行、要素需求放緩的有利時(shí)機(jī)，加快推進(jìn)要素價(jià)格改革，理順能源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，提供有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整的激勵(lì)。

三是進(jìn)一步放松管制。盡管各部門在6月末陸續(xù)出臺(tái)了鼓勵(lì)民間投資的實(shí)施意見，但距離真正可操作的規(guī)定還有不少距離，民間投資對(duì)于進(jìn)入這些領(lǐng)域還存在不少顧慮，要進(jìn)一步加大落實(shí)力度，加快壟斷行業(yè)改革，給民間資本真正的平等地位。

（二）把穩(wěn)就業(yè)放在更加重要的位置

一是通過加快發(fā)展服務(wù)業(yè)創(chuàng)造新的就業(yè)崗位。特別是與居民生活直接相關(guān)的商業(yè)、飲食、家政、修理、搬運(yùn)、托幼、養(yǎng)老等服務(wù)業(yè)，采取更大力度的稅收減免政策，擴(kuò)大優(yōu)惠項(xiàng)目和免稅范圍。加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)。

二是加大對(duì)農(nóng)民工技能培訓(xùn)的支持力度。鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)在崗員工進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)培訓(xùn)費(fèi)用給予稅前抵扣。推廣部分地區(qū)發(fā)放“農(nóng)民工培訓(xùn)券”經(jīng)驗(yàn)，盡可能減少政府直接補(bǔ)貼培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的做法，而是將培訓(xùn)券直接發(fā)給農(nóng)民工，并讓農(nóng)民工自行選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

三是完善失業(yè)保障制度。進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，逐步把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)制度，為農(nóng)民工提供基本生活保障。建立失業(yè)保險(xiǎn)政策在緊急情況下的應(yīng)對(duì)處理機(jī)制。當(dāng)出現(xiàn)區(qū)域性重大事件，造成就業(yè)壓力增大、失業(yè)人員明顯增加時(shí)，臨時(shí)延長失業(yè)保險(xiǎn)待遇期限，提高待遇標(biāo)準(zhǔn)。

四是強(qiáng)化職業(yè)教育的地位。加大對(duì)中等職業(yè)教育的投入，對(duì)中等職業(yè)學(xué)校的學(xué)生減免學(xué)費(fèi)，擴(kuò)大中等教育的招生規(guī)模；鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入職業(yè)教育領(lǐng)域，鼓勵(lì)校企合作培訓(xùn)，為我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供必要的人力資源。

（三）完善以鼓勵(lì)創(chuàng)新為核心的產(chǎn)業(yè)政策體系

一是鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入。所得稅方面，可采取稅收減免、優(yōu)惠稅率、延期納稅、稅收抵免、加速折舊等辦法。流轉(zhuǎn)稅方面，對(duì)中小企業(yè)從事技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)業(yè)務(wù)和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、服務(wù)業(yè)務(wù)所取得的收入免征營業(yè)稅。

二是注重培育新技術(shù)新產(chǎn)品的市場需求。完善政府采購政策，優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。制定鼓勵(lì)使用節(jié)能技術(shù)和節(jié)能產(chǎn)品的優(yōu)惠政策，對(duì)提供節(jié)能服務(wù)，生產(chǎn)、銷售高效節(jié)能新產(chǎn)品實(shí)行優(yōu)惠稅率，引導(dǎo)企業(yè)加快以節(jié)能減排為中心的技術(shù)改造。

三是加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的支持。在未來相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，傳統(tǒng)制造業(yè)仍是我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)最主要的部門，也應(yīng)當(dāng)是自主創(chuàng)新的重中之重。加大對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造、節(jié)能減排等方面的投入力度；對(duì)于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)企業(yè)開發(fā)新產(chǎn)品、新工藝、新技術(shù)所發(fā)生的研發(fā)費(fèi)用，可以比照高新技術(shù)企業(yè)研發(fā)優(yōu)惠政策。

注：

①求人倍率為勞動(dòng)力市場崗位空缺與求職人數(shù)的比率。該數(shù)值如果大于1，表明對(duì)勞動(dòng)力的需求人數(shù)多于求職人數(shù)。

②增量資本產(chǎn)出率指的是增加1單位產(chǎn)出所需要的資本增量，該數(shù)值越高表明投資效率越低。本文計(jì)算中，資本增量以固定資產(chǎn)投資完成額代替，產(chǎn)出增量以2005年不變價(jià)計(jì)算的實(shí)際GDP增量代替，這樣得出的結(jié)果更加直觀。

（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)局）