“拒腐防變，從點(diǎn)滴做起。一滴就可以改變本色……”這樣的標(biāo)語(yǔ)，醒目地粘在岳陽(yáng)市規(guī)劃局辦公樓的電梯內(nèi)。但這畢竟只是口號(hào)，這里的情況，正悄然起變化。

岳陽(yáng)市規(guī)劃局位于青年中路92號(hào)，從1樓乘電梯到4樓，出電梯口右轉(zhuǎn)，第一眼看到的，是墻壁上的一塊“工作人員去向”的指示牌。指示牌顯示，曹學(xué)軍和楊勁松的去向，均指向了“出差”。但這不過(guò)是昔日同事和下屬，給領(lǐng)導(dǎo)予最后的“尊嚴(yán)”。

曹學(xué)軍和楊勁松，此前分別是岳陽(yáng)市規(guī)劃局局長(zhǎng)和常務(wù)副局長(zhǎng)。5月底，隨著曹被紀(jì)委帶走，岳陽(yáng)市規(guī)劃局就一直籠罩在緊張而凝重的氣氛里：這已經(jīng)是該局第三個(gè)被紀(jì)委帶走的人！此前一個(gè)月，楊勁松剛被帶走。在楊被帶走前，規(guī)劃局的一名科長(zhǎng)被帶走。

岳陽(yáng)市紀(jì)委辦公室負(fù)責(zé)人向《南風(fēng)窗》記者證實(shí)，因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)問(wèn)題，岳陽(yáng)市規(guī)劃局確實(shí)已有3個(gè)人被“雙規(guī)”。

岳陽(yáng)市委已免去曹學(xué)軍規(guī)劃局黨組書(shū)記職務(wù)，并暫停其擔(dān)任的局長(zhǎng)職務(wù)，目前正提交建議市人大常委會(huì)按法律程序免去其局長(zhǎng)職務(wù)。此外，楊勁松也已被暫停擔(dān)任規(guī)劃局黨組副書(shū)記、副局長(zhǎng)職務(wù)。

幾乎與此同時(shí)，湖南郴州市汝城縣規(guī)劃局長(zhǎng)邱明祥，也被當(dāng)?shù)丶o(jì)委“雙規(guī)”。

他們的落馬，都與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的腐敗有關(guān)。這些年，伴隨城市化進(jìn)程加速，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)在很多城市變得異?；馃?，而與地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)有密切聯(lián)系的規(guī)劃部門(mén)，也一次次成為腐敗領(lǐng)域的重災(zāi)區(qū)：成都、重慶、?？诘鹊?，都出現(xiàn)了規(guī)劃領(lǐng)域的腐敗窩案。昆明市3任規(guī)劃局局長(zhǎng)，更是“前腐后繼”。

對(duì)此，曾在岳陽(yáng)市規(guī)劃局做了12年局長(zhǎng)的歐陽(yáng)政偉，在接受《南風(fēng)窗》記者采訪時(shí)感慨，“我總結(jié)了一下，可能不大雅觀：規(guī)劃是什么？規(guī)劃就是誰(shuí)的權(quán)力大，誰(shuí)就是規(guī)劃！感覺(jué)規(guī)劃像個(gè)妓女，誰(shuí)都可以弄一下。”

事實(shí)真相到底是什么？

“人是會(huì)變的”

岳陽(yáng)市規(guī)劃局一樓大廳的墻上，還張貼著該局關(guān)于“爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”的公開(kāi)承諾書(shū)。記者注意到，今年3月10日，曹學(xué)軍在他的承諾書(shū)中寫(xiě)有這么一句，“做嚴(yán)守紀(jì)律，清正廉潔的表率”。

局里其他黨員的承諾書(shū)中，在“黨支部審定意見(jiàn)”一欄，都有黨支部手寫(xiě)的意見(jiàn)“請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行”并加蓋公章，唯獨(dú)曹學(xué)軍的沒(méi)有。

“作為下級(jí)，怎敢對(duì)上級(jí)提出‘請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行’的要求？”規(guī)劃局知情人士透露，規(guī)劃局機(jī)關(guān)黨委書(shū)記李建軍只是規(guī)劃局的黨組成員，而曹學(xué)軍是規(guī)劃局的黨組書(shū)記，曹作為名副其實(shí)的“老大”，下級(jí)怎好監(jiān)督和要求他？

也正是在監(jiān)督的失控、誘惑加碼的背景下，擁有充分自由裁量權(quán)的曹學(xué)軍等人，才步步走上腐敗的道路。

現(xiàn)年55歲的曹學(xué)軍是湖北廣水人，案發(fā)前，他已經(jīng)在岳陽(yáng)市規(guī)劃局工作了15年：1997年7月，曹在岳陽(yáng)市規(guī)劃局任黨組成員、副局長(zhǎng)。2006年4月起至今年5月底案發(fā)前，他一直擔(dān)任岳陽(yáng)市規(guī)劃局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)。

曹的落馬，讓歐陽(yáng)政偉有些尷尬。他說(shuō)，“曹學(xué)軍出事，我面子有些掛不住?！痹蚴?，在曹的政治生涯中，歐陽(yáng)政偉曾提攜和推薦過(guò)他。

歐陽(yáng)政偉任岳陽(yáng)市規(guī)劃局局長(zhǎng)前，曾任岳陽(yáng)市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)，在調(diào)離規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)院時(shí)，他特別推薦了在當(dāng)時(shí)市政公司上班的曹學(xué)軍來(lái)做院長(zhǎng)。曹學(xué)軍因此在1992年5月，來(lái)到岳陽(yáng)市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)院擔(dān)任院長(zhǎng)一職?！爱?dāng)時(shí)覺(jué)得他人不錯(cuò)，但人是會(huì)變的?！睔W陽(yáng)政偉說(shuō)。

岳陽(yáng)市規(guī)劃局成立時(shí)，歐陽(yáng)政偉是規(guī)劃局的首任局長(zhǎng)，而且一干就是12年。胡寧蓀是第二任局長(zhǎng)，曹學(xué)軍是第三任局長(zhǎng)。這3任局長(zhǎng)，都是湖南大學(xué)畢業(yè)，且曹學(xué)軍和歐陽(yáng)政偉還是同一屆畢業(yè)的，因此大家的關(guān)系也比較密切。

在曹學(xué)軍就任規(guī)劃局局長(zhǎng)時(shí)，歐陽(yáng)政偉以老局長(zhǎng)和老同學(xué)的身份，曾和他談過(guò)，“你不能全學(xué)我，也不能全學(xué)老胡（胡寧蓀），你應(yīng)該各吸取我們的長(zhǎng)處，避免我們的短處。”歐陽(yáng)政偉說(shuō)，自己太呆板了，太講原則了，所以得罪領(lǐng)導(dǎo)，上不去。老胡則是太圓滑了，全聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)的，結(jié)果得罪老百姓，搞得自己也很被動(dòng)。

這一次的叮囑，還是無(wú)法讓曹學(xué)軍保住晚節(jié)。歐陽(yáng)政偉說(shuō)，曹這個(gè)人，本質(zhì)上是不壞的，主要還是和我們這個(gè)體制有關(guān)，規(guī)劃領(lǐng)域，自己既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，自由裁量權(quán)很大，涉及地產(chǎn)等領(lǐng)域的誘惑，也很多。

歐陽(yáng)政偉坦承，自己就任規(guī)劃局局長(zhǎng)時(shí)，就感覺(jué)到規(guī)劃局的權(quán)力很大，但由于當(dāng)時(shí)地產(chǎn)還沒(méi)有現(xiàn)在這么發(fā)達(dá)，誘惑沒(méi)那么多。

被“雙規(guī)”的楊勁松，此前曾在岳陽(yáng)市建委任辦公室主任，那時(shí)，歐陽(yáng)政偉任岳陽(yáng)市建委副主任。他對(duì)楊的印象是，“還是比較有才華的”。

對(duì)此，那個(gè)曾在媒體上揭秘領(lǐng)導(dǎo)簽字“如果豎著簽，表示一辦到底。橫著簽，表示可以擱置不辦”的官場(chǎng)異類(lèi)—臨湘市前副市長(zhǎng)姜宗福也表示，自己此前在岳陽(yáng)的官場(chǎng)中，曾和楊有過(guò)接觸。他對(duì)楊的評(píng)價(jià)也是，“有才華，寫(xiě)材料很厲害”、“能力超強(qiáng)，為人低調(diào)”。

但無(wú)論是曹學(xué)軍，還是楊勁松，終究抵擋不住誘惑。

規(guī)劃系統(tǒng)成為腐敗重災(zāi)區(qū)

一個(gè)月時(shí)間，規(guī)劃局連續(xù)有3人被“雙規(guī)”后，規(guī)劃局的氣氛也驟然緊張，大家平時(shí)很少去議論這些事。

岳陽(yáng)市規(guī)劃局機(jī)關(guān)黨委書(shū)記李建軍告訴《南風(fēng)窗》記者，目前曹和楊的工作，分別由岳陽(yáng)市政府副秘書(shū)長(zhǎng)范安輝和岳陽(yáng)市政府辦副主任李國(guó)偉接替。至于曹學(xué)軍等3人的犯案細(xì)節(jié)，李建軍直言“不清楚”。岳陽(yáng)市規(guī)劃局辦公室主任朱秘也說(shuō)，案發(fā)后，岳陽(yáng)市紀(jì)委來(lái)宣布曹、楊等人因涉及經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，正接受調(diào)查，要求規(guī)劃局加強(qiáng)內(nèi)部管理。

記者通過(guò)其他官方渠道獲悉，曹學(xué)軍等人被“雙規(guī)”，是因?yàn)槔檬种械囊?guī)劃?rùn)?quán)為開(kāi)發(fā)商提高容積率、改變土地性質(zhì)和退規(guī)劃紅線等，這使開(kāi)發(fā)商獲得暴利，同時(shí)他們也分享了其中的“成果”。據(jù)當(dāng)?shù)毓賵?chǎng)知情人士透露，曹學(xué)軍涉嫌收受賄賂的金額高達(dá)上千萬(wàn)，而楊勁松涉嫌受賄金額也有近300萬(wàn)元。

對(duì)此，姜宗福也有所耳聞，“我也聽(tīng)朋友說(shuō)了，說(shuō)曹涉及金額有8位數(shù)，而楊勁松涉及的金額有200萬(wàn)～300萬(wàn)元。但這畢竟不是官方發(fā)布的數(shù)據(jù)，具體還是以紀(jì)委發(fā)布為準(zhǔn)?！?/p>

岳陽(yáng)市紀(jì)委接受《南風(fēng)窗》記者采訪時(shí)稱，目前案件還在調(diào)查中，涉嫌的金額也還在核準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)中，因此暫時(shí)沒(méi)有其他信息可發(fā)布。

而在今年4月11日，湖南省郴州市汝城縣規(guī)劃局長(zhǎng)邱明祥也被“雙規(guī)”。前幾年，因和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商勾結(jié)而引發(fā)的規(guī)劃領(lǐng)域腐敗窩案，在成都、重慶、海南等地陸續(xù)上演。云南昆明市的3任規(guī)劃局局長(zhǎng)，甚至“前腐后繼”，涉及金額之多，范圍之廣，這在其他領(lǐng)域的腐敗中，都比較罕見(jiàn)。

規(guī)劃領(lǐng)域倒臺(tái)的很多官員，有一些，歐陽(yáng)政偉也有接觸，甚至有交情。諸如重慶市規(guī)劃局原局長(zhǎng)蔣勇，就是湖南人，他在住建部擔(dān)任一個(gè)部門(mén)的處長(zhǎng)時(shí)，歐陽(yáng)政偉就和他很熟。此外，被“雙規(guī)”的一位昆明市規(guī)劃局局長(zhǎng)，歐陽(yáng)政偉還和他喝過(guò)酒。

法院的判決顯示，蔣勇主要是從土地出讓、規(guī)劃調(diào)整等環(huán)節(jié)來(lái)為開(kāi)發(fā)商提供方便，5年時(shí)間里共受賄1796萬(wàn)余元，后被判死緩。

規(guī)劃領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題，引發(fā)高層關(guān)注。2008年1月1日，被喻為規(guī)劃領(lǐng)域《憲法》的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式實(shí)施，原施行的《城市規(guī)劃法》同時(shí)廢止。較之前的《城市規(guī)劃法》，新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在城鄉(xiāng)規(guī)劃修改要經(jīng)過(guò)哪些程序、在未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證而進(jìn)行建設(shè)如何處罰等，進(jìn)行了細(xì)化，要求更嚴(yán)厲。隨后，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文，集中開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理工作，“查辦國(guó)家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)插手干預(yù)城鄉(xiāng)規(guī)劃審批、招標(biāo)投標(biāo)、土地審批和出讓以謀取私利，甚至索賄受賄的大案要案”。

然而，在規(guī)劃部門(mén)和地產(chǎn)商錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系中，期望僅靠《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)和一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)式的督查就能遏制住，顯然不現(xiàn)實(shí)。

為何是規(guī)劃局？

何為容積率？規(guī)劃部門(mén)是如何調(diào)整容積率來(lái)搞權(quán)錢(qián)交易的？

容積率，是指一個(gè)小區(qū)的總建筑面積與用地面積的比率。對(duì)于發(fā)展商來(lái)說(shuō)，容積率決定地價(jià)成本在房屋中占的比例，而對(duì)于住戶來(lái)說(shuō)，容積率直接涉及居住的舒適度以及對(duì)周邊環(huán)境的影響。

歐陽(yáng)政偉舉例說(shuō)，假如某小區(qū)土地面積是1萬(wàn)平方米，規(guī)定的容積率是3，也就是說(shuō)，建筑面積可以建到3萬(wàn)平方米。此后，開(kāi)發(fā)商通過(guò)加高樓層或是占用公共綠化面積起房子，假如容積率最終變成3.5，這樣，實(shí)際建筑面積是3.5萬(wàn)平方米，這比之前規(guī)劃定下的3萬(wàn)平方米，多出了5000平方米。假如當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)是每平方米6000元，那么，僅僅增加了0.5的容積率，這個(gè)樓盤(pán)就可多得3000萬(wàn)元的收入。房?jī)r(jià)越高，利潤(rùn)也就更加豐厚。即使事后被罰點(diǎn)土地出讓金，但相對(duì)豐厚利潤(rùn)而言，實(shí)乃小巫見(jiàn)大巫。

岳陽(yáng)市某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司負(fù)責(zé)人告訴《南風(fēng)窗》記者，一般情況下，規(guī)劃局也知道他們違規(guī)超建、擴(kuò)建，但一般不會(huì)去阻止，等建好以后，再來(lái)處罰，開(kāi)發(fā)商也很樂(lè)意去繳納這筆錢(qián)，因?yàn)楸惶幜P并繳錢(qián)后，非法就變成合法的了，相對(duì)豐厚的利潤(rùn)而言，這點(diǎn)處罰根本不算什么。

姜宗福說(shuō)，開(kāi)發(fā)商和規(guī)劃局彼此達(dá)成了一種默契，此外，處罰的標(biāo)準(zhǔn)有比較大的彈性空間，規(guī)劃局可以“親商、愛(ài)商、護(hù)商”等名義就低處罰，同時(shí)通過(guò)處罰讓開(kāi)發(fā)商的違建合法化，雙方互利互惠，尋租由此產(chǎn)生。

如蔣勇就曾和重慶市規(guī)劃局原副局長(zhǎng)梁曉琦、重慶市九龍坡區(qū)原區(qū)長(zhǎng)黃云等組成腐敗同盟，他們?cè)谥貞c市富洲地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司開(kāi)發(fā)的“富洲新城”項(xiàng)目上，分別為開(kāi)發(fā)商在拿地、提高容積率等方面提供方便。在他們運(yùn)作下，“富洲新城”規(guī)劃建筑面積得以從130萬(wàn)平方米提高至200萬(wàn)平方米，新增面積使開(kāi)發(fā)商獲利超過(guò)了2億元。

歐陽(yáng)政偉表示，規(guī)劃局自由裁量權(quán)大，稍微幫開(kāi)發(fā)商調(diào)整容積率，開(kāi)發(fā)商就可獲得上千萬(wàn)甚至過(guò)億元收入，因此，規(guī)劃部門(mén)成為開(kāi)發(fā)商渴望攻破的重點(diǎn)對(duì)象，并不懈努力。

“哪怕是拿出10%來(lái)賄賂官員，也還有90%的利潤(rùn)，開(kāi)發(fā)商何樂(lè)而不為？”歐陽(yáng)政偉說(shuō)，開(kāi)發(fā)商只拿出一丁點(diǎn)來(lái)回報(bào)官員，但這對(duì)官員已有足夠的誘惑力。

除容積率外，改變土地性質(zhì)也是規(guī)劃局和開(kāi)發(fā)商常聯(lián)手操控的把戲。以偷梁換柱、瞞天過(guò)海的方式，規(guī)劃局協(xié)助開(kāi)發(fā)商把許多公益用地改變成商業(yè)用地，牟取暴利。這方面，昆明市原3任規(guī)劃局長(zhǎng)堪稱“典范”。

畢竟，房地產(chǎn)項(xiàng)目贏利與否、贏利多少和規(guī)劃局的數(shù)字怎么定，有著非常密切的關(guān)系?！耙?guī)劃部門(mén)把容積率調(diào)高一點(diǎn)點(diǎn)，規(guī)劃紅線退一點(diǎn)點(diǎn)，對(duì)房地產(chǎn)商來(lái)說(shuō)就是巨額利潤(rùn)?！苯诟Ｕf(shuō)，一些不大的改動(dòng)，一般人是覺(jué)察不出來(lái)的。因此，容積率、建筑密度和綠化率這些指標(biāo)，就成為官商勾結(jié)、權(quán)錢(qián)交易的重點(diǎn)對(duì)象。

但有時(shí)候規(guī)劃部門(mén)也只是在背黑鍋。歐陽(yáng)政偉舉例說(shuō)，分管的領(lǐng)導(dǎo)給規(guī)劃部門(mén)打個(gè)電話，說(shuō)某個(gè)規(guī)劃你斟酌一下或要求你修改一下，你改還是不改？

“我們干部管理體制是對(duì)上負(fù)責(zé)，是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)而不是老百姓決定你的升遷?！睔W陽(yáng)政偉說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)只打電話，他自己又不簽字，出了事，規(guī)劃部門(mén)就得去背黑鍋了。據(jù)歐陽(yáng)政偉了解，一般上級(jí)審定的規(guī)劃，回到地方調(diào)整或修編的，大概達(dá)到90%以上—這不只是在岳陽(yáng)，全國(guó)各地都存在這樣的情況。

改規(guī)劃，這除了和領(lǐng)導(dǎo)的私人利益有關(guān)系外，還因?yàn)橛系禺a(chǎn)商的要求來(lái)改規(guī)劃，可以給地方財(cái)政帶來(lái)增收，這對(duì)很多依賴土地財(cái)政來(lái)發(fā)展城市的領(lǐng)導(dǎo)者而言，是快速來(lái)錢(qián)的一條捷徑。

此外，隨著領(lǐng)導(dǎo)的更換，不同的領(lǐng)導(dǎo)常持不同看法。在當(dāng)下的中國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)的看法，在一些地方比法律還管用。而規(guī)劃部門(mén)又是屬于地方政府的編制和管理，住建部或省住建廳在監(jiān)管方面，長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)，規(guī)劃在地方官員手中，因此可以猶如面團(tuán)一樣，隨意拿捏。

制度的漏洞和官員的失足，最終讓城市規(guī)劃變了味。