今年的6月15日，是上海合作組織（上合組織）成立11周年紀(jì)念日。作為在中亞地緣政治中影響日隆的國(guó)際組織，上合組織下一個(gè)10年將走向何方，理所當(dāng)然地成為外界關(guān)注的焦點(diǎn)。正因?yàn)槿绱耍?月6日至7日在北京舉行的第12屆上合組織峰會(huì)，被認(rèn)為是一次關(guān)鍵的會(huì)議。這次會(huì)議簽署了10個(gè)政治性文件，勾勒出了上合組織未來發(fā)展的藍(lán)圖。尤其是北京峰會(huì)上批準(zhǔn)的《上海合作組織中期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，是上合組織首次就未來發(fā)展方向做出全面戰(zhàn)略規(guī)劃。

上合組織秘書長(zhǎng)伊馬納利耶夫近日表示，《規(guī)劃》指出今后10年將是上合組織政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵階段，成員國(guó)的優(yōu)先任務(wù)仍是鞏固互信，保障地區(qū)安全穩(wěn)定，繼續(xù)推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡增長(zhǎng)和社會(huì)文化發(fā)展，不斷提高成員國(guó)人民生活水平。中國(guó)社科院上合組織研究中心執(zhí)行主任邢廣程對(duì)《南風(fēng)窗》記者說，這個(gè)規(guī)劃是上合組織著眼于未來發(fā)展的戰(zhàn)略路線圖，外界想知道上合組織走了10年后，未來的10年將向何處去，這次上合峰會(huì)回答的就是這樣的問題，包括上合組織發(fā)展的方向，合作的領(lǐng)域和方式等。

上合組織將走向何方，取決于其自身定位，同時(shí)也取決于其未來如何應(yīng)對(duì)中亞地緣政治變局。2014年北約國(guó)際安全援助部隊(duì)撤離后，阿富汗政府能否掌控局勢(shì)？中亞國(guó)家能否把經(jīng)濟(jì)和社會(huì)引向穩(wěn)定、良性的發(fā)展軌道？中國(guó)和俄羅斯能否在微妙的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系中保持平衡，繼續(xù)推動(dòng)上合組織的發(fā)展？中美俄三邊的互動(dòng)將如何影響上合組織？這些都可能是未來影響甚至左右上合組織發(fā)展方向和進(jìn)度的重要變量。

發(fā)展新節(jié)點(diǎn)

在剛剛結(jié)束的第12屆上合組織峰會(huì)上，阿富汗被接納為上合組織觀察員國(guó)。這是繼2005年成立“上合組織－阿富汗聯(lián)絡(luò)小組”后，上合組織加大介入阿富汗問題力度的重要舉措。自2004年阿富汗總統(tǒng)卡爾扎伊首次參加上合組織峰會(huì)以來，歷年峰會(huì)的“宣言”都對(duì)阿富汗問題做出了表態(tài)。盡管近年來中國(guó)、俄羅斯一直在向阿富汗提供援助并參與其國(guó)家重建，但上合組織作為一個(gè)整體在阿富汗問題上發(fā)揮的作用并不大，基本停留在政治表態(tài)層面。

隨著北約駐阿國(guó)際安全援助部隊(duì)撤離日期的臨近，如何穩(wěn)定阿富汗局勢(shì)成為上合組織無法回避的問題。如果美國(guó)如期在2014年從阿富汗撤軍，奧巴馬政府算是兌現(xiàn)了其結(jié)束阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)的競(jìng)選承諾，但美國(guó)沒能做到“功成身退”也是不爭(zhēng)的事實(shí)。目前阿富汗的國(guó)內(nèi)局勢(shì)，無論從哪個(gè)角度看都無法令人樂觀。與相隔萬里的美國(guó)相比，地處中亞及其周邊的上合組織成員國(guó)對(duì)阿富汗局勢(shì)走向的感受要直接和緊迫得多。

阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)以來，以美國(guó)為首的北約部隊(duì)以軍事手段壓制塔利班勢(shì)力、打擊恐怖主義，一定程度上實(shí)現(xiàn)了硬性維穩(wěn)。在可預(yù)見的將來，阿富汗政府仍將處于弱勢(shì)，掌控全國(guó)局勢(shì)的能力有限。打擊恐怖主義、極端主義、分裂主義以及毒品走私和跨國(guó)犯罪是上合組織的重要任務(wù)，而這些非傳統(tǒng)安全威脅正是困擾阿富汗政府的難題。接納阿富汗為觀察員國(guó)，某種程度上說上合組織就承擔(dān)起了“阿富汗責(zé)任”。中國(guó)國(guó)際問題研究所研究員夏義善在接受《南風(fēng)窗》采訪時(shí)說，北約國(guó)際安全援助部隊(duì)撤出后，阿富汗局勢(shì)能否穩(wěn)定是一個(gè)比較嚴(yán)峻的問題，這對(duì)上合組織是一個(gè)考驗(yàn)。

上合組織如何在“不填補(bǔ)北約撤軍后留下的軍事空白”的前提下，幫助阿富汗政府穩(wěn)定國(guó)內(nèi)局勢(shì)，防止動(dòng)蕩局勢(shì)波及其他中亞國(guó)家，可能還需要做一些“開創(chuàng)性”的安排。不過夏義善認(rèn)為，從目前的情況來看，上合組織將在聯(lián)合國(guó)框架下，在尊重阿富汗主權(quán)的原則下，以務(wù)實(shí)的態(tài)度協(xié)助阿富汗穩(wěn)定國(guó)內(nèi)局勢(shì)、推進(jìn)國(guó)家重建。“與北約這些年扮演的角色不同，上合組織會(huì)把著力點(diǎn)放在幫助阿富汗政府能力的提升上?！?/p>

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中亞局勢(shì)因阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)而變，但這種變化的趨勢(shì)卻不會(huì)因阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束而改變。外部因素的影響以及內(nèi)部變革的要求，將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)伴隨著中亞國(guó)家。夏義善說，中亞國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)依然艱巨，地區(qū)發(fā)展很不平衡，在“顏色革命”的影響還未完全消失的情況下，又出現(xiàn)“阿拉伯之春”，這些對(duì)中亞國(guó)家內(nèi)部的穩(wěn)定都構(gòu)成了挑戰(zhàn)。他說：“無論在政治上還是在安全上，上合組織內(nèi)部某些成員國(guó)所面臨的環(huán)境都比以前更加險(xiǎn)惡。”中國(guó)外交部副部長(zhǎng)程國(guó)平近日在接受媒體采訪時(shí)也表示，展望未來10年，世界安全的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，而中亞國(guó)家也進(jìn)入到了一個(gè)政局過渡的敏感期，這也使得上合組織面臨的挑戰(zhàn)比以往任何時(shí)候都大。

上合新動(dòng)力

上合組織系基于政治意愿和安全需求而建立，成員國(guó)在政治、安全領(lǐng)域的合作相對(duì)成熟，但經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作長(zhǎng)期以來是一塊短板。俄總統(tǒng)普京在其闡述未來外交戰(zhàn)略的文章《俄羅斯與變化中的世界》中明確指出：“中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)絕不是威脅，而是帶有巨大實(shí)業(yè)合作潛力的挑戰(zhàn)，這也是一種機(jī)遇，要抓住朝著我國(guó)經(jīng)濟(jì)‘帆船’吹來的‘中國(guó)風(fēng)’。我們要積極協(xié)調(diào)新的合作關(guān)系，使兩國(guó)的技術(shù)和生產(chǎn)能力相結(jié)合，我們還要合理運(yùn)用中國(guó)潛力來提升西伯利亞和遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)?！?/p>

對(duì)上合組織內(nèi)某些中亞國(guó)家來說，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)更為緊迫。西亞北非動(dòng)蕩背后有著深刻的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)原因。經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、失業(yè)率高企等因素，讓執(zhí)政30多年的穆巴拉克政權(quán)轟然倒塌，帶有宗教色彩的穆斯林兄弟會(huì)在埃及政治中迅速崛起。中亞普遍是世俗政權(quán)、穆斯林國(guó)家，政治與宗教間脆弱的平衡，隨時(shí)可能因國(guó)家經(jīng)濟(jì)問題而被打破，導(dǎo)致政治格局重新洗牌。

中國(guó)是上合組織內(nèi)部經(jīng)濟(jì)合作的主要推動(dòng)者，但過去10年經(jīng)濟(jì)合作滯后于政治和安全合作，與某些成員國(guó)擔(dān)心經(jīng)濟(jì)上過度依賴中國(guó)不無關(guān)系。這種顧慮某種程度上會(huì)因內(nèi)外形勢(shì)所迫而有所降低。夏義善認(rèn)為，更為關(guān)鍵的是，中國(guó)在上合組織經(jīng)濟(jì)合作的方式和領(lǐng)域上，選擇了阻力相對(duì)較小、內(nèi)部需求較大的切入點(diǎn)。他說，這次上合峰會(huì)上中國(guó)承諾向成員國(guó)提供100億美元貸款，主要用于中亞地區(qū)鐵路、公路、光纜、石油天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！爸宰⒅鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面是因?yàn)檫@些正是中亞國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)，另一方面也是為了地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展，使所有成員國(guó)都從地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲益?！?/p>

2001年上合組織成立后不久，美國(guó)以反恐為名把軍隊(duì)開進(jìn)阿富汗，戰(zhàn)略觸角伸向以前從未涉足的中亞地區(qū)。此后數(shù)年，上合組織在中亞事務(wù)中事實(shí)上被邊緣化，這種局面一直持續(xù)到發(fā)端于2003年格魯吉亞的“顏色革命”波及中亞地區(qū)。2005年烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦局勢(shì)的動(dòng)蕩，讓上合組織某些成員國(guó)此前對(duì)美國(guó)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)支持的熱情轉(zhuǎn)為對(duì)“顏色革命”的恐懼。美國(guó)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)與民主推廣戰(zhàn)略在中亞出現(xiàn)的“不兼容”，客觀上增大了上合組織對(duì)成員國(guó)的吸引力。

如果說在經(jīng)濟(jì)合作上，中亞國(guó)家還有可能在中俄與歐美之間以平衡外交尋求利益最大化的話，那么在政治穩(wěn)定上所依靠的對(duì)象只能是中俄和上合組織。上合組織北京峰會(huì)“宣言”中寫道，“如出現(xiàn)對(duì)本組織某一成員國(guó)或整個(gè)地區(qū)的和平、穩(wěn)定與安全構(gòu)成威脅的形勢(shì)，成員國(guó)將根據(jù)本組織相關(guān)文件采取政治外交措施，及時(shí)妥善應(yīng)對(duì)?！毕牧x善認(rèn)為，從上合組織發(fā)展歷史來看，這一點(diǎn)具有較為重大的意義?！澳茏龀鲞@樣的表述，說明成員國(guó)達(dá)成了高度的戰(zhàn)略共識(shí)，是上合組織拓展功能性合作的表現(xiàn)?！?/p>

有西方學(xué)者認(rèn)為，美國(guó)縮減在中亞地區(qū)的存在，中俄在上合組織內(nèi)的矛盾將激化。對(duì)此夏義善并不認(rèn)同，他認(rèn)為，雖然美國(guó)在中亞實(shí)行戰(zhàn)略收縮，但是針對(duì)俄羅斯的反導(dǎo)計(jì)劃以及針對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略東移，對(duì)中俄兩國(guó)的戰(zhàn)略擠壓絲毫沒減輕。中國(guó)社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員周方銀對(duì)《南風(fēng)窗》記者說，美國(guó)沒有在中俄之間“拉一個(gè)打一個(gè)”，而是對(duì)這兩者都不放手，這就形成了中俄比較堅(jiān)實(shí)的戰(zhàn)略合作基礎(chǔ)?！皷|亞合作中中日主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)背后有美國(guó)因素，但對(duì)于上合組織來說，美國(guó)因素卻是中俄克制主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)的主要原因。只要中俄之間的戰(zhàn)略需求還存在，那么上合組織就是對(duì)中俄有利的平臺(tái)。”

機(jī)遇與挑戰(zhàn)

上合組織的發(fā)展有其自身的邏輯，但美國(guó)戰(zhàn)略變化對(duì)其的影響也顯而易見。夏義善說：“美國(guó)因素在上合組織發(fā)展過程中會(huì)一直存在。但從目前來看，戰(zhàn)略收縮的美國(guó)雖然不會(huì)放棄在中亞的戰(zhàn)略利益，但在資源有限的情況下，美國(guó)不僅不會(huì)在軍事上做很大的投入，在經(jīng)濟(jì)上也不會(huì)做實(shí)質(zhì)性投入?！睆倪@個(gè)意義上說，美國(guó)在中亞地區(qū)不再采取進(jìn)攻性戰(zhàn)略，客觀上為上合組織內(nèi)部合作創(chuàng)造了相對(duì)寬松的外部環(huán)境。

作為上合組織事實(shí)上的主導(dǎo)國(guó)，中俄兩國(guó)的關(guān)系在很大程度上決定了上合組織的發(fā)展。在周方銀看來，未來幾年對(duì)上合組織來說或許是個(gè)機(jī)會(huì)?！拔磥砣迥辏卸淼膽?zhàn)略壓力都會(huì)比較大，再度出任總統(tǒng)的普京有比較強(qiáng)的跟中國(guó)合作的意愿，在任期的前幾年他也會(huì)有更大的做事決心。如果中國(guó)表現(xiàn)出足夠的戰(zhàn)略決心，是有可能使上合組織的發(fā)展更上層樓的?！敝芊姐y認(rèn)為，普京的繼任者若在政策上有所調(diào)整，也不是沒有可能，所以中國(guó)有必要抓住機(jī)會(huì)，發(fā)展和鞏固上合組織。

中俄戰(zhàn)略上的共同點(diǎn)并不能掩蓋利益追求上的差異。中亞地區(qū)是俄羅斯的傳統(tǒng)勢(shì)力范圍，中俄主導(dǎo)構(gòu)建上合組織，有共同應(yīng)對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略壓力的考慮，也有協(xié)調(diào)中俄在中亞地區(qū)利益的考慮。除了上合組織，中亞還存在以俄羅斯為主導(dǎo)的獨(dú)聯(lián)體、歐亞經(jīng)濟(jì)共同體、集體安全條約組織等多邊合作組織，這些組織在功能上或多或少與上合組織存在重合，但發(fā)展勢(shì)頭遠(yuǎn)不如上合組織。歐洲改革中心俄羅斯和中國(guó)項(xiàng)目主任波波·羅認(rèn)為，俄羅斯已經(jīng)意識(shí)到北京在利用上合組織來促進(jìn)其影響力并使之合法化，因?yàn)樗幌Ｍ虾辖M織成為中亞地區(qū)的首要多邊合作組織。波波·羅這一觀點(diǎn)是否站得住腳暫且不論，但如何協(xié)調(diào)與其他多邊組織之間的關(guān)系，對(duì)上合組織來說無疑是一道難題。

在具體的合作議題上，中俄之間也存在分歧。對(duì)于中國(guó)倡導(dǎo)的構(gòu)建上合組織自貿(mào)區(qū)的建議，經(jīng)濟(jì)勢(shì)力上處于弱勢(shì)的俄羅斯態(tài)度消極。俄羅斯提議在上合組織內(nèi)部打造“能源俱樂部”，作為能源消費(fèi)大國(guó)的中國(guó)則有所保留。最近幾年中俄在能源合作上有所突破，也并不是因?yàn)殡p方能源合作理念發(fā)生的變化，而主要是因?yàn)槭芙鹑谖C(jī)沖擊的俄羅斯急需中國(guó)的資金，而且俄羅斯石油天然氣的傳統(tǒng)市場(chǎng)歐洲地區(qū)的需求萎縮。在上合組織發(fā)展方向上，中國(guó)主張內(nèi)涵式發(fā)展，謹(jǐn)慎對(duì)待上合擴(kuò)編問題，而俄羅斯則主張給予伊朗、印度等成員國(guó)身份。在成員國(guó)之外設(shè)立“觀察員國(guó)”、“對(duì)話伙伴國(guó)”，是針對(duì)成員國(guó)擴(kuò)編問題上的分歧而達(dá)成的一種妥協(xié)，但這種狀況不可能長(zhǎng)期持續(xù)下去。

盡管中亞國(guó)家越來越重視上合組織，但這些國(guó)家也都推行大國(guó)平衡外交，不會(huì)把自身的利益綁在哪一個(gè)國(guó)家或國(guó)際組織上。瑞典斯德哥爾摩和平研究所學(xué)者魯斯蘭·馬克蘇托夫在其題為“中亞國(guó)家視角下的上合組織”的文章中寫道：“中亞國(guó)家用上合組織成員國(guó)身份規(guī)避西方推行民主化的壓力，與此同時(shí)，它們又引入西方勢(shì)力平衡中國(guó)和俄羅斯，從西方國(guó)家和中俄獲取經(jīng)濟(jì)和安全利益。”作為中亞地區(qū)最大的國(guó)家，哈薩克斯坦是實(shí)施大國(guó)平衡外交的典型，基本上與西方國(guó)家和中俄保持等距離外交。某些中亞小國(guó)的大國(guó)平衡外交則帶有機(jī)會(huì)主義的色彩，短期利益的追求大于整體戰(zhàn)略的考量。這些都對(duì)上合組織建立集體認(rèn)同、增強(qiáng)內(nèi)部凝聚力帶來挑戰(zhàn)。