白于山區(qū)是陜西省三大貧困區(qū)之一。定邊縣境內(nèi)涉及19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、218個行政村、1316個自然村，36591戶、 16.3萬人（其中深山區(qū)6.7萬人，淺山區(qū)9.6萬人），總面積4642.2平方公里，占全縣總土地面積的67.1%（其中深山區(qū)2612平方公里，淺山區(qū)2030.2平方公里）。改革開放以來，黨和政府對白于山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展給予了巨大的支持，特別是實(shí)施八七扶貧攻堅(jiān)計劃和西部大開發(fā)十年以來，白于山區(qū)貧困落后面貌有了較大變化，群眾的溫飽問題得到解決。但是，由于自然條件差，生存環(huán)境惡劣，貧困面仍然很大，貧困程度仍然很深，返貧率仍然很高，2001年貧困人口為10.73萬人，貧困發(fā)生率為66%。經(jīng)過10年連續(xù)不斷的扶持，按照新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，仍然有6.14萬貧困人口，貧困發(fā)生率為37.6%。榆林市專門組織有關(guān)部門進(jìn)行專題調(diào)研，通過調(diào)研認(rèn)為白于山區(qū)走向富裕的現(xiàn)實(shí)選擇就是實(shí)施大規(guī)模、整建制的移民搬遷，只有走出大山，才能徹底告別貧困。

一、移民搬遷是白于山區(qū)群眾擺脫貧困、走向富裕的根本出路

第一，白于山區(qū)自然條件非常惡劣。長期以來白于山區(qū)自然條件一直相當(dāng)惡劣，地貌屬典型的黃土高原山區(qū)，地表支離破碎，溝壑縱橫，植被稀疏，水土流失嚴(yán)重。陡峭的山坡、匱乏的水源、脆弱的生態(tài)是制約山區(qū)群眾生存和發(fā)展的一道道難關(guān)。干旱、沙塵、霜凍、冰雹、洪水、蟲鼠等自然災(zāi)害頻繁，使本就艱難的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也常常因?yàn)?zāi)絕收。這里惡劣的自然條件曾被稱為“不適合人類生存的地方”毫不夸張。

第二，資源性缺水非常嚴(yán)重。該區(qū)年均降水量為316.7毫米，年均蒸發(fā)量2491毫米，是降水量的7.9倍，地表水資源缺乏，地下水埋深一般在300米以下，且多為高氟水和苦咸水，人畜飲水困難。“十一五”期間通過國家農(nóng)村安全飲水工程、“母親水窖行動”等人飲解困工程，累計投入資金數(shù)億元建設(shè)水利設(shè)施，基本解決了人畜飲水問題，但也是“靠天吃水”，主要依靠集雨場窖，若遇干旱嚴(yán)重的年份，群眾仍然到幾十里外買高價水吃。飲水困難仍然是制約白于山區(qū)群眾生產(chǎn)生活致命的軟肋。

第三，基礎(chǔ)設(shè)施依然非常落后。近年來，隨著定劉張公路的貫通，白于山區(qū)的交通條件有所改變，但是多數(shù)鄉(xiāng)村道路仍為土路，部分自然村還未通路。自然村之間的距離大都在十公里以上，耕地上很少有生產(chǎn)道路，入種秋收都是人背驢馱。行路難特別體現(xiàn)在孩子上學(xué)上，很多孩子上學(xué)至少需要步行10公里以上。區(qū)內(nèi)電力設(shè)施落后，仍有66個行政村未進(jìn)行農(nóng)電網(wǎng)改，72個自然村至今未通電。區(qū)內(nèi)通訊條件也較差，不少村手機(jī)信號時有時無。要改變這些村落后的基礎(chǔ)設(shè)施，國家在近期內(nèi)投巨資是不現(xiàn)實(shí)的。算效益帳，實(shí)施群眾整體搬遷的效益才是最大，實(shí)現(xiàn)的將是群眾切實(shí)得實(shí)惠、政府公信力提高和生態(tài)環(huán)境顯著改善的“三贏局面”。

第四，居住條件非常簡陋。根據(jù)定邊縣普查摸底，白于山區(qū)群眾住土窯洞和土坯房的農(nóng)戶占30%，其中深山區(qū)占到60.6%，且有不少危房戶和無房戶。姬塬鎮(zhèn)東掌村住土窯洞和土坯房戶比例高達(dá)96.2%，近3年新建房僅有6戶，其中3戶還是由于地質(zhì)災(zāi)害原因政府補(bǔ)建的三間磚瓦房。這里的土窯洞已住了幾輩人，地質(zhì)災(zāi)害隱患較大，土坯房大都建于上世紀(jì)五六十年代。要從根本上改善這些農(nóng)戶的住房條件，就當(dāng)?shù)厣絽^(qū)地形地貌和土地資源而言，實(shí)施舊房改造或者補(bǔ)貼新建住房困難重重。

第五，教育衛(wèi)生發(fā)展嚴(yán)重滯后。姬塬鎮(zhèn)東掌村高中及以上學(xué)歷占總?cè)丝诘?.3%，初中占3.2%，小學(xué)占85%，文盲占10.8%。村內(nèi)沒有小學(xué)，村里孩子上小學(xué)的地方是距離該村9公里外的甘肅環(huán)縣，在本省內(nèi)上學(xué)只能去鎮(zhèn)上，距離本村20多公里。村內(nèi)也沒有衛(wèi)生室，村民們小病不管不問，重病聽天由命。在我們走訪的8個行政村中，僅有2個村子就醫(yī)條件相對方便。教育事關(guān)白于山區(qū)20多萬群眾未來和孩子們一生發(fā)展，在倡導(dǎo)教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)服務(wù)均等化的今天，只有實(shí)施整體搬遷，集中安居才能夠?yàn)榻逃l(wèi)生服務(wù)均等化奠定基礎(chǔ)。

二、白于山區(qū)移民搬遷的主客觀條件已經(jīng)具備

在主觀條件方面，一是群眾搬遷的愿望十分強(qiáng)烈。在這次調(diào)研的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8個行政村中，當(dāng)問及群眾是否愿意搬遷時，90%以上的表示愿意搬遷，只有年齡偏大的老人有故土難離觀念不想遷，但同時又表示會跟隨自己的兒女走。在調(diào)查中，我們感到，深山區(qū)群眾走出大山和改善生存條件愿望尤為強(qiáng)烈；油區(qū)的群眾也想遷，他們認(rèn)為從子孫后代長遠(yuǎn)利益出發(fā)搬遷是遲早的事。二是陜西省政府決心大。2009年，陜西省作出白于山區(qū)群眾要實(shí)行大規(guī)模、整建制搬遷的重大決策，并明確省上設(shè)立22個億的白于山區(qū)移民搬遷和神府煤礦采空塌陷區(qū)群眾安置專項(xiàng)基金，保證這項(xiàng)工作的開展，這為圓白于山區(qū)群眾走出大山之夢帶來了看得見的希望。三是市縣鄉(xiāng)三級領(lǐng)導(dǎo)積極性高。榆林市成立了白于山區(qū)移民搬遷領(lǐng)導(dǎo)小組，市長親自任組長，下設(shè)辦公室，并要求市扶貧辦組織專門力量進(jìn)行專題調(diào)研，拿出總體規(guī)劃，盡快上報省政府批準(zhǔn)執(zhí)行。在我們調(diào)查期間，定邊縣、姬塬鎮(zhèn)也都表示有決心、有信心做好移民搬遷工作。

在客觀條件方面，一是經(jīng)濟(jì)社會的后盾堅(jiān)強(qiáng)?！笆晃濉逼陂g，陜西是歷史上發(fā)展最快和高速增長持續(xù)時間最長的5年，GDP年均增長13.9％，財政收入不斷增長；同時也是榆林經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)高位運(yùn)行的5年，年均增速19.07%，進(jìn)入了跨越發(fā)展的新階段，綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)，區(qū)域影響力明顯提升；定邊縣進(jìn)入了西部百強(qiáng)縣，正在向全國百強(qiáng)扎實(shí)邁進(jìn)。強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為實(shí)施大規(guī)模搬遷提供了財力的保障。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的力度加大。近年來，各級政府都把“三農(nóng)”放在工作重要位置，堅(jiān)持“多予、少取、放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，從破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)入手，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)，深化農(nóng)村改革，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的輿論氛圍和政策環(huán)境基本形成。白于山區(qū)移民搬遷是省政府加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的積極行動。三是接收移民的土地廣闊。定邊縣有5個國營林場，總面積65萬畝。林場的土地和白于山區(qū)集體土地可以通過權(quán)屬置換集中安置一批，也可為生態(tài)環(huán)境建設(shè)探索一條新的路子；縣城周圍有70萬畝鹽堿地，通過配套基礎(chǔ)設(shè)施，拉大縣城框架，建設(shè)保障性住房，可以給白于山區(qū)有條件群眾主動進(jìn)城落戶創(chuàng)造有利條件；境內(nèi)白于山區(qū)擁有60多萬畝澗地和臺地，可以積極實(shí)施深山區(qū)群眾異地搬遷和淺山區(qū)群眾就近、就村搬遷。四是有成功的移民搬遷經(jīng)驗(yàn)。定邊縣白于山區(qū)已實(shí)施搬遷貧困戶3175戶、14288人，其中異地搬遷3000多人，就近搬遷1.1萬人，搬遷群眾的生產(chǎn)生活生存條件有了極大改善。實(shí)施的紅墩梁移民示范工程是全市乃至全省規(guī)模較大的集中移民安置點(diǎn)。2009年人均收入超過5000元，基本實(shí)現(xiàn)了“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。

三、要正視白于山區(qū)移民搬遷存在的困難和問題

白于山區(qū)群眾大規(guī)模、整建制移民搬遷，史無前例，工程浩大，任務(wù)艱巨，必須正視存在的困難和問題。

（一）群眾自籌資金難

按目前移民補(bǔ)助政策，白于山區(qū)群眾搬遷除國家補(bǔ)助外，很大一部分要靠群眾自籌資金解決。根據(jù)縣上調(diào)查摸底情況匯總，去年白于山區(qū)農(nóng)民人均純收入為2302元。本次抽樣調(diào)查的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)8個村30多戶，人均收入大都在1500元以下，只有個別戶在2000、3000元以上。我們走訪的姬塬鎮(zhèn)東掌村，全村一半以上的農(nóng)戶都貸款。像這樣的村，發(fā)動群眾自籌資金是比較困難的。

（二）群眾放棄土地難

土地是農(nóng)民的命根子。群眾擔(dān)心搬遷后，放棄原承包地，以后沒有穩(wěn)定的收入來源，還可能丟失未來資源開發(fā)的補(bǔ)償費(fèi)。目前，承包地置換林場土地的方法、數(shù)量、地點(diǎn)等政策尚未明確，搬遷群眾是不會輕易答應(yīng)或放棄原承包地的。

（三）接收地落實(shí)難

亂井子林場的負(fù)責(zé)人說，國營林場的荒沙地不少，但劃撥土地接收移民搬遷戶操作起來難，涉及征用林地，市縣沒有審批權(quán)限，1000畝以上要報國家林業(yè)局審批。土地用途變更審批程序更加復(fù)雜，農(nóng)業(yè)用地是紅線，變更建設(shè)用地性質(zhì)需報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。加之林場的權(quán)屬大都是上世紀(jì)五六十年代明確的，在國營林場接收外來搬遷人口，當(dāng)?shù)厝罕娨矔蔀樽钃跻蛩亍?/p>

（四）搬遷方式選擇難

搬遷的先后、搬遷的遠(yuǎn)近、整村搬還是部分搬，對群眾和政府來說目前因?yàn)楹芏嗾卟幻鞔_，作出選擇和決策都很難。長遠(yuǎn)看，整體搬遷、異地搬遷雖然成本高、難度大，但一勞永逸，能夠從根本上解決白于山區(qū)的貧困問題，是治本之策。采用這種方式，搬遷期限可放長一些，5—10年，甚至20年以上；近期看，實(shí)施部分搬遷，先易后難，多數(shù)群眾易接受，可操作性強(qiáng)，工作任務(wù)輕、難度小，短時間能夠見到效果，引發(fā)矛盾也較少，但搬遷不徹底，將來可能出現(xiàn)二次搬遷，損失和浪費(fèi)都很大。

（五）遷后穩(wěn)定增收難

搬遷后，能否超越原有生活條件，實(shí)現(xiàn)富裕，這是群眾最關(guān)心的問題，也是政府最關(guān)注的問題。移民安置可能會因搬遷戶沒有穩(wěn)定的收入來源、生活環(huán)境不適應(yīng)等原因，導(dǎo)致搬遷致貧、搬遷返貧和移民回流的問題，甚至一些無法估計的問題也難以預(yù)料，所以政府必須未雨綢繆，把遷后穩(wěn)定增收工作與實(shí)施移民搬遷工作同步考慮。

（六）政策制定出臺難

受制于現(xiàn)行的大政、方針、政策以及法律等因素影響，政府為這次白于山區(qū)大規(guī)模移民搬遷出臺的接收地落實(shí)、土地流轉(zhuǎn)置換、移民戶就業(yè)、社保和環(huán)境等政策相對較難，也很難面面俱到。

四、白于山區(qū)移民搬遷的基本思路

（一）堅(jiān)持“八項(xiàng)原則”

堅(jiān)持政府引導(dǎo)，群眾自愿。要制定、宣傳好移民搬遷扶持政策，充分尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)制搬遷。堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施。要進(jìn)一步加強(qiáng)摸底調(diào)研，做好搬遷規(guī)劃編制，加強(qiáng)上下、部門和行業(yè)規(guī)劃銜接，確保規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性、指導(dǎo)性和可操作性。堅(jiān)持試點(diǎn)先行，逐步推開。積極做好集中安置、就近移民、異地搬遷等各種移民方式的試點(diǎn)工作，發(fā)揮以點(diǎn)帶面和典型示范作用，為全面推行創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)。堅(jiān)持因地制宜，分類指導(dǎo)。通過村情調(diào)查、農(nóng)戶座談、村民大會等形式，廣泛采納群眾意見，并根據(jù)貧困村地域特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異等因素，分別制定實(shí)施方案，做到一村一策，有的放矢。堅(jiān)持整合資源，聯(lián)合共建。大力整合各類資金，配套建設(shè)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)移民搬遷工程的分工協(xié)作，廣泛發(fā)動群眾投工投勞。堅(jiān)持依法移民，依法管理。建立移民政策法規(guī)體系，指導(dǎo)、規(guī)范移民工作，健全規(guī)劃設(shè)計、資金財務(wù)等方面的政策性文件和管理規(guī)章，加強(qiáng)移民法律服務(wù)和政策法規(guī)咨詢服務(wù)。堅(jiān)持政策傾斜，區(qū)別扶持。細(xì)化、細(xì)分移民的范圍和對象，既區(qū)分一般性扶貧和移民扶貧，又要細(xì)分移民內(nèi)部人群，深淺山區(qū)不同，塬臺澗地不同，依據(jù)不同人群、收入層次、基本情況等，區(qū)別制定移民扶持政策。堅(jiān)持綜合決策，統(tǒng)籌發(fā)展。要建立重大事項(xiàng)集體決策、社情民意反映、專家咨詢、公示聽證、跟蹤反饋、責(zé)任追究等制度。統(tǒng)籌各方面因素，加強(qiáng)移民工程決策科學(xué)化、民主化，避免決策失誤。

（二）注重“六個結(jié)合”

一是將移民搬遷與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相結(jié)合。移民搬遷是根本改變農(nóng)民生產(chǎn)生活方式最直接、最有效的手段，要引導(dǎo)搬遷農(nóng)民摒棄原始、粗放、落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步走上發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、種養(yǎng)專業(yè)合作、適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)致富之路。

二是將移民搬遷與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相結(jié)合。將白于山區(qū)移民搬遷工程作為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的示范工程，加強(qiáng)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，有力推動山區(qū)群眾走出大山，脫貧致富，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

三是將移民搬遷與深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略相結(jié)合。深入實(shí)施西部大開發(fā)，中央財政用于扶貧開發(fā)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付將重點(diǎn)向西部地區(qū)傾斜，也將適度增加陜北地區(qū)退耕還林任務(wù)，同時還有其他支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策，要吃透政策、用好有利政策，促進(jìn)移民搬遷工程。

四是將移民搬遷與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革相結(jié)合。新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，主要方向就是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，撤村并村，在實(shí)施搬遷過程中積極與新的中心鎮(zhèn)、中心村組結(jié)合，做好遷入地的選擇和行政區(qū)劃對接。

五是將移民搬遷與社會主義新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合。移民搬遷是建設(shè)新農(nóng)村的助推器。在規(guī)劃建設(shè)移民新村同步考慮新農(nóng)村建設(shè)，按照新農(nóng)村建設(shè)“二十字方針”整合資源，用于安置點(diǎn)建設(shè)，發(fā)揮政策疊加效應(yīng)，把移民點(diǎn)建成新農(nóng)村建設(shè)示范村。

六是將移民搬遷與建設(shè)陜西現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范基地相結(jié)合。緊緊抓緊長城定靖沿線建設(shè)陜西現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地的機(jī)遇，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，為移民搬遷群眾提供高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、技術(shù)示范引導(dǎo)和技能技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)民自我能力提升，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)移民搬遷致富。

（三）“四個一批搬遷”

一是城鎮(zhèn)安置一批。引導(dǎo)有一技之長的年輕人，積極響應(yīng)省政府“農(nóng)民工進(jìn)城”號召，縣鄉(xiāng)政府創(chuàng)造條件，建設(shè)廉租房，在縣城或集鎮(zhèn)集中安置一批。

二是國營農(nóng)林場安置一批。引導(dǎo)有一定自籌資金能力的群眾，通過土地權(quán)屬置換，在國營林場集中安置一批。

三是跨區(qū)域移民一批。引導(dǎo)常年外出打工群眾跨縣區(qū)、跨省、跨市安置一批。

四是就近搬遷一批。引導(dǎo)自籌能力差、年齡偏大的群眾就近、就村安置一批。

（作者單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)）