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        略論河北省農(nóng)村反貧困工作的改革與創(chuàng)新

        2012-04-29 00:00:00呂潔戴溥之楊曉娟
        中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊 2012年15期

        摘要:改革開放以來,河北省各級(jí)各部門積極推進(jìn)反貧困事業(yè),取得了顯著的成就,但目前河北省的貧困問題依然嚴(yán)峻,而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,貧困問題出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)。在分析、總結(jié)全國反貧困基本經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合河北省實(shí)際,提出了河北省反貧困政策的改革與創(chuàng)新思路。

        關(guān)鍵詞:農(nóng)村 反貧困政策 改革思路

        研究河北省農(nóng)村貧困問題具有獨(dú)特的分析價(jià)值:一是從貧困廣度上看,河北省作為縣域經(jīng)濟(jì)大省,2009年共擁有172個(gè)縣(市),分布了40個(gè)國家級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣和12個(gè)省級(jí)貧困縣,占全部縣域總數(shù)的30.23%。河北省地處東部沿海地區(qū),卻是僅次于云南、貴州、陜西等省份外擁有貧困縣最多的省份。二是從貧困深度看,環(huán)京津貧困人口比例大,脫貧速度慢,經(jīng)濟(jì)實(shí)力極為薄弱,與周邊地區(qū)的發(fā)展差距日益拉大,嚴(yán)重影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是從貧困類型看,環(huán)首都貧困帶、太行山區(qū)貧困帶、黑龍港流域貧困帶,具有明顯的生態(tài)功能貧困、山區(qū)貧困和資源匱乏貧困的特征,對(duì)于開展全國農(nóng)村貧困研究,具有一定的典型意義。

        一、河北省農(nóng)村貧困狀況

        (一)從分布上看,具有明顯的區(qū)域集中特征

        從河北省貧困縣的分布來看,具有明顯的集中特征,基本上分屬于三大貧困帶:一是環(huán)首都貧困帶,大致包括張家口、承德地區(qū)與北京接壤或鄰近的17個(gè)貧困縣,是河北省貧困度最廣、最深的困難區(qū)域。兩地貧困縣大多位于壩上高原和農(nóng)牧交錯(cuò)地帶,生態(tài)系統(tǒng)脆弱。二是太行山區(qū)貧困帶,包括保定、石家莊、邢臺(tái)、邯鄲四個(gè)地區(qū)的13個(gè)縣。三是黑龍港流域貧困帶,大致包括20個(gè)貧困縣,分布在滄州、衡水、邯鄲三個(gè)地區(qū),黑龍港地區(qū)由于土地干旱鹽堿、地下淡水嚴(yán)重匱乏,可開發(fā)資源少,自然災(zāi)害頻發(fā)。

        (二)從數(shù)量上看,貧困人口大量存在

        河北省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡,受地理位置、資源稟賦、人口素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等多方面因素的影響較大。2010年底,河北省共有貧困人口350萬,貧困發(fā)生率為6.3%。其中環(huán)首都貧困帶是河北省貧困度最廣、最深的困難區(qū)域,且返貧率較高。

        (三)“三無農(nóng)民”成為新的貧困群體

        “三無農(nóng)民”是對(duì)“無地、無業(yè)、無保障”農(nóng)民的俗稱。這種“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”,大多是因?yàn)槭ネ恋囟鸬摹8母镩_放以來,隨著我省城市化進(jìn)程的加速,城市空間快速擴(kuò)張,失地的農(nóng)民越來越多。在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障制度尚不完善的情況下,耕地一旦被征用,農(nóng)民就失去了基本的生存保障。由于缺乏基本的生活保障,這些“三無農(nóng)民”正在成為新的貧困群體。

        二、河北省農(nóng)村反貧困工作存在的問題

        (一)財(cái)政投入不足

        “十一五”期間,中央和河北省累計(jì)投入財(cái)政扶貧資金25.5億元(其中國家投入20億元),比“十五”期間增加10.5億元,平均每個(gè)重點(diǎn)村投入財(cái)政扶貧資金50萬元以上,較“十五”期間大幅度增加。但是從扶貧開發(fā)的實(shí)踐看,西部地區(qū)一個(gè)千人左右的村脫貧,扶貧資金、整合資金在500萬元左右,河北省要使一個(gè)貧困村實(shí)現(xiàn)整體脫貧,不包括村的基本建設(shè),僅就發(fā)展產(chǎn)業(yè)來說,至少需要投入二三百萬元。而從目前情況看,平均每個(gè)村的財(cái)政扶貧資金投入為50萬左右,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于扶貧開發(fā)的需要。這些年省級(jí)財(cái)政配套資金也沒有達(dá)到國家要求,在有扶貧任務(wù)的省中是較低的。山西、遼寧等省地方列支扶貧資金都超過2億元,云南達(dá)到6億元,河北省只有1.2億元左右。

        (二)資金管理方面存在問題

        我國政府對(duì)扶貧開發(fā)的總體要求是“責(zé)任到省、任務(wù)到省、資金到省、權(quán)力到省”的“四到省”原則。中央財(cái)政補(bǔ)助給地方的扶貧資金到各省以后,資金分配到了哪里,安排了什么項(xiàng)目,貧困人口能夠在多大程度上受益?信息反饋的可靠性、可信度、及時(shí)性很差,項(xiàng)目資金被挪用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。盡管省級(jí)政府從政策和制度上加強(qiáng)了對(duì)扶貧資金的規(guī)范化管理,如建立扶貧資金專戶、資金直接到縣以及進(jìn)一步加強(qiáng)和完善資金報(bào)賬制、扶貧項(xiàng)目備案制、扶貧資金安排公示公告制等各項(xiàng)制度,為的是從根本上保證“好鋼用在刀刃上”,嚴(yán)防擠占、挪用、截留、貪占等違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生。但實(shí)際上扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣都是縣鄉(xiāng)財(cái)政非常困難的縣,這些縣鄉(xiāng)政府始終有動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)移扶貧開發(fā)資金用于他們認(rèn)為更重要的地方,如政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、教師工資的發(fā)放、社會(huì)穩(wěn)定的保障、地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等方面。

        (三)反貧困主體仍然比較單一,社會(huì)力量參與有限

        長期以來,河北省的反貧困工作由政府主導(dǎo),反貧困的政策、方針由政府統(tǒng)一制定。反貧困工作主要表現(xiàn)為政府的行政行為。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變,以政府為單一扶貧主體的反貧困模式已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)期的反貧困需要,反貧困模式需要改變。但是,目前河北省農(nóng)村社會(huì)服務(wù)組織發(fā)育不全,網(wǎng)絡(luò)體系不完善,尤其是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)存在斷檔,基本未形成合同性的生產(chǎn)、加工、供銷的產(chǎn)業(yè)鏈,更未形成外聯(lián)世界、內(nèi)聯(lián)各省市縣的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。

        (四)以行政式扶貧為主,缺乏專業(yè)化的反貧困工作方法

        河北省農(nóng)村扶貧工作從1986年大規(guī)模開展至今已有20多年,但反貧困工作方法仍以傳統(tǒng)的、普遍的、行政動(dòng)員式的工作模式為主。由于缺乏對(duì)貧困人口專業(yè)的、系統(tǒng)的幫助和指導(dǎo),使得貧困狀況難以有根本上的改變。國際經(jīng)驗(yàn)表明,反貧困項(xiàng)目應(yīng)最終能使貧困人口提高自己的能力和素質(zhì),從而使其在失去外力援助的情況下也能獨(dú)立發(fā)展。在培養(yǎng)貧困人口素質(zhì)這一過程中,針對(duì)性的、專業(yè)化的工作方法和組織必不可少。而這也正是河北省目前的反貧困工作所缺少的。

        (五)反貧困工作主要集中在提高農(nóng)民的收入,側(cè)重改變經(jīng)濟(jì)貧困

        較之農(nóng)村改革前,農(nóng)民收入有了很大的提高。但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象也逐漸顯現(xiàn)出來,農(nóng)村的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并成為導(dǎo)致貧困的重要原因。近年來,政府意識(shí)到農(nóng)村貧困不僅僅是低收入問題,公共物品不足是農(nóng)村貧困的重要原因,因?yàn)楣参锲返膰?yán)重不足加劇了農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn),盡管他們收入有所增加,但是其脆弱性也在增加。因此,單純強(qiáng)調(diào)收入增加的反貧困戰(zhàn)略遇到了很多問題。

        三、河北省農(nóng)村反貧困工作的改革與創(chuàng)新

        2011年是河北省《2011—2020年農(nóng)村扶貧開發(fā)實(shí)施辦法》實(shí)施的起始之年。為了確保新階段扶貧開發(fā)工作的順利開展,實(shí)現(xiàn)當(dāng)年20萬貧困人口穩(wěn)定脫貧的目標(biāo),對(duì)扶貧開發(fā)政策適時(shí)調(diào)整事關(guān)重大。

        (一)增加資金投入

        扶貧資金是扶貧工作能否順利實(shí)施并取得成效的“血液”動(dòng)力,資金投入力度決定扶貧效果?,F(xiàn)階段我國已進(jìn)入“以工哺農(nóng)”時(shí)期,政府對(duì)農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政投入力度也應(yīng)持續(xù)加大。為加快河北省農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)步伐,必須加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),著力解決與農(nóng)民生存發(fā)展攸關(guān)的鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、人畜飲水、電網(wǎng)改造、通訊電視等問題,真正解決農(nóng)民自我積累及自我發(fā)展問題,實(shí)現(xiàn)反貧困目標(biāo)。

        (二)公共服務(wù)傾斜式扶貧

        促進(jìn)貧困人口能力的提高是消滅貧困的根本途徑。政府公共服務(wù)傾斜式扶貧的含義包括在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等方面的財(cái)政投入以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策向貧困人口傾斜。以教育為例,長期以來,由于財(cái)政性教育資源在城市和農(nóng)村的非均衡投入,造成城鄉(xiāng)教育差距的拉大。受教育水平低已經(jīng)成為制約農(nóng)民改善生存與發(fā)展條件的一個(gè)根本因素。應(yīng)大幅度提高對(duì)貧困人口的教育投資,真正在所有農(nóng)村地區(qū)持續(xù)地實(shí)施九年義務(wù)教育,教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)以多種方式直接補(bǔ)助貧困人口,通過各類教育和培訓(xùn)提高貧困人口自我生存能力和素質(zhì),最大限度地避免貧困的代際傳遞。

        (三)進(jìn)一步培育農(nóng)村新型社會(huì)化服務(wù)組織,實(shí)現(xiàn)反貧困主體的多元化

        反貧困不僅是政府的任務(wù),更是全社會(huì)共同面對(duì)的難題。因此,在反貧困工作中,應(yīng)注重反貧困主體的多元性,除政府以外,還應(yīng)積極引進(jìn)非政府組織共同參與。非政府組織規(guī)模巨大,而且掌握大量資源,其力量不可小覷。如孟加拉的格萊米鄉(xiāng)村銀行、馬來西亞艾克迪爾私人信托機(jī)構(gòu)、泰國南龍地區(qū)以社區(qū)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村綜合發(fā)展項(xiàng)目,巴基斯坦的雪村和羅村的農(nóng)村支持計(jì)劃等,這些都是發(fā)展中國家非政府組織建設(shè)的成功典范。

        (四)借用社會(huì)工作的專業(yè)方法

        貧困人口不僅是反貧困的對(duì)象,也是反貧困的主體,反貧困工作不能缺少他們的參與。因此,傳統(tǒng)的、行政化的反貧困工作方式已經(jīng)不適應(yīng)反貧困工作的發(fā)展。應(yīng)借鑒專業(yè)化的反貧困工作方法,尤其應(yīng)該借助社會(huì)工作的方法和理論,培養(yǎng)專業(yè)的反貧困社會(huì)工作者,運(yùn)用專業(yè)的助人技巧對(duì)貧困人口進(jìn)行扶助,使貧困人口增強(qiáng)自助能力,增強(qiáng)自主脫貧的意識(shí)。

        我們可以通過借鑒香港樂施會(huì)的活動(dòng)宣傳助人自助精神。香港樂施會(huì)是一個(gè)民間的扶貧發(fā)展及防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)。香港樂施會(huì)相信解決貧困問題光靠提供物質(zhì)和金錢援助是不夠的。解決貧困問題要從根本的結(jié)構(gòu)性問題著手,所以樂施會(huì)特別著重創(chuàng)造條件促進(jìn)社區(qū)的參與及其能力的培養(yǎng),提倡“伙伴”精神——人與人之間結(jié)成相互合伙的伙伴,推崇“助人自助”——幫助有困難者自己救自己。

        (五)將開發(fā)式扶貧與社會(huì)救助相結(jié)合

        開發(fā)式扶貧主要針對(duì)的是有自助能力的貧困人口。2010年底,河北省共有貧困人口350萬,其中絕大部分是有勞動(dòng)能力的,即可以通過開發(fā)式扶貧脫貧致富的,但也有一少部分是喪失勞動(dòng)能力的,開發(fā)式扶貧并不適用他們。對(duì)這部分群體來說,社會(huì)救助可為其提供最直接的幫助,在所有社會(huì)保障措施中,緩解貧困的效果最顯著。

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        〔本文系河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“轉(zhuǎn)型期河北省農(nóng)村貧困問題研究與反貧困制度創(chuàng)新”(項(xiàng)目編號(hào):HB11GL013)階段性成果〕

        (呂潔,1977年生,河北靈壽人,河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院講師。研究方向:農(nóng)村社會(huì)保障。戴溥之,1971年生,河北定州人,河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。研究方向:社會(huì)保障理論與政策)

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